76. Поняття та види форм державного управління

Державне управління в широкому розумінні - це сукупність усіх видів діяльності держави, що реалізується у функціонуванні органів усіх гілок влади і спрямована на регулю¬вання суспільних відносин. Говорячи про широке розуміння державного управління, ми повинні казати, що воно охоплює діяльність:

а) органів виконавчої влади - за рахунок здійснення виконавчо- розпорядчої діяльності, спрямованої на втілення в життя приписів норм законів;

б) органів законодавчої та судової влади - за рахунок законо-творчої діяльності та здійснення правосуддя;

в) інших державних органів, які не належать до певних гілок влади — прокуратури, Центральної виборчої комісії, Національного банку тощо;

г) недержавних органів (органів місцевого самоврядування, громадських організацій) в ході реалізації ними делегованих дер¬жавою повноважень.

Державне управління у вузькому розумінні - це виконав- чо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади а також інших органів, у частині реалізації ними виконавчо-розно- рядчих функцій. Слід зазначити, що поряд із органами виконав¬чої влади, для яких виконавчо-розпорядча діяльність є основною (саме тому вказані органи і є «серцевиною» державного управ¬ління у вузькому розумінні), державне управління у своїй частині реалізують також інші органи та посадові особи (Президент України, прокуратура, недержавні органи під час виконання де¬легованих повноважень тощо). Особливість щодо вказаної діяль¬ності інших (не виконавчих) органів, яка дозволяє чітко відмежу¬вати широке і вузьке розуміння державного права, полягає у на¬ступному. Лише та частина з усієї сукупності видів діяльності державних органів, що має виконавчо-розпорядчий характер, входить складовою у державне управління (в його вузькому ро¬зумінні). Причому така діяльність не є провідною для вказаних органів, вона має другорядний, допоміжний, внутрішньооргані- заційний характер. Слід зазначити, що в адміністративному праві саме вузьке розуміння державного управління є основним, тому що такий підхід дозволяє якісно аналізувати виконавчо-розпо¬рядчу діяльність органів виконавчої влади (для яких державне управління є основним напрямом діяльності), а також внутріш- ньоорганізаційну діяльність у рамках функціонування інших дер¬жавних органів.

Якісне розуміння сутності державного управління можливе через аналіз основних його рис. Вони являють собою ключові характеристики, знання яких дозволяє чітко розуміти, що та чи інша діяльність насправді є (чи не є) державним управлінням.

Державне управління розкриває свій зміст через його цілі, принципи, функції, методи та інші якісні характеристики, а зовнішнім виявом конкретних дій, здійснюваних органами державного управління задля досягнення ними поставлених завдань, є форми управління. Саме через форми державного управління наочно виявляється практична діяльність органів управління, за наслідками якої дається загальна оцінка державі як інституту публічної влади. Форми управління дозволяють одержати відповідь на питання: для чого формується система виконавчої влади, що вона і її окремі ланки роблять заради виконання управлінських завдань і функцій?

При цьому управлінська діяльність в окремих випадках породжує настання юридичних наслідків, а в інших — ні, однак, незалежно від отриманих наслідків, вона тією чи іншою мірою реалізується в рамках правових норм через закріплення відповідних форм управління в законодавчих та нормативно-правових актах. При цьому форма державного управління повинна відповідати:

– характерові функцій державного управління;

– компетенції державного органу;

– особливостям конкретного суб’єкта управління.

А щодо використання суб’єктом управління тієї чи іншої форми, то вона (форма) визначається конкретними обставинами, в яких діє цей суб’єкт, та його власними переконаннями в межах дозволеного законом.

Таким чином, створюються умови щодо прийняття органами управ¬ління відповідних правил поведінки (норм права) з питань, що віднесені до їх компетенції, у формі правових актів, що забезпечують виникнення, зміну або припинення державно-управлінських відносин.

В науці адміністративного права цей вид управлінської діяльності називається правовою формою державного управління, що передбачає реалізацію повноважень органів управління, яким притаманний імперативний (державно-владний) характер з чітко визначеною процедурою прийняття правових актів.

Водночас діяльність органів управління не завжди пов’язана з продукуванням правових актів та здійсненням відповідних дій, що призводять до виникнення, зміни чи припинення адміністративних правовідносин. Таку діяльність часто називають неправовою або ж організаційною формою управління, оскільки вона не породжує юридичних наслідків, а саме: проведення виробничих нарад, проведення тестування, атестацій, психологічний відбір тощо. Однак за результати цієї діяльності органами управління можуть (майже завжди) прийматися управлінські рішення у формі відповідних правових актів. Варто лише зауважити, що термін “неправова” форма управління”, на нашу думку, є дещо некоректним, оскільки означає протиправний, незаконний та ін. Автори такого формулювання мали на увазі, найімовірніше, відмінний від правової форми, тобто такий, що не породжує правового акту, хоча вся процедура носить чітко визначений правовий характер. А тому слід використовувати термін “організаційна” форма управління”, що відповідає змісту діяльності і значенню даного слова. На думку відомого вітчизняного вченого О.П. Рябченко, за умови, “якщо засада правових та неправових форм єдина, то, можливо, доцільніше було б вживати такі терміни, відповідно, як “форма, що має юридичні наслідки” та “форма, що не має юридичних наслідків”1.

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності в юридичній літературі немає. Тому більшість науковців вдаються до такої класифікації:

– видання (прийняття) нормативних актів управління як особлива форма управлінської діяльності органів виконавчої влади, що передбачає встановлення в рамках закону відповідних правил пове¬дінки учасників адміністративних правовідносин у відповідних сферах державного управління. Метою цієї форми діяльності є підвищення ефективності регулюючого впливу права на суспільні відносини шляхом конкретизації та деталізації загальних норм, що містяться в конституції та інших законах і видання на їх основі підзаконних актів органів виконавчої влади (Указ Президента України, Постанова КМ України, рішення місцевої держадміністрації та ін.);

– видання (прийняття) індивідуальних (ненормативних, адміні¬стративних) актів управління, які забезпечують встановлення, зміну чи припинення конкретно визначених адміністративних правовідносин шляхом установлення конкретним суб’єктам правил поведінки та їх припинення після безпосереднього одноразового застосування. При цьому ці акти не є джерелами адміністративного права, однак вони виступають юридичними фактами і породжують правові наслідки (наказ про прийняття чи звільнення з посади, преміювання чи нагородження окремих працівників, видача дозволу на в’їзд на територію ЧАЕС тощо);

– проведення організаційних заходів шляхом здійснення систематичних, постійних та спрямованих заходів щодо належного забезпечення та цілеспрямованого виконання органами державного управління виконання поставлених перед ними завдань та функцій (проведення селекторних нарад, прес-конференцій, круглих столів, розробка методичних рекомендацій та інструкцій і под.);

– здійснення матеріально-технічних операцій, які носять допоміжний характер, однак за своїм обсягом та значимістю в забезпеченні управлінського процесу органів виконавчої влади мають вагоме значення у створенні нормальних умов для роботи апарату управ¬ління (діловодство, реєстрація, оформлення та розсилання документів, аналіз та систематизація інформації, підготовка аналітичних та статистичних показників та ін.);

На сучасному етапі розвитку державного управління все більше уваги приділяється окремій його формі — адміністративному договору як закріпленій адміністративним законодавством добровільній згоді двох або більше суб’єктів адміністративного права з обов’язковою участю у цих правовідносинах уповноваженого державою органу або посадової особи. Адміністративний договір є правовим актом, що забезпечує виникнення, зміну чи припинення суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учасників цієї угоди.

Серед вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів існують різні погляди щодо визнання адміністративного договору однією із форм державного управління, зважаючи, що принцип домовленості сторін відсутній у даних правовідносинах, а отже, договір є юридичним закріпленням цивільно-правових відносин.

Істинність у таких судженнях, звичайно, незаперечна, адже в адмі-ністративному праві не буває рівності сторін правовідносин, оскіль¬ки держава в особі органу виконавчої влади приписує іншій стороні адмі¬ністративних відносин однозначно визначену і абсолютно обов’язкову міру поведінки, вказуючи одночасно чіткий характер і міру покарання з боку держави у разі невиконання припису іншій стороні відносин. Цей принцип нерівності сторін не виключає водночас можливості оскарження дій органу, наділеного владними повноваженнями, в разі перевищення ним цих повноважень, а також можливості одержати, наприклад, відстрочку або розстрочку платежу, якщо з незалежних від суб’єкта правовідносин причин він не може бути внесений у визначений термін. Однак подання прохання про відстрочку, розстрочку або скарги не призупиняє стягнення аж до самого моменту прийняття уповноваженим на це органом відповідного рішення.

Разом з тим більшість учених переконані, що адміністративний договір все ж набуває поширення, а відповідно, зростає його значення як форми державного управління та джерела адміністративного права. Адміністративному договору притаманні такі функції:

– структурно-організаційна;

– соціального компромісу;

– забезпечувальна;

– орієнтаційно-стимулююча;

– демократизації виконавчої влади;

– виховна та охоронна.

На сьогодні залишається дискусійним і питання класифікації адмі-ністративних договорів, однак вітчизняні вчені-адміністративісти бачать її такою:

– дво- і багатосторонні договори;

– типові і консенсуальні договори;

– попередні і основні договори;

а) за предметним критерієм:

– договори про компетенцію, зокрема про розмежування або делегування повноважень, як то закони про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації;

– договори у сфері управління державною власністю;

– договори, які забезпечують державні потреби (державні контракти);

– договори з військовослужбовцями, студентами;

– фінансові та податкові угоди;

– договори про взаємодію, співпрацю;

– концесії, інвестиційні угоди;

– договори про надання деяких платних послуг приватним особам, зокрема Постанова КМ України від 7 травня 1998 р. “Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними архівними установами” і под.;

б) за змістом: суто організаційні і змішані (організаційні питання, пов’язані з трудовими, майновими); суто адміністративні і комбіновані (разом з адміністративними правовідносинами регулювати трудові, цивільні та ін.)1.