27. Местная власть в современном государстве: концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления.

Под местной властью здесь условимся понимать власть на более низком управлен­ческом уровне, чем региональная власть (условно ассоциируемая с административно-терр единицами первого по­рядка). В качестве синонима можно также использовать понятие "муниципальная власть".

Важной проблемой является соотношение регионального и местного уровней власти. Если в демократическом унитарном государстве самоуправление сосредо­точено в основном на местном уровне, то в федерации самоуправление действует и на региональном, и на местном уровне.

Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

Ключевая проблема местного самоуправления как политического института связана с балансом отношений между центром и локальным сообществом. В многочисленных источниках очень по-разному трактуются отношения между местным самоуправле­нием и государственной властью. Распространены попытки их противопоставле­ния и даже идеализации первого в противовес второму.

Эффективная территориально-политическая система, позволяющая учесть и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает нали­чие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными вла­стями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным ре­зультатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.

Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предпо­лагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющих­ся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность.

Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муни­ципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая при­звана обеспечивать должный управленческий профессионализм. Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуще­ствляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, ко­торых население может даже и не выбирает. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс департаментализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных депар­таментов в рамках исполнительно-распорядительного органа.

Таким образом, проблема "профессионализм — дилетантизм" решается че­рез пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профес­сиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать мест­ные интересы.

Существенные противоречия связаны в этом контексте и с определением объ­ема самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью и наличием финансово-экономических ресурсов.

Результатом этого противоречия становится типичное недоверие центральной власти к органам местного самоуправления. Этим обусловлено появление целого ряда форм централи­зованного контроля за деятельностью местного самоуправления.

В Великобритании такими формами считаются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Местное самоуправ­ление неизбежно несет двойную ответственность — перед избирателями (и их пони­манием местных интересов) и перед вышестоящей властью.

Общераспространенной проблемой является экономическая состоятельность местных сообществ. Местные сообщества по определению невелики, компактны, а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает во­прос, какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их собственными ресурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обыч­но невозможно, и в случае каждого конкретного государства необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые местные сообщества способны реализо­вать. Поэтому государство вынуждено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной базы муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй вариант: западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся структуре местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенством (неизбежным при дифференцированной передаче полномочий), что влечет за со­бой необходимость значительного субсидирования мелких образований.

В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные на­логи, главным из которых в США и Великобритании является имущественный на­лог. Однако на практике этого и других налогов, а также неналоговых доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт показывает, что вопросы местного значения не могут решаться без государствен­ной помощи. Таким образом, существует "ловушка местного самоуправления", свя­занная с его слабым ресурсным самообеспечением. Это, в свою очередь, резко огра­ничивает его реальную политическую автономию, создает зависимость от выше­стоящих властных уровней.

В реальности такие типичные проблемы, как слабая артикуляция местных интересов, экономическая несостоя­тельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение инте­реса к прямой демократии делают неизбежным включение местного самоуправле­ния в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. Местное самоуправление является неотъемлемым признаком демократического государ­ства. Более того, в отличие от федерализма, именно местное самоуправление явля­ется общераспространенной формой регулирования баланса между центром и ре­гионами.