Уровень образования лиц, замещающих должности по категориям
на 1 октября 2011 года (в процентах)1
Из диаграммы видно, что в 2011 году ещё не в полной мере реализовано положение Федерального закона о том, что все группы указанных выше категорий должностей должны быть укомплектованы кадрами с высшим образованием.1 На 01 октября 2011 г. не имели высшего образования 0,5% лиц, занимающих должности категории «руководители», 0,3% - помощники (советники), 4,4% – специалисты.
Что касается категории «обеспечивающие специалисты», то здесь ситуация противоречивая. Например, на 01 октября 2011 года2 не реализовано требование законодательства о том, чтобы лица, занимающие главные и ведущие должности, имели высшее образование (его не имеют 3,6% лиц на главных должностях и 6% – на ведущих должностях).
Для субъектов управления кадровым составом представляют интерес сведения об образовательном уровне государственных гражданских служащих, в том числе по ветвям власти.
Диаграмма №9
Уровень образования гражданских служащих по ветвям власти Российской Федерации на 1 октября 2011 г.
(в процентах)3
Данные диаграммы №9 показывают, что по уровню образования в лучшую сторону выделяются гражданские служащие законодательной ветви власти. Здесь лиц с высшим образованием на 6,5% больше, чем в исполнительной ветви власти и на 0,9% – чем в судебной ветви власти. Другое отличие законодательной ветви власти состоит в том, что более четверти её гражданских служащих (27%) имеют по два и более высших образования, что почти в три раза больше, чем в исполнительной и судебной ветвях власти. Третье отличие – в законодательной ветви власти удельный вес кандидатов и докторов наук в восемь раз больше, чем в исполнительной и в девять раз больше, чем в судебной ветви власти. Эти данные отражают специфику работы государственных служащих по обеспечению полномочий органов законодательной власти и различия в кадровой политике руководящих органов этих ветвей власти.
В анализе структуры кадрового состава государственной гражданской службы важную роль играют социологические методы исследования. Они позволяют выявить мнение самих гражданских служащих или экспертов. В опросе, проведённом авторами в 2011 году, изучалось мнение экспертов о влиянии структуры кадрового состава на решение стоящих задач, использование структурно-функционального подхода при изучении состояния кадрового состава, мнения о необходимой численности этого состава и др.
Так, по мнению 91% экспертов, структура кадрового состава влияет на выполнение задач государственной гражданской службы: сильно - (36%); скорее влияет, чем нет - (55%). Лишь 8% экспертов с этим не согласны.1
В то же время 32% экспертов считает, что данный кадровый состав не вполне обеспечивает задачи государства.2 Эти мнения отражают тот факт, что российская гражданская служба ограничена законодательством на решение ведомственных задач.
65% экспертов считает численность гражданских служащих достаточной для решения задач, стоящих перед государственными органами. Однако треть экспертов полагает, что их количественный состав недостаточен,3 что связано, видимо, с тем, что в планируемом сокращении численности служащих на 20% дополнительный объём работы придётся выполнять оставшимся служащим.
45% экспертов считает, что структурно-функциональный анализ используется часто. При этом почти столько же из них (42%) этого не заметили.4 Таким образом, в значительной части государственных органов структурно-функциональный анализ не применяется, или применяется изредка.
На наш взгляд, структурно-функциональный анализ применяется не так часто потому, что, во-первых, в государственной статистике много внимания уделяется второстепенным данным и часто годами не акцентируется внимание на главном – уровне профессионализма и компетентности служащих. Во-вторых, статистические данные, касающиеся лиц, замещающих государственные должности (политики), и замещающих должности гражданской службы, не разделены, хотя почти все основные принципы формирования политической элиты и гражданской службы не совпадают. В-третьих, в законодательстве очень «размыты» функции государственных гражданских служащих, что затрудняет их анализ. Так, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» функции по категории должностей «руководители» не указаны.
Помощники (советники) призваны содействовать лицам, замещающим государственные должности. Специалисты обязаны заниматься профессиональным обеспечением выполнения государственным органом установленных задач и функций. Обеспечивающие специалисты предназначены для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственного органа. И никто, по этому Закону, не отвечает за осуществление административного управления, ставшего классической функцией государственной гражданской службы.
В связи с этим следует вернуться к истокам функционального подхода, основателем которого является Э.Дюркгейм. Под функцией он понимал соответствие того или иного явления определённой потребности социальной системы.1 Применительно к кадровому составу государственной гражданской службы это означает удовлетворение данным кадровым составом потребности государства и общества в эффективном административном и социальном управлении.
Важно обратить внимание на вывод Т.Парсонса о том, что функции объясняют, как хаотическое множество людей образует систему, которая не только существует, но и воспроизводит себя.2 В применении к кадровому составу гражданской службы это означает функционирование и воспроизводство данного состава в соответствии с изменением функций и задач государства.
Особого внимания заслуживает концепция «явных» и «латентных» функций Р.Мертона.3 Представляется, что именно управленческая направленность деятельности лиц, входящих в кадровый состав гражданской службы, пока является латентной как для законодателей, так и для правящей политической элиты – руководящей силы гражданской службы. С этим связаны трудности в оценке эффективности деятельности гражданских служащих, поскольку основная их функция – управление – остаётся «латентной» для тех, кто определяет критерии и показатели оценки их деятельности.
Ещё более важной эта идея Р.Мертона становится с точки зрения современных представлений о гражданской службе как системе социальных институтов. У каждого из них свои функции, которые влияют на формирование функций кадрового состава гражданской службы.
О предложенных авторами функциях кадрового состава гражданской службы эксперты высказались следующим образом.
Диаграмма №10