АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО 2 курс 2016-2017 рр Берлач А.І.

• ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА.

Адміністративне право — це публічна галузь права, яка включає в себе систему правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у сфері здійснення державно-управлінської діяльності. Для адміністративного права притаманні ознаки публічного характеру, а відповідно, воно є правом організації державного управління, що передбачає імперативний (владний) вплив уповноважених державою органів на суспільні відносини через їх адміністративно-правове регулювання.

При цьому адміністративне право виступає важливим інструментом впливу держави на розвиток суспільного життя, оскільки його норми визначають форми, методи і напрями діяльності органів держави, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, суб’єктів підприємницької діяльності і господарювання форм, а також форм власності і громадян. На думку французького вченого-адміністративіста Г. Бренбана, немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільство, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини.

Такий широкий спектр адміністративно-правового регулювання пояснює виконання адміністративним правом таких функцій:

– управлінської — через регулювання державно-управлінської діяльності;

– правореалізаційної — через гарантування реалізації прав та свобод людини і громадянина;

– правозахисної — через захист та відновлення порушених прав та свобод людини і громадянина.

Свій історичний початок норми адміністративного права беруть із Законів царя Хаммурапі (Вавілон), Законів Ману (Індія), законів ХІІ таблиць (Рим), Законів Драконта (Афіни) та ін. Проте як самостійна галузь адміністративне право почало розвиватися з ХVIII ст. завдяки вченим французької та німецької адміністративних шкіл, оскільки у Франції спочатку було зароджено поліцейське законодавство, потім поліцейське право, яке трансформувалося в ХІХ ст. в Німеччині у право управління, а в подальшому стало основою адміністративного права.

Проте поштовхом у зародженні та розвитку адміністративного права на Русі було прийняття в 1649 році правового акта “Наказ о градском благополучии”, який уже містив понятійний апарат, зокрема терміни “порядок”, “безпека”, “благочиння”. Норми “Наказу” регламентували поведінку учасників економічного життя, порядок та механізм попереджувальних і відновлювальних заходів щодо стихійного лиха, правопорушень, а також застосування державного примусу. У подальшому “Наказ о градском благополучии” став основою при розробці міжгалузевого кодексу “Права, за якими судиться малоросійський народ”. Основні ідеї “Наказу” були використані і в законі “Устав благочиния или полицейский”, який завдяки своїй універсальності діяв до середини 30-х років ХІХ ст., коли було здійснено кодифікацію основних державних законів.

• ЕВОЛЮЦІЙНІСТЬ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА, ЙОГО ЛЮДИНОЦЕНТРИСЬКИЙ ЗМІСТ.

У загальній історії становлення адміністративного права можна вести мову про такі основні етапи:

1. Виникнення науки камералістики (від нім. «kameralistik» – управління двірцевою казною та майном), який припадає на початок XVIII ст., основний розвиток відбудеться в Німеччині. Зростання потреби у фінансах для утримання держави, чиновників і війська стали головними чинниками виникнення та розвитку наукових знань, що вивчалися камералістикою. Саме камералістика передовсім забезпечувала раціональне управління державним майном. Саме ця обставина (управлінська) свідчить про зв'язок камералістики та сучасного адміністративного права.

2. Історично обумовлений поділ камералістики на «стару» (вивчала питання фінансів, економіки господарства) та «нову» (питання поліції, мануфактурної, гірничої справи та ін.), що стався у середині XVIII ст. «Нова» камералістика, орієнтуючись на тодішнє розуміння поліції як управління містом, державою, по суті, займалась питаннями державного управління (державної політики) у різних сферах суспільного життя.

3. Становлення поліцейського права (як галузі, призначеної здійснювати внутрішнє управління), родоначальником якого прийнято вважати французького вченого Ніколаса Даламара, який у 1722 р. у своїй праці «Трактат про поліцію» окреслив предмет поліцейського права, а також вказав групи суспільних відносин, об’єднані поліцейською діяльністю. До них належали релігія, охорона здоров’я, громадський порядок, торгівля, дорожнє господарство тощо. Отже, поліцейське право трансформувавшись із «нової» камералістики, наприкінці XVIII ст. відігравало значну роль у регулюванні суспільних відносин у різноманітних внутрішніх сферах держави.

4. Перехід до адміністративного права (друга половина ХІХ ст.), що стався під впливом буржуазних революцій насамперед Французької революції 1789 р.), коли права та свободи людини були протиставлені всемогутності держави. Методи прямого примусу, що використовувалися поліцейським правом, було модифіковано на підставах верховенства права, ідей про те, що управління повинно базуватися на вимогах закону, з обов’язковим урахуванням прав і свобод громадян, що державне управління не може здійснюватися на власний розсуд чиновників.

5. Новітній етап, який характеризується кардинальним переглядом сутності, змісту та призначення адміністративного права, переходом від державоцентриського (інтереси держави на першому місці, людина для держави) призначення адміністративного права до людиноцентриського (інтереси людини на першому місці, держава для людей) із акцентом на особу як основного суб’єкта адміністративно-правових відносин та на призначення державних органів для створення необхідних умов для реалізації і захисту прав, свобод та інтересів особи.

Можна виділити такі основні історичні етапи розвитку адміністративного права України:

– 1905-1928 рр. – виділення з державного (конституційного) права та подальший розвиток проблем внутрішнього державного управління;

– 1928-1936 рр. – офіційна заборона адміністративного права, коли адміністративні процедури протиправно стали складовою кримінального права, що призвело до знищення мільйонів українців;

– 1936-1996 рр. – відновлення, розвиток і занепад управлінського адміністративного права;

– з 1996 р. – зародження і розвиток «людиноцентристського» адміністративного права України, коли законний інтерес громадянина став мати вищу цінність, ніж публічний.

• ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ, СУБЄКТИ ЙОГО РЕАЛІЗАЦІЇ.

Публічне адміністрування – одна з ключових дисциплін, яка формує управлінську еліту для забезпечення взаємодії інтересів бізнесу, політики, громадянського суспільства з метою розробки та прийняття стратегічних рішень на базі використання сучасних інноваційних технологій.

Адміністрування (англ. "administro" – керую, виконую) – бюрократичний метод управління завдяки командуванню.

Адміністрування – діяльність щодо керівництва дорученою ділянкою завдяки застосуванню адміністративних методів управління.

Адміністрування, як функція управління, відповідно до класичною теорії управління включає:

– планування (постановка цілей і задач);

– організацію (створення формальної структури підпорядкованості і розподіл функцій між підрозділами);

– керівництво (оперативне прийняття рішень у вигляді наказів, розпоряджень, забезпечення узгодженості взаємодії усіх підрозділів);

– облік;

– контроль;

– аналіз.

Адміністрування поділяється на:

– корпоративне (приватне);

– громадське (державне, регіональне, муніципальне).

Адміністрування також розглядається як організаційно – розпорядча діяльність менеджерів у взаємодії з органами управління різних рівнів.

Публічне адміністрування є складовою частиною системи державного управління.

Публічне адміністрування (англ, "public management") – це регламентована законами та іншими правовими актами, діяльність суб'єктів публічного адміністрування, що спрямована на:

– прийняття адміністративних рішень;

– надання адміністративних послуг;

– здійснення внутрішнього адміністрування суб'єкта публічного адміністрування.

Суб'єкт публічного адміністрування (СПА) – орган, установа, посадова особа, юридична особа, що уповноважені здійснювати публічне адміністрування.

Публічне адміністрування розглядається у вузькому та широкому значенні.

У вузькому сенсі, публічне адміністрування передбачає взаємодію суб'єктів виключно з виконавчою гілкою влади (Кабінет Міністрів та структури, що йому безпосередньо підпорядковані).

У широкому сенсі – з усіма трьома гілками влади (законодавчою, виконавчою, судовою) та на різних рівнях прийняття рішень (державний, регіональний, муніципальний).

Адміністративне регулювання – діяльність суб'єкта публічного адміністрування з видання правил, положень, регламентів та інших нормативних актів для виконання законів.

Внутрішнє адміністрування – діяльність, завдяки якій забезпечується самостійне функціонування суб'єкта публічного адміністрування (впорядкування організаційно-управлінської структури, документація, розпорядження трудовими, матеріальними, фінансовими ресурсами, документообіг).

Посадова особа – державний політик, державний службовець або інша особа, яка виконує функції публічного адміністрування і володіє повноваженнями давати вказівки.

Адміністративний акт – виданий суб'єктом публічного адміністрування правовий акт встановленої форми.

Може бути індивідуальний або нормативний:

Індивідуальний адміністративний акт – одноразовий акт, призначений для конкретної особи або групи осіб.

Нормативний адміністративний акт – правовий акт, що встановлює правила поведінки або ведення справ для необхідної групи осіб.

Адміністративне рішення – адміністративний акт або інший документ встановленої форми, в якому виражена воля суб'єкта публічного адміністрування.

Адміністративна послуга – дія суб'єкта публічного адміністрування з видачі дозволів, ліцензій або доказів, що підтверджують факт здійснення адміністративних процедур.

Публічна послуга – діяльність контрольованих державою або самоврядуванням юридичних осіб з надання соціальних послуг, послуг у галузі освіти, культури, науки, спорту.

• СТРУКТУРА ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ.

Публічна влада спрямована на вирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній «підвладній» території. Вона здійснюється особливим прошарком людей, які професійно займаються управлінням і складають апарат влади. Цей апарат підпорядковує всі шари суспільства, управляє на основі організованого примусу аж до можливості фізичного насильства відносно соціальних груп і окремих людей.

Апарат публічної влади існує й функціонує за рахунок податків з населення і призначений для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Але апарат, і перш за все його керівництво відображають інтереси суспільства так, як вони їх розуміють. Точніше, в умовах демократії апарат лише під тиском громадського суспільства відображає реальні інтереси більшості соціальних груп, а в умовах авторитаризму правителі особисто визначають, у чому полягають інтереси й потреби суспільства.

Публічна влада виступає у двох формах:

1) державна влада

2) влада місцевого самоврядування (муніципальна влада).

Для державної влади притаманні певні особливості, у першу чергу, державний суверенітет,загальнодержавний масштаб дії, спрямованість на першочергове виконання загальнонаціональних потреб, наявність особливих органів – так званих «силових структур» (армія, суд, прокуратура, служба безпеки, органи виконання покарань та ін.). Матеріально-фінансовою основою державної влади є загальнонародна та державна власність, а також кошти державного бюджету.

Безумовно, найбільш суттєвою ознакою державної влади є її суверенітет. У новітній юридичній літературі державний суверенітет визначається як «властивість держави самостійно і незалежно від влади інших держав здійснювати функції всередині держави і у відносинах з іншими державами».

Влада місцевого самоврядування також характеризується деякими особливостями:

• її джерелом є народ, а первинним носієм – територіальна громада;

• вона розповсюджується лише на територію адміністративно-територіальних одиниць;

• її органи діють від імені територіальної громади, а не народу чи держави;

• матеріально-фінансову базу її органів складають комунальна власність і місцевий бюджет;

• її органи пов’язані більш тісними зв’язками з населенням;

• в системі її органів відсутня жорстка ієрархія і підпорядкованість.

Важливою категорією структури публічної влади є наступний системний поділ:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави – Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.

Iіі. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

5. Поняття та види методів державного управління.

Методи державного управління – це сукупність засобів здійснення управлінських функцій держави, впливу суб’єктів державного управління на об’єкти.

Особливості методів державно управління: реалізуються в процесі державного управління; виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб’єктів управління на об’єкти управління є змістом цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об’єкт(індивідуальний чи колективний); в методах державного управління завжди міститься воля держави, виражаються повноваження владного характеру органів виконавчої влади; використовуються суб’єктами управління як засіб реалізації їх компетенції; мають свою форму і зовнішнє вираження.

Найпоширенішою є класифікація методів державного управління на загальні й спеціальні.

Загальні – методи управління, які застосовуються на найважливіших стадіях управлінського процесу;

спеціальні – методи управління, які застосовуються при виконанні окремих функцій або на окремих стадіях процесу управління.

Проаналізуємо загальні методи управління.

1) Контроль і нагляд:

Контроль – це активне втручання суб’єкта управління в діяльність підконтрольного об’єкта. У цілому сутність контролю як соціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. Мета такої діяльності полягає у виявленні результатів впливу суб’єктів на об’єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи.

Нагляд – пасивний метод управління, що полягає у збиранні потрібних знань про діяльність об’єкта управління й їх оцінки, це юридичний аналіз стану справ додержання законності і дисципліни щодо об’єкту управління, який здійснюється суб’єктом управління із застосуванням відповідних, наданих йому законодавством форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність підконтрольного об’єкту.

2) Метод прямого та непрямого(опосередкованого) впливу. Органи державного управління можуть впливати на об’єкти управління шляхом прямого або непрямого впливу.

Прямий вплив – безпосередній вплив суб’єкта управління на об’єкт через наказ, що виражає волю відповідного суб’єкта управління.

Непрямий (опосередкований) вплив – створення зацікавленості у об’єктів управління, вплив через функції, інтереси, стимулювання, надання можливості вибору варіанту поведінки.

3) Адміністративні й економічні методи:

Адміністративні методи – це вплив на об’єкт управління шляхом встановлення їх прав, обов’язків, через систему наказів, що спираються на систему підпорядкування, владні повноваження. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об’єкта управління. Базуються на застосуванні нормативних актів (розпоряджень, наказів, постанов органів виконавчої влади).

Економічні методи державного управління – це система прийомів і засобів прямої дії на суб’єктів господарювання шляхом запровадження фінансово-економічних законів, створення грошово-кредитних відносин з метою створення оптимальних умов, що забезпечують досягнення високих економічних результатів.

До економічних методів державного управління відносяться: індикативне планування; державне регулювання; грошово-кредитна та фінансова політика; конкурентна політика.

4) Регулювання, керівництво, управління:

Регулювання – визначення загальної політики й принципів її реалізації через різні напрямки державного фінансування, пільги тощо.

Керівництво – практичне проведення в життя загальної політики й принципів у відповідній галузі управління, контроль й розробка напрямків діяльності підконтрольних об’єктів.

Управління – прямий систематичний вплив суб’єкта управління на об’єкт повсякденного оперативного характеру.