2.7. Конституционные поправки и пересмотр Конституции рф

В силу самой природы конституции ей присуща стабильность. Предусматривается сложный порядок пересмотра, поправок и изменения Конституции РФ. Так, установлен более узкий круг субъектов, обладаю­щих правом вносить предложения о поправках и пересмотре Консти­туции, чем при внесении проекта обычного закона (ст. 134 Конститу­ции).

Нельзя изменить положения глав:

• 1 («Основы конституци­онного строя»),

• 2 («Права и свободы человека и гражданина»),

• 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции»).

Их пере­смотр имеет принципиальное значение, которое влечет существенное изменение Конституции. Поэтому названные главы не могут быть пе­ресмотрены Федеральным Собранием.

Этот вопрос вправе рассмотреть лишь Конституционное Собрание. Оно созывается в соответствии с федеральным конституционным законом (пока не принят) при усло­вии, что предложение о пересмотре Конституции будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционное Собрание вправе либо под­твердить неизменность Конституции РФ, либо разработать проект новой Конституции РФ. Во втором случае Конституционное Собра­ние может принять Конституцию РФ 2/3 голосов от общего числа его членов или вынести ее проект на всенародное голосование (ст. 135 Конституции РФ).

В другие главы Конституции РФ (гл. 3 – 8) могут быть внесены по­правки Федеральным Собранием в порядке, предусмотренном ФЗ от 6 февраля 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»¹⁸.

Изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ.

[22, 30, 38, 52, 58, 63 – 65, 66, 67, 72, 82, 84, 88 – 90, 104, 107, 109, 113].

Вопросы для проверки усвоения материала:

1. Почему Конституция РФ является верховным законом страны?

2. Каков порядок пересмотра Конституции РФ?

3. Какие основные принципы конституционного строя заложены в Конституции РФ?

4. В чем отличие референдума от выборов?

5. Какие существуют формы государственного устройства и какова форма устройства Российской Федерации?

6. Назовите функции Президента РФ как главы государства.

7. Опишите порядок формирования Федерального собрания РФ и его основные полномочия.

8. Кто относится к субъектам законодательной инициативы в РФ?

9. В чем заключаются основные функции Правительства РФ?

10. Каковы формы осуществления правосудия в РФ и какие органы их реализуют?

11. В чем состоит принцип местного самоуправления в РФ и на каких положениях он основывается?

3. Административно-правовое регулирование и государственное управление в сфере экономики

3.1. Административное право и общие положения о государственном управлении в рф

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны. Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права.

Целями административно-правового регулирования являются:

а) разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в программах общефедерального и регионального масштабов;

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности;

в) создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях оперативной самостоятельности объектов и ограничения вмешательства в их работу вышестоящих органов;

г) укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления;

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления и т.п.;

ж) определение основ организации управления организациями государственного сектора;

з) формирование общих начал функционирования различных объектов негосударственного сектора;

и) установление системы государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.

Административное право относится к числу отраслей права, регулирующих общественные отношения путем властных предписаний, когда орган государства выступает носителем государственно-власт­ных (публичных) полномочий. Специфика этих отношений связана прежде всего с деятельностью органов исполнительной власти как самостоятельной системы орга­нов государственной власти наряду с законодательной и судебной властями. Поэтому административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников – в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.

Таким образом, административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

В связи с этим основной метод административного права – императивный.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий – предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности);

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений, носителями соответствующих прав и обязанностей. Круг таких субъектов многообразен. Главное, что объединяет их, – обладание особым юридическим качеством, а именно административной правоспособностью.

Административная правоспособность – проявление общей правоспособности, т.е. установленной и охраняемой правовыми нормами возможности данного субъекта (гражданина, исполнительного органа и т.п.) вступать в различного рода правовые отношения. Это способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта.

Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.

К числу индивидуальных субъектов относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами являются государственные служащие, должностные лица. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они тем не менее фактически являются официальными представителями того или иного органа исполнительной власти. Это накладывает отпечаток на их правовое положение, отличая от иных индивидуальных субъектов административного права.

К коллективным субъектам относятся различного рода объединения граждан. В их числе различные по своему назначению и статусу организации – государственные и негосударственные.

Государственные организации как субъекты административного права – органы исполнительной власти (государственного управления), государственные предприятия, учреждения и их различного рода объединения (корпорации, концерны и т.п.), структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

Негосударственные организации как субъекты административного права – общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.), трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие структуры, частные организации.

В качестве субъектов административного права можно рассматривать российское государство, субъекты Федерации, государственные и негосударственные организации. В такой роли они являются носителями административной правоспособности. Однако в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административная дееспособность приходится на долю представляющих их органов исполнительной власти или управления в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридические качества. Это означает, что субъектом административно-правовых отношений является, например, не республика, не край или область, не завод, не партия и т.п., а органы их управления.

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Административное право относится к числу самых несистематизированных отраслей правовой системы России. Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1) Конституция РФ, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 22, 24 – 25, 27, 30 – 35), определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110 – 117), разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71 – 73).

Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав РФ, уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;

2) законодательные акты РФ, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы РФ, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно, административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации;

3) нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения.

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.¹⁹; «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 июня 2004 г.²⁰; «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г.²¹ и др.

Источниками административного права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ;

4) к числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации;

5) в межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств РФ, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации;

6) источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

В теории государства и права государственное управление пони­мается как осуществление исполнительной власти и как урегулированная законом или подзаконными нормативными правовыми актами исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнитель­ной власти.

Одним из способов осуществления государственно-властных полно­мочий является административно-правовое регулирование, т.е. создание административно-правовых норм в целях воздействия на ту или иную разновидность общественных отношений, в частности экономических отношений.

Государственное воздействие на развитие экономических от­ношений и их административно-правовое регулирование осуществля­ются различными методами и во многом зависят от содержания самих общественных отношений. Так, в определенных случаях государство, будучи заинтересовано в эффективном и своевременном выполнении предпринимателем (предприятием, акционерным обществом и т.п.) государственного заказа, стремится создать благоприятные условия для его работы. С другой стороны, в целях защиты прав потребителя госу­дарство устанавливает обязанность предпринимателя соблюдать уста­новленные стандарты, нормы и правила производства продукции, тор­говли и т.п.

В ряде случаев, учитывая в целом интересы безопасности личности и общества, государство определяет полномочия органов по осуще­ствлению контроля и надзора за безопасностью, например, пищевых продуктов, питьевой воды, по соблюдению предельно допустимых нор­мативов выбросов отходов производства промышленных предприятий в окружающую среду. В необходимых случаях государство устанавлива­ет административную, уголовную, материальную ответственность за нарушение установленных им правил в сфере экономики, в том числе за нарушение природоохранного, налогового законодательства, зако­нодательства об охране здоровья и труда граждан и т.п.

Конституция РФ 1993 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть». И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Республики, входящие в состав Федерации, самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти.

Орган исполнительной власти структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. И уже в силу этого обстоятельства она создает широчайший простор для административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.