1.Особенности статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и проблемы его формирования.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указывает на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, как на руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяя, тем самым, его место в системе государственной власти. Возможно, подобная позиция федерального законодателя и не лишена преимуществ с точки зрения практического применения данного понятия, но с точки зрения научного исследования проблемы не представляет особой ценности. Таким образом, для российского конституционного права становится актуальной проблема определения данного понятия.

В связи с этим необходимо сразу же отметить, что определить понятие «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» в конституционном праве невозможно без определения в конституционном праве понятия «должностное лицо».

Однако, как по данному поводу справедливо отмечает В.М. Манохин: «проблема должностного лица в нашем законодательстве, в теории и практике одна из актуальных, не нашедшая приемлемого решения и по сию пору». Так, Конституция Российской Федерации (ст. 15 ч. 2, ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2, ст. 53, ст. 78 ч. 1) использует понятие должностного лица. Статья 41 Конституции Российской Федерации говорит об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а статья 46 указывает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Категория «правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу одной из самых малоразработанных в современном конституционном праве, в силу чего при анализе этого понятия мы считаем необходимым, обратиться к теоретическим изысканиям ученых, исследовавших такую общую категорию, как «правовой статус», а также ее преломление относительно различных субъектов права, как в теории права, так и в отраслевых правовых науках.

Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либод конституционно-правовым статусом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации понимается его правовое положение, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой представительского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями, гарантиями деятельности, а также ответственностью. Под правовым статусом  высшего должностного лица, в широком смысле, можно понимать положение гражданина, выступающего в качестве высшего исполнительного органа субъекта Федерации, отражающее социальные возможности субъекта права в виде совокупности юридических прав и обязанностей, законодательно закрепленных государством и детерминированных условиями жизни общества. Основополагающим элементом правового статуса должностного лица является компетенция органа, включающая права и обязанности, задачи, поставленные перед органом, возложенные на него функции, сферу деятельности, методы, процедуры и способы деятельности, ответственность за свои действия и бездействие

Исходя из вышеизложенного, можно выделить составные части правового статуса государственного органа (должности): целевой блок (цели и задачи); компетенция (функции и полномочия); организационный блок (порядок образования и установления государственного органа (должности), его роль и место в системе государственных органов; порядок избрания (назначения) и порядок отрешения, замещения должности), конституционно-правовая ответственность, правовые гарантии функциональной  деятельности.

 Под гарантиями следует понимать не преимущества высшего должностного лица по сравнению с другими гражданами, а установление в законах мер, обеспечивающих его эффективное функционирование и защиту его законных прав и интересов.

 Таким образом, под правовым статусом высшего должностного лица следует понимать обусловленные социально-политической сущностью общества его права и обязанности, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями.

В целом, наблюдается зависимость наименования высшего должностного лица субъекта РФ от вида субъекта Федерации, наименования и статуса высшего исполнительного органа. Различие в наименовании поста высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ не означает их правовое неравенство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, так как п. 4 ст. 5 Конституции РФ декларирует равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В основных полномочиях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ выделяются две основные задачи: первая задача заключается в разработке и реализации им мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона; вторая – связана с активным участием высшего регионального органа исполнительной власти субъекта РФ в проведении единой государственной политики в жизнедеятельности общества: в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Перечень задач не является исчерпывающим. Задачи осуществляются  как самостоятельно, так и во взаимодействии с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, федеральными органами исполнительной власти и их структурными подразделениями в регионе, органами местного самоуправления. 

В общем виде, полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут быть сведены к следующим:

1.Нормотворческие (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица);

2.Представительские (представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ);

3.По формированию органов государственной власти субъекта РФ и руководству его системой исполнительных органов (формирует и руководит высшим исполнительным органом субъекта РФ, принимает решение о его отставке; назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ);

4.По участию в системе «сдержек и противовесов» (вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ его конституцией (уставом); вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.);

5.Координационные (обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными его органами государственной власти и, в соответствии с законодательством РФ, может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями).

 В целом можно выделить следующие признаки правового акта высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – это документально оформленное решение:

-      принимающееся  высшим должностным лицом субъекта РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в рамках их компетенции по вопросам ведения субъекта РФ;

-      носит подзаконный характер;

-      имеет территориальную ограниченность и обязательно для исполнения только на территории соответствующего субъекта РФ;

-      устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.

Возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ является одной из форм влияния на данных руководителей. Процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ соответствует п. 2 ст. 77 Конституции РФ и определенна федеральным законодательством. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ» полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть прекращены в следующих случаях:

1.Смерти данного лица;

2.Его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

3.Его отставки по собственному желанию;

4.Отрешения его от должности Президентом РФ;

5.Признания его недееспособным или ограниченно дееспособным;

6.Признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7.Вступления в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда;

8.Его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9.Утраты им гражданства Российской Федерации;

10.Его отзыва избирателями субъекта РФ на основаниях и в порядке, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ, а также законом субъекта РФ.

Выводы:

-       в правовом статусе высших должностных лиц субъектов РФ имеются различия, касающиеся отдельных элементов данного статуса и не влияющие, в целом, на его содержание;

-       в целях упорядочения необходимо внесение в законодательство республик – субъектов Российской Федерации – поправок, касающихся изменения наименования должности высшего должностного лица республики с «президента» на «главу исполнительной власти»;

-       безусловно, правовой статус высших должностных лиц субъектов РФ с принятием поправок в Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» был значительно усилен; в целях развития демократических процессов в формах контроля за деятельностью высшего должностного лица субъекта РФ должны преобладать: расширение гласности посредством систематических отчетов как самого высшего должностного лица, так и должностных лиц подчиненных ему структур; «прозрачность» всех принимаемых  решений; усиление контрольных функций со стороны Законодательного Собрания.