7. Николай I: новое упорядочение в системе

Период правления Николая I следует ассоциировать с упорядочением и дальнейшей регламентацией ситуации как в централизованном управлении, так и в региональ­ном самоуправлении.

Институт губернатора еще раз утверждается в качестве ключевого региональ­ного института централизованной власти. Продолжается развитие разветвленной системы губернских административ­ных структур. В 1845 г. происходит учреждение губернских правлений. губер­наторы начинают развивать информационную политику: повсеместно учреждают­ся газеты "Губернские ведомости".

Сохраняется и упорядочивается форма военно-административного управле­ния посредством генерал-губернаторов. Особая форма централизованного управ­ления создается на Кавказе с 1844—1845 гг.: здесь появляется наместник со своим советом и канцелярией. В кавказских губерниях назначаются военные губернато­ры, совмещающие руководство по гражданской и военной части.

Генерал-губерна­торы действуют в столицах (Москва, Петербург), а также в приграничных и неста­бильных регионах (Финляндия, Прибалтика, Новороссия. Оренбург, Западная и Восточная Сибирь). Региональная политика при Николае предусматрива­ет особые военно-административные формы управления не только для губерний, но и для городов. С этой целью в некоторых ключевых торговых и военных портах создаютсяградоначальства. Но центр отнюдь не пренебрегает развитием регионального самоуправле­ния. При Николае I отмечается характерная модель динамического баланса, ко­гда усиление и упорядочение централизованного управления сочетается с анало­гичными мерами в отношении регионального самоуправления. Именно на этом этапе происходит дальнейшее расширение выборности судебной власти на губернском уровне. Также при Николае I происходит значительное усиление предводителей дво­рянства.  Асимметрия территориально-политического устройства, характерная для Рос­сийской империи, активно развивалась при Николае I в пользу внедрения жестких управленческих схем на неустойчивых окраинах (кавказский наместник, генерал-губернаторы, военные губернаторы, областные начальники, градоначальники как институты централизованного военно-административного управления) и унифи­кации автономных регионов.

8. Земская модель Александра II

Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либе­ральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регио­нами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.

При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший кон­центрацию региональной власти в руках губернатора.  Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомст­венной принадлежности.

В то же время главным событием в региональной политике стала земская ре­форма, запущенная 1 января 1864 г. В ре­зультате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало раз­виваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. кон­цепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетен­цию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.

Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводи­телей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства стано­вится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.

Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.

Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подкон­трольным центру оказался выборный процесс. Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей мест­ных элит. Былизменен весь формат регионального самоуправления. в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — на­значаемый центром главный полицейский начальник уезда.

Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.

• Главным выразителем региональных интересов становится система гу­бернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы уси­ливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. .

• Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправления. Эти функции сохраняются только на самых низ­ких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, изби­раемых уездными земскими собраниями и городскими управами.

• Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправле­ния и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, пере­подчиненных центру.

На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общ­ности интересов. Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, со­четал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административ­ными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими".