Принципы государственной гражданской службы как правовая основа управления кадровым составом

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены принципы гражданской службы. Они существенно сказываются на деятельности не только служащих, но и субъектов управления кадровым составом гражданской службы. Эти принципы являются важнейшим компонентом правовых основ данного вида управления.

Категория «принцип управления кадровым составом государственной гражданской службы» отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу доктрины гражданской службы. Принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития государственной гражданской службы, направление реализации ее целей и функций. Природа принципов зиждется на закономерностях функционирования государственной службы как правового института, административной организации и профессиональной деятельности. Объективность этих принципов обусловлена сущностью, типом и формой государства, его устройством, полномочиями государственных органов, а также традициями, нормами морали в сфере государственного управления. Они отражают также общие закономерности разделения труда, иерархии должностей в гражданской службе, сочетания территориального и функционального аспектов управления.

Значимость принципов состоит в том, что в них выражается сущность, основное содержание, характерные свойства гражданской службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества. Принципы гражданской службы определяют, в конечном счете, характер деятельности и поведения государственных служащих, охватывают правовые и организационные стороны гражданской службы – установление и ранжирование должностей, прием на службу, ее прохождение, увольнение со службы и т. д.

Особое значение имеет то, что принципы являются важнейшими юридическими положениями о государственной гражданской службе. Законодательно закрепленные, они становятся правовыми принципами, т. е. предписаниями, которые выражают в общей форме объективно обусловленные требования к участникам государственно-служебных отношений, являются средством самоограничения гражданской службы и руководством для достижения целей ее правового регулирования.

В качестве юридических требований принципы государственной службы обязательны для всех взаимодействующих с нею лиц и организаций. В значительной мере принципы определяют содержание управления кадровым составом гражданской службы, функционирование и тенденции развития ее кадров, деятельности служащих, обеспечивают стабильность и воспроизводство государственно-служебных отношений, придают обязательность реализации основных целей и задач гражданской службы.

Каждый из принципов отличается специфичностью своего влияния на систему управления кадровым составом государственной гражданской службы.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовой характер придан восьми принципам. Эти принципы имеют прямое отношение к формированию правовых основ управления кадровым составом гражданской службы.

1. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

В процессе управления кадровым составом гражданской службы данный принцип конкретизируется в обязанности служащего соблюдать в своей профессиональной деятельности права и законные интересы граждан и организаций в соответствии с положениями административного регламента государственного органа и должностного регламента служащего. Эти регламенты определяют перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие или иные решения.

В то же время должностные регламенты пока не в полной мере выполняют свое предназначение. Некоторые регламенты, вопреки требованиям закона, не содержат раздела о принятии решений.

По данным исследований¹, часть регламентов содержала несоответствующие (недостаточные) квалификационные требования, т.е., с одной стороны, должностной регламент предполагал принятие решений государственным гражданским служащим, а с другой – не требовал от него никаких навыков или умений по принятию решений. Другая часть регламентов содержала завышенные квалификационные требования, т.е. круг вопросов, по которым принимаются решения в более узкой сфере, чем позволяют навыки и умения, указанные в квалификационных требованиях. В некоторых должностных регламентах количество вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан или вправе принимать решения, больше, чем предполагает перечень его обязанностей. С другой стороны, 50% должностных регламентов содержали перечень вопросов, по которым принимаются решения, не полностью отражающий круг зафиксированных обязанностей государственного гражданского служащего.

Почти в половине регламентов отсутствовал перечень обстоятельств, при которых государственный служащий должен принимать решение, и квалификационные требования по навыкам и способностям к принятию решений. Четверть регламентов не указывала содержание вопросов, по которым госслужащий должен или вправе принимать решение, более 90% - варианты возможных решений: около 40% документов не содержали указаний на сроки принятия решений, большинство не конкретизировало правовую форму решений. Менее половины изученных документов содержали какую-то информацию о процессе согласования и взаимодействия при принятии решений. Только один регламент из проанализированных содержал критерии принятия решений.¹

2. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Этот принцип определяет единство подходов к управлению кадровым составом на двух уровнях гражданской службы, учете этого единства при разработке законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

3. Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения.

Данный принцип определяет деятельность государственных органов, субъектов управления кадровым составом при приеме на службу, организации конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов и т. д. При этом прием на службу граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, и ее прохождение осуществляются независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

Принцип равного доступа к гражданской службе не является абсолютным и имеет ограничения, установленные законом. Общие ограничения связаны со статусом гражданина Российской Федерации, возрастным и языковым цензом, а также специальными квалификационными требованиями. Субъекты управления кадровым составом гражданской службы контролируют соблюдение этих условий.

В то же время законодательство не предусматривает никаких мер против нарушения этого принципа.

4. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Указанный принцип означает, что в процессе управления персоналом гражданской службы особое внимание уделяется знаниям, умениям и навыкам служащих, их соответствию требованиям закона и занимаемой должности. Так, законодательством о гражданской службе определяется, что квалификационным требованием к должностям категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп и к главной и ведущей группам категории «обеспечивающие специалисты» является наличие высшего профессионального образования, а к старшим и младшим группам категории «обеспечивающие специалисты» – наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

На основе этого принципа регулируется также порядок профессиональной подготовки кадров для гражданской службы и порядок получения гражданскими служащими дополнительного профессионального образования, включающего в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает руководителей государственных органов, их кадровых служб: нормативно и четко определять компетенцию структурных подразделений; утверждать должностные регламенты для каждого гражданского служащего; постоянно поддерживать и развивать процесс профессионального становления кадров; создавать условия для устойчивого карьерного роста гражданских служащих; организационно и финансово обеспечивать процесс получения служащими дополнительного профессионального образования; обеспечивать плодотворное сотрудничество в государственном органе молодых служащих и квалифицированных работников.

Однако все эти положения несут несколько декларативный характер, поскольку не определены приоритеты в направлении профессиональной деятельности. Нужны не просто обладатели дипломов о высшем образовании. Важно, чтобы они имели управленческое образование на тех должностях, которые связаны с государственным управлением.

5. Принцип стабильности гражданской службы.

На основе данного принципа в процессе управления кадровым составом вырабатываются и совершенствуются гарантии против произвольных действий, связанных с политической конъюнктурой, с частыми и не всегда обоснованными организационными перестройками. В соответствии с этими гарантиями регулируются следующие действия по управлению кадровым составом: перевод на иную должность гражданской службы или перемещение; изменение существенных условий служебного контракта; временное замещение иной должности гражданской службы; изменение отношений при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращение должностей гражданской службы; отстранение от занимаемой должности гражданской службы и др.

Осуществление данного принципа осложняется тем, что отсутствуют гарантии его реализации. В процессе административной реформы, например, численность государственных служащих возросла с 666, 8 тыс. человек в 2003 г., до 868, 2 тыс., в 2009 г., т.е. на 200 тыс. человек.¹ И тогда была дана установка сократить численность государственных гражданских служащих на те же 200 тыс. человек. Таким образом, государственные служащие стали «разменной монетой» в ошибочных решениях организаторов административной реформы.

6. Принцип доступности информации о гражданской службе.

Должностные лица гражданской службы как источники информации должны обеспечивать ее объективность, достоверность и точность. При этом сочетается гласность и служебная конфиденциальность. Так, личные дела и документы учета кадров являются персонифицированными, и в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях – к сведениям конфиденциального характера. Кадровая служба государственного органа при обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего обязана неуклонно соблюдать требования о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

В то же время порой излишняя конфиденциальность документов, с которыми имеют дело государственные служащие, запрет им выступать со своим мнением в прессе, абсолютное молчание пресс-служб государственных органов о положительных сторонах государственной службы – все это дало повод средствам массовой информации вести линию на полную дискредитацию государственной гражданской службы Российской Федерации, а следовательно и государства, которое за них отвечает.

7. Принцип взаимодействия гражданской службы с общественными объединениями и гражданами.

Субъекты управления кадровым составом гражданской службы контролируют выполнение служащими требований об их политической нейтральности в процессе исполнения своих должностных обязанностей, учитывают при введении разграничений государственных должностей Российской Федерации на политические должности и должности государственной гражданской службы (административные должности). Такой подход позволяет сохранить лояльность гражданских служащих государству в случае смены государственной власти в результате победы на выборах той или иной политической партии, защитить большинство государственных служащих от потери своих должностей по политическим мотивам.

Таким же образом контролируется соблюдение служащими запретов, которые вытекают из данного принципа и касаются использования должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, замещения должности гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органы местного самоуправления, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза и т. д.

8. Принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Вмешательство в деятельность гражданских служащих чаще всего осуществляется при решении вопросов назначения на должность, присвоения классных чинов, принятия решений по итогам аттестации или квалификационного экзамена и др. В ходе решения этих вопросов возможно возникновение «конфликта интересов».

На основе данного принципа субъекты управления кадровым составом организуют систему защиты гражданского служащего от неправомерного вмешательства в его деятельность, контроль за соблюдением в государственных органах соответствующих положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о гражданской службе.

Таким образом, принципы государственной гражданской службы, закрепленные законодательством Российской Федерации, становятся правовой основой управления кадровым составом этого вида государственной службы. В то же время они слабо подкреплены реальными механизмами реализации и санкциями за неисполнение.