1. Поняття і значення міжбюджетних відносин.

Стійкість бюджетної системи України багато в чому залежить від характеру міжбюджетних відносин. Міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.

Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється розділом 4 Бюджетного кодексу України.

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки бюджетів різних рівнів. Основоположним для таких відносин є принцип рівності Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахування від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини повинні базуватися на принципах: розподілу та закріплення видатків за відповідними рівнями бюджетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та за тимчасовими нормативами регулюючих доходів; вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходження доходів та недопущення касових розривів; забезпечення зацікавленості виконання планів надходження доходів у Державний та місцеві бюджети тощо.

Доходи і видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, оскільки держава намагається наділити всіх суб'єктів бюджетного права необхідним для виконання їх функцій обсягом доходів. При цьому мають бути забезпечені збалансованість усіх бюджетів, зацікавленість місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касових розривів (незбігання строків надходження та використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Крім цього, доходи та видатки кожного бюджету повинні бути найбільшою мірою пов'язані з підвідомчим господарством і соціальною сферою.

Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету і місцевих бюджетів та джерела їх фінансування. Так, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом України видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та територіальній громаді. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої групи належать видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та територіальній громаді з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої групи включено видатки на реалізацію прав і обов'язків Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Відповідно до ст. 85 Бюджетного кодексу України держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідного передавання бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів для реалізації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів мають бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це є одним з основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи і щорічний перерозподіл регулюючих.

Аналіз бюджетного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що кошти у бюджетній системі можуть розподілятися, по-перше, у порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній чи довгостроковій основі; по-друге, у порядку бюджетного регулювання.

До закріплених належать доходи, які постійно діючими нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіальною надходження повністю або у твердо фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, які повністю, на невизначений строк закріплені за ним; платежі за користування надрами загальнодержавною значення тощо.

Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бюджету. Але для повного покриття потреб кожного з бюджетів їх недостатньо і тому кожен з бюджетів необхідно збалансовувати за допомогою інших дохідних джерел. Це досягається перш за все за допомогою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулювання, про які йтиметься далі.

Регулюючі доходи - це передбачені в законі про Державний бюджет або рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких щорічно визначаються та перерозподіляються між різними ланками бюджетів. З огляду на це розмір частини кожного з таких доходів кожного року змінюється і визначається, виходячи з потреб кожного виду бюджету.

Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок та умови їх зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюються з відповідного рівня бюджетів. Склад і структура видатків Державного та місцевих бюджетів визначаються багатьма чинниками, зокрема, їх предметною спрямованістю, яка в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, економічним змістом тощо. Але сучасний період характеризується тим, що в будь-якому випадку державі при розподілі видатків доводиться вирішувати питання про пріоритетність об'єктів фінансування, оскільки в Україні, як і в будь-якій іншій країні світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Виходячи з цього, при плануванні видатків бюджетів вирішуються питання щодо проблеми вибору між конкуруючими потребами. У цьому, крім суто юридичних чинників, велике значення мають економічні, які випливають з конкретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі.

Видатки бюджетів усіх ланок групуються за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні і капітальні видатки. Поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. У складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі вказаних об'єктів із зазначенням усіх чинників, які вплинули на обсяг видатків. Відмітимо, що саме з цієї категорії видатків кошти прямують на забезпечення здійснення перерозподілу фінансових ресурсів у вигляді міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій).

Капітальні видатки (видатки розвитку) - це витрати на фінансування капітальних внесків продуктивного і непродуктивного характеру призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші витрати, пов'язані з розширеним виробництвом. Відповідно до Бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.

Визначення та закріплення поточних і капітальних видатків є дуже важливим, оскільки їх чітке розмежування пов'язане зі здійсненням механізму скорочення витрат у випадку бюджетного дефіциту (секвестрування), закріпленого ст. 54 Бюджетного кодексу України, у ході якого відповідно до законодавства, першочерговому фінансуванню підлягають саме поточні витрати.

При розподілі видатків між окремими ланками бюджетної системи України загальними, принциповими положеннями є значущість, підвідомчість, підпорядкованість тих чи інших об'єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетним кодексом України встановлено перелік видатків усіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного Державного бюджету України.

Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснення повноважень здійснюється не хаотично, а за певними критеріями, закріпленими у ст. 86 Бюджетного кодексу України. Так, види видатків між місцевими бюджетами розмежовуються на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Виходячи з цього, встановлено такі види видатків:

1) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання гарантованих послуг і розташовані найближче до споживачів;

2) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України;

3) видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

З метою забезпечення стабільного, цільового, об'єктивного, своєчасного та ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі України закріплено їх розподіл між конкретними видами бюджетів: Державним, Автономної Республіки Крим, обласними, районними, районними у містах та місцевого самоврядування. Наприклад, із Державного бюджету України здійснюються видатки на:

1) державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Президента України);

2) судову владу;

3) міжнародну діяльність;

4) фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення;

5) національну оборону;

6) правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7) освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності, тощо);

8) охорону здоров'я (первинну медико-санітарну. амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санаторно-реабілітаційну допомогу тощо;

9) соціальний захист та соціальне забезпечення (державні спеціальні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; державні програми підтримання будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);

10) культуру і мистецтво (державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми тощо);

11) державні програми підтримання телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12) фізичну культуру і спорт;

13) державні програми підтримання регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14) програми реставрації пам'яток архітектури державного значення;

15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;

16) державні інвестиційні проекти;

17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

18) створення та поповнення державних запасів і резервів;

19) обслуговування державного боргу;

20) проведення виборів та референдумів;

21) інші програми, які мають виключно державне значення.

Видатки місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України розподілено, по-перше, на ті:

1) що враховуються та

2) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

по-друге, видатки, пов'язані:

1) з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування і

2) з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Наприклад, згідно із ст. 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення (програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї, соціального захисту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримання кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

9) транспорт, дорожнє господарство;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном та ін.

Перелік конкретних видатків кожного з місцевих бюджетів установлюється відповідною радою. Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.