Правовые основы управления кадровым составом в ходе прохождения государственной гражданской службы

Важным компонентом правовой основы управления кадровым составом являются нормативные акты о прохождении государственной службы. Они определяют порядок и основания приема на службу, испытания, исполнения должностных полномочий, вертикального и горизонтального передвижения, поощрения и применения дисциплинарных санкций, присвоения классных чинов, проведения аттестаций, а также прекращения службы.

Институт прохождения государственной службы выполняет функции кадрового прогнозирования, стимулирования и профессионального развития, переподготовки и повышения квалификации кадров, их учета и ранжирования по должностям и классным чинам.

Практикой выработаны различные системы прохождения государственной службы, прежде всего, карьерная и должностная. В российском законодательстве акцент сделан на должностной системе, хотя она уступает карьерной системе в эффективности. При подборе на должности, которые призваны обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, действует устаревшая система, близкая к патронатной.

Узловыми пунктами прохождения гражданской службы являются прием на государственную службу на основе конкурса, назначения, заключения контракта, исходя из принципа равного доступа граждан к гражданской службе. Для граждан, впервые назначенных на должности государственной службы, предусмотрен испытательный срок.

Законодательством определены ограничения, связанные со службой, квалификационные требования к поступающим на нее по уровню образования с учетом группы должностей, а также требования к стажу государственной службы, опыту работы по специальности, уровню знаний законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей.

Правовое обеспечение ограничений и гарантий в процессе прохождения государственной гражданской службы

Важной частью правовой основы стал перечень ограничений, связанных с гражданской службой. Они отражают тот факт, что государственная гражданская служба – это особый правовой институт, который регулируется нормами не столько трудового, сколько административного права. В интересах государства и общества некоторые конституционные права гражданских служащих ограничены по сравнению с правами остальных граждан.

Так, государственные гражданские служащие не могут заниматься предпринимательством, другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой), быть депутатами законодательного или представительного органа. Им не разрешено представлять в государственном органе интересы третьих лиц в качестве поверенного, получать гонорары, вознаграждения от физических и юридических лиц, выезжать в заграничные командировки за счет этих лиц. Им нельзя принимать без разрешения награды, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, участвовать в забастовках и др.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены некоторые меры по уравновешиванию ограничений социальными гарантиями для гражданских служащих. Гарантии касаются защиты служащих от угроз, возмещения расходов, связанных с переездом на работу в другую местность, получения субсидии на приобретение жилья, пенсионного обеспечения с учетом стажа государственной службы, медицинского обслуживания за счет средств государственного бюджета, дополнительного отпуска в зависимости от группы должности и стажа службы, профессиональной переподготовки и повышения квалификации за счет государства и др.

Таким образом, в гарантиях практически не ставится вопрос о компенсации потерь от запретов и ограничений. В то же время гарантии не являются льготами, как это утверждается в некоторых публикациях.¹

Правовое обеспечение изменений должностного положения гражданского служащего

В управлении кадровым составом гражданской службы важное значение имеет правовое обеспечение перемещений служащих на вышестоящие, равнозначные и нижестоящие должности. Мировая практика правового регулирования этого процесса идет по пути реализации принципов «заслуг и достоинств», ротации, мотивации, профессионального развития, установления четких правил карьеры, ее планирования и реализации.

В российском законодательстве предпринята попытка дать правовое определение понятия должности гражданской службы, проведена классификация должностей по категориям и группам, утверждены реестры должностей государственных служащих и положения об их аттестации. Кроме того, определены основные правовые признаки должности государственной гражданской службы: ее образование в государственном органе, установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий этого органа; денежное содержание и ответственность за выполнение обязанностей. Выделены два вида должностей: государственные должности, которые носят политический характер, и должности государственной службы, которые относятся к административным. Они различаются по органам, устанавливающим данные должности, характеру деятельности, способам вступления и срокам пребывания в должности, правовому положению, по требованиям к профессиональным качествам лиц, которые их занимают. Это создает условия для более эффективного управления кадровым составом, прежде всего по вертикальному и горизонтальному передвижению гражданских служащих, обеспечению их должностного и профессионального роста.

Важное значение для работы с кадрами имеет реестр должностей государственной гражданской службы. Он представляет собой классификатор, содержащий сведения о местонахождении и наименовании должностей, распределении их по категориям и группам. Реестр должностей способствует формированию штатов государственных органов и разработке должностных регламентов.

Классные чины гражданских служащих

В управлении кадровым составом государственной гражданской службы большое значение имеют классные чины. Чин – это квалификационное отличие, которое присваивается служащему (в большинстве, по результатам квалификационного экзамена) в связи с занимаемой должностью и уровнем профессионализма в соответствии с квалификационными требованиями к определенным группам должностей. Законодателем установлены следующие классные чины для государственной гражданской службы:

- действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

- государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

- советник государственной гражданской службы 1, 2 или 3-го класса;

- референт государственной гражданской службы 1, 2 или 3-го класса;

- секретарь государственной гражданской службы 1, 2 или 3-го класса.

Аттестация гражданских служащих

Неотъемлемой частью правовой основы управления кадровым составом и процессом прохождения гражданской службы являются нормативные правовые акты о проведении аттестации государственных гражданских служащих. Они отражают тот факт, что аттестация – юридическая обязанность гражданских служащих проходить в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку (оценку) соответствия требованиям замещаемой должности.

Правовыми нормами установлены сроки аттестации, технологии ее организации (формирование комиссий, утверждение графиков, составление списков аттестуемых, подготовка отзывов), порядок обсуждения, оценки, принятия решений, оформления результатов аттестации. Аттестация призвана способствовать повышению эффективности гражданской службы.

В то же время подходы к аттестации гражданских служащих далеки от современных требований. Аттестация «привязана» к должности, т.е. не нацелена на повышение качества кадрового состава как целостности; из аттестации практически выведены должности категорий «руководители» и «помощники» («советники»). Во-первых, не все они заключают срочный контракт. Во-вторых, заключение такого контракта не означает, что они могут не соответствовать должности, и, что это соответствие не требует проверки. Наряду с этим в практике проведения аттестации имеются существенные недостатки: по данным пятой части респондентов из числа государственных служащих (20,6%) при аттестации не учитывается повышение квалификации.¹

Ведение личных дел государственных гражданских служащих

Важным основанием управления кадровым составом гражданской службы являются правовые нормы, касающиеся непосредственно служащего: его личного дела, стажа службы, трудового контракта, служебного места, срока прекращения службы и др.

Так, в личном деле гражданского служащего как правовой форме документирования отражается прохождение государственной службы, в частности: все индивидуальные правовые акты, принятые в отношении служащего; тексты договоров; правовое описание исполнявшихся должностей; характеристики и др. Законодательством устанавливается порядок ведения личного дела, передачи его другому государственному органу при передвижении гражданского служащего на новое место работы.

Законодательством предусмотрены правовые нормы относительно стажа государственной службы, играющего важную роль в определении правового статуса служащего. Стаж включает в себя время службы (работы), в том числе на выборных должностях в государственных органах, а также иные периоды трудовой деятельности, отнесенные законодательством к стажу государственной службы.

Одной из ответственных задач служб управления кадровым составом гражданской службы является заключение со служащими трудовых контрактов. Этот нормативный правовой акт регулирует условия поступления гражданина на службу, сроки (на неопределенный срок или на срок не более пяти лет), обязательства гражданина по выполнению законодательства и должностных обязанностей и др. Контракт служит основой для издания приказа о назначении гражданина на должность.

Прекращение гражданской службы

Законодательством установлены правила прекращения государственной гражданской службы. Это право предоставлено руководителю государственного органа в связи с увольнением служащего по инициативе руководителя; в связи с достижением предельного возраста, выходом на пенсию.

Таким образом, в российском законодательстве сформирована группа правовых норм, регулирующих прохождение гражданской службы и создающих правовую основу для решения практических задач управления кадровым составом в государственной гражданской службе Российской Федерации.

Под правовыми основами управления кадровым составом понимается совокупность важнейших норм права, юридических правил, стандартов и регламентов по регулированию деятельности и поведения государственных служащих, по упорядочению существенных отношений и связей между ними, по профессиональному и должностному развитию кадров аппарата государственных органов.

В России заложены правовые основы управления кадровым составом персоналом государственной гражданской службы. Конституционное, административное, трудовое право оказывают решающее влияние на управление кадровым составом и в своей совокупности составляют содержание средств правового воздействия на процессы, охватывающие вопросы управления кадровым составом гражданской службы. В то же время имеется немало вопросов, по которым требуются специальные исследования с целью поиска более эффективных правовых норм, более прогрессивной правовой модели государственной службы. Это касается прежде всего правового статуса органа управления государственной гражданской службой, карьерной системы прохождения государственной службы, расширения круга должностей, по которым проведение конкурса на занятие вакантной должности обязательно и др.