Глава 2. Основные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы

2.1 Структурно-функциональный подход в управлении кадровым составом государственной гражданской службы

Кадровый состав государственной гражданской службы изучается с помощью различных методов: статистический; социологический; компетентностный; функциональный; эволюционный; структурный и другие. В исследовании данной темы выделяется структурно-функциональный подход.

Структурно-функциональный подход – один из важнейших исследовательских подходов при изучении социальных явлений. Теоретическое и практическое значение он получил, прежде всего, в теории организаций. Э.Дюркгейм первым сформулировал проблему, которая связна с функциональным разделением труда и взаимосвязанностью функций отдельных системных единиц.¹

Основой структурно-функционального анализа является понятие функций каждой системной единицы по отношению к целому. Согласно теории структурно-функционального анализа, каждая системная единица становится функциональной, вносит свой вклад в деятельность по достижению организационных целей, и, следовательно, способствовует адаптации системы в целом:

- повышает устойчивость системы;

- обеспечивает эффективность взаимодействия с другими системами;

- осуществляет регуляцию поведения отдельных частей системы и внутренних связей.

В условиях социально-экономических трансформаций в современной России складываются демократически ориентированные государственно-властные управленческие структуры, что ставит вопросы формирования кадрового состава государственной службы в разряд актуальных.

Практика свидетельствует о том, что кадровый состав государственной гражданской службы не может нормально функционировать вне соответствующего аппарата и системы управления. Кадровый состав государственной гражданской службы определятся качеством государственных служащих, их способностью высокопрофессионально выполнять организационно-управленческие, прогнозные, информационно-аналитические и другие функции, которые связанны с реализацией выработанного Президентом и Правительством Российской Федерации политического курса.

Проблемы, которые возникают в процессе формирования кадрового состава государственной гражданской службы, требуют глубокого научного осмысления его роли как важнейшего фактора устойчивого развития современного общества; анализа возможности воздействия на кадровый потенциал путём повышения его качества.

Формирование кадрового состава государственной гражданской службы как явление не в полной мере изучено. Особенность изучения данного объекта не только в трудности его научного анализа, но и в определенной закрытости, недоступности многих материалов информационно-аналитического характера.

Структура государственной службы представляет собой совокупность устойчивых связей (вертикальных, горизонтальных, формальных и неформальных, механических и органических, проектных и материальных, линейных и функциональных и др.), обеспечивающих её целостность и тождественность самой себе¹. При этом структура государственной службы как объект управления представляет собой её внутреннее разделение на составные элементы, связанные в единое целое.

Государственная служба является комплексным явлением. В связи с этим, она может быть разделена по различным критериям. Первоначально выделяют её уровни, виды и типы. Большую ценность для изучения объекта управления представляет классификация должностей государственной службы и классификация государственных служащих.

1. Как объект управления кадровый состав государственной службы функционирует на 2 уровнях: федеральной гражданской службы (далее – федеральная гражданская служба) и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (далее – гражданская служба субъектов Российской Федерации). Гражданская служба субъектов Российской Федерации имеет отличия, связанные с особенностями законодательства субъектов федерации. С другой стороны, на неё распространяются общие положения, которые закреплены законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Кадровый состав государственной службы тесно связан с ветвями власти. Можно выделить кадровые составы законодательных, исполнительных и судебных органов, а также кадровые составы государственной службы в органах с особым статусом (Центральный банк, Уполномоченный по правам человека, Прокуратура и др.).

При формировании кадровых составов государственных органов особое значение имеет функциональный принцип. В соответствии с ним различаются составы государственной службы по предметам ведения государственных органов. С этих позиций происходит деление государственной службы на общую и специализированную.

Общая служба распространяется на государственных служащих, исполняющих свои профессиональные обязанности в органах общей компетенции (Администрация Президента, аппарат Правительства, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы и, аппараты высшего, исполнительного и представительного органов субъектов федерации). Эта структура затрагивает государственных служащих, выполняющих задачи в отраслевых ведомствах и министерствах.

Специализированная государственная служба осуществляется в органах с узкой компетенцией (Счётная Палата, Министерство по налогам и сборам и др.).

Структура кадрового состава государственной гражданской службы представляет собой совокупность устойчивых связей между государственными служащими в процессе их профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Эти связи характеризуют отношения целого и части.

Для исследования темы представляет интерес точка зрения профессора Е.П.Тавокина о том, что в понятие социальной структуры входит не только взаимное расположение индивидов и групп в обществе, но и их взаимосвязи, т.е. взаимные контакты, действия и взаимодействия.¹

В связи с этим принципиальным является вопрос о соотношении структуры кадрового состава государственной гражданской службы и деятельности государственных служащих.

В научной литературе по вопросу об отношении структуры и социального действия существуют три точки зрения:

- социальное действие является производным и продуктом социальной структуры;

- структура как производная социального действия;

- структура формируется благодаря социальному действию и в то же время действие оформляется структурно.²

На наш взгляд, в отношении кадрового состава государственной гражданской службы предпочтителен третий вариант. Здесь, в связи с целенаправленным управлением кадровым составом, формируется кадровый потенциал, который, вследствие своего востребования, осуществляет социальные действия по обеспечению полномочий государственных органов. В свою очередь, эти действия позволяют государственным служащим обогащать знания, умения, навыки, развивать способности, что означает повышение качества кадрового состава государственной службы.

В реальной действительности особо выделяются два вида структуры кадрового состава государственной службы: профессионально-квалификационная и социальная.

Профессионально-квалификационная структура кадрового состава отражает набор профессий и квалификаций государственных служащих. Этот вопрос остаётся недостаточно изученным. По данным исследований профессора А.И.Турчинова, на федеральной государственной службе требуется более 1500 профессий, а гражданской службы субъектов Российской Федерации – около 300. ³

К сожалению, в официальной статистике отсутствует перечень подобных профессий. Эти данные в статистических отчётах подаются в обобщённом форме по направлениям: экономика и управление; гуманитарные и социальные науки; технические науки; математические и естественные науки; образование и педагогика; сельское и рыбное хозяйство и др.

Следует отметить, что данная классификация далека от реальных функций государственной службы, где на первом плане находится административное управление. При этом управление и экономика – это разные профессии, и сведения о них следовало бы давать раздельно.

Таблица №1

Профессиональная структура состава федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации на федеральном уровне¹ (в процентах к итогу)

№№ п/п	Направления	По состоянию на					2011 г. + , - в % к 2008 г.
		конец			01.10.2011
		2004 г.	2008 г.
1	Гуманитарные и социальные науки	32,2	33,3	35,1		+1,8
2	Экономика и управление	26,2	27,1	35,9		+8,8
3	Технические науки	25,6	24,4	н/св		н/св
4	Физико-математические и естественные науки	6,4	6,1	3,2		-2,9
5	Образование и педагогика	5,1	4,2	4,8		-0,6
6	Сельское и рыбное хозяйство	1,5	1,8	2,9		+1,1
7	Другие	3,0	3,1	18,1		+15,0
	ИТОГО:	100	100	100		0

По данным статистики (таблица №1), на 1 октября 2011 г. более трети государственных служащих (35,1%), имеющих высшее профессиональное образование, имеют гуманитарные и социальные профессии, почти столько же (35,9%) – экономические и управленческие профессии. Другие профессии занимают в структуре кадрового состава государственной гражданской службы от двух до четырех процентов (физико-математические и естественные науки, образование и педагогика, сельское и рыбное хозяйство). При этом за годы после принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» существенных изменений в профессиональной структуре состава государственной гражданской службы практически не произошло. Наблюдается некоторое повышение удельного веса специалистов по направлениям «Гуманитарные и социальные науки» и «Экономика и управление» (соответственно на 1,8% и 8,8%) и падение удельного веса специалистов по направлению «Физико-математические и естественные науки» (минус 2,9%).

Исходя из управленческого характера государственной гражданской службы, целесообразно особое внимание уделить анализу места и роли специальностей этого профиля в кадровой структуре государственной гражданской службы. При этом, имеют значение особенности ветвей власти, различающиеся по своим полномочиям (таблица № 2).

Таблица №2

Удельный вес государственных гражданских служащих, имеющих подготовку по специальности «Экономика и управление» на 1 октября 2011 года (в процентах)¹

№№ п/п		Всего по РФ в 2011 г.	В т.ч. по ветвям власти
			Законодательная	Исполнительная	Судебная
1	Государственные служащие, всего в том числе:	35,9	28,4	42,3	4,3
	а) Федеральные служащие из них по уровням:	37,2	28,0	45,1	4,7
	на федеральном	30,2	28,0	31,4	10,5
	на региональном	37,8	26,1	46,0	4,5
	б) Служащие субъектов Федерации	32,4	28,5	35,6	2,6
2	Муниципальные служащие	37,9	н/св	н/св	н/св

Из таблицы №2 видно, что специалистов по направлению «Экономика и управление» в исполнительной ветви власти 42,3%, что в 1,4 раза больше, чем в законодательной ветви власти и почти в 10 раз больше, чем в судебной власти.

Заметно также различие в кадровом составе федеральных органов на федеральном и региональном уровнях. В регионах удельный вес специалистов по профилю «Экономика и управление» среди государственных гражданских служащих почти в 1,2 раза выше (37,8%), чем на федеральном уровне (30,2%). Особенно это касается исполнительной ветви власти. Здесь в кадровом составе региональных структур федеральных органов удельный вес специалистов по профилю «Экономика и управление» в 1,4 раза больше (46%), чем на федеральном уровне (31,4%). Это же относится и к кадровому составу государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, где удельный вес специалистов по направлению «Экономика и управление» больше (35,6%), чем федеральных служащих на федеральном уровне (31,4%).

Заслуживает внимания анализ этой проблемы применительно к категориям должностей государственной гражданской службы. С этих позиций рассмотрим кадровый состав на 1 октября 2011 г.

Таблица №3

Удельный вес специалистов по направлению «Экономика и управление» по категориям должностей государственной гражданской службы Российской Федерации на 1 октября 2011 года (в процентах) ¹

№№ п/п	Категории должностей	Всего	В том числе по специальностям
			«Государственное и муниципальное управление»	«Управление персоналом»
1	Руководители	40,9	4,5	0,7
2	Помощники (советники)	4,8	1,3	0,2
3	Специалисты	37,1	4,2	0,7
4	Обеспечивающие специалисты	46,0	5,7	1,1
	По Российской Федерации в целом	35,9	4,1	0,7

Данные таблицы №3 свидетельствуют о том, что удельный вес специалистов по направлению «Экономика и управление» примерно одинаков по двум категориям: «руководители» (40,9%); «специалисты» (37,1%) и уступает категории «обеспечивающие специалисты» (46,0%). То же самое касается специальностей «Государственное и муниципальное управление» и «Управление персоналом», где различия между указанными категориями незначительны.

В связи с этим напрашивается вывод о том, что незаметно стремление субъектов управления укрепить кадровый состав лиц, замещающих должности категории «руководители», специалистами по профилю «Государственное и муниципальное управление», хотя именно эта специальность им необходима в первую очередь. Среди них специалистов этого профиля (4,5%), хотя среди обеспечивающих специалистов, которые играют менее заметную роль в управленческом процессе, специалистов этого профиля больше (5,7%).

Выделяются также государственные служащие, занимающие должности помощников (советников), среди которых специалистов по профилю «Экономика и управление» 5,2%, что в восемь раз меньше, чем среди специалистов, в том числе по специальности «Государственное и муниципальное управление» - меньше почти в четыре раза (1,5%).

В связи с этим важно проанализировать кадровый состав государственной гражданской службы относительно наличия в нём специалистов по профилю «Гуманитарные и специальные науки».

Диаграмма №6