10. Проблемы правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

В процессе правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации большое значение имеет объект правового воздействия. Органы исполнительной власти всегда персонифицированы и лишь теоретически выступают как обобщенный адресат соответствующей системы норм. Все это актуализирует исследование вопросов, связанных с распределением компетенции по нормативному регулированию организации и деятельности органов исполнительной власти, с правами определенных органов государственной власти издавать нормативные акты, адресованные указанным органам, используемыми методами такого воздействия. Однако, прежде всего, следует отметить некоторые обстоятельства, самым существенным образом влияющих на формирование подходов к организации правового регулирования и, в конечном счете, определяющие ее содержание. Все они связаны с понятием системности как необходимого и важнейшего качества любого властного многоэлементного механизма .

Во-первых, являясь подсистемой единой системы исполнительной власти в России, система исполнительной власти каждого субъекта Федерации имеет свои отличительные черты, закономерности развития, специфические задачи и формы функционирования. Не менее важное значение имеет и то, как на региональном уровне строятся взаимоотношения органов исполнительной власти с законодательными (представительными) органами государственной власти, федеральными органами исполнительной власти, системой местного самоуправления. Правовая формализация должна учитывать эти свойства и отражать их, закрепляя все лучшее, что достигнуто практикой государственного строительства в российских регионах.

Во-вторых, на организацию правового регулирования самое серьезное влияние оказывает федеративная природа российского государства. Это находит свое отражение на содержании, пределах и уровнях правового регулирования. Здесь законодатель находится между двумя крайностями.

Жесткая система советского периода, дающая право центральным органам непосредственно решать все вопросы правовой политики, ушла в прошлое. А существующая сегодня тенденция к децентрализации правового регулирования, особенно в сфере государственного управления, может привести к рассогласованию единого федеративного государства, единой вертикали исполнительной власти, выступающей основой его цементации. Следовательно, распределять правотворческие полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации следует так, чтобы, не создавая разногласий между ними, последовательно вести дело к формированию реальных механизмов укрепления единой исполнительной власти, способствуя созданию сильного федеративного государства с едиными целями, задачами, правовой основой, хозяйственным комплексом.

В-третьих, правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации является многоуровневым. В пределах своей компетенции его осуществляют федеральные представительные и исполнительные органы государственной власти (Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти); представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации (законодательные собрания, краевые, областные думы, государственные советы, правительства, администрации, отраслевые, территориальные и межотраслевые органы исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов Федерации и др.). Все это актуализирует проблему организации эффективной координации правотворческого процесса между всеми его субъектами, устранения противоречий между федеральными и региональными нормативными актами в исследуемой сфере.

Было бы большой ошибкой свести разрешения отмеченной проблемы к разовому мероприятию, позволившему бы одним махом разрубить этот своеобразный «гордиев узел», например, принятием соответствующего федерального закона303. Несмотря на то, что продуктивность таких мер оказалась весьма низкой, подобные идеи все еще высказываются отдельными политиками. Убеждены, что здесь необходима кропотливая, настойчивая, тактичная, скоординированная повседневная практическая работа органов законодательной и исполнительной власти разных уровней по всем направлениям государственного управления. Реально же это можно выполнить, только используя отраслевое законодательство.

И, наконец, нельзя не учитывать тот факт, что регулирование организации и деятельности всей вертикали исполнительной власти объективно осуществляется с учетом конкретно-исторических условий развития российского общества и государства, выдвигающих перед системой государственного управления подчас неожиданные задачи и требующие адекватной реакции на них.

1. Общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Федерации, возникают, развиваются и прекращаются в соответствии с регулирующим воздействием государства в лице государственных органов законодательной и исполнительной власти иных уполномоченных должностных лиц и, будучи урегулированными нормами права, превращаются в правоотношения. Оказываемое воздействие системно, упорядочено, имеет целенаправленный характер, сообразуется с социальным назначением субъекта - органов ис-

полнительной власти, их положением, задачами правового регулирования, а также с особенностями сфер государственной или общественной жизни, в рамках которых такая деятельность осуществляется.

Как предмет правового регулирования организация и деятельность органов исполнительной власти включает в себя два органически связанных между собой и одновременно достаточно автономных, сложных по содержанию системных понятия «организация» и «деятельность», образующих его структуру.

Несмотря на многозначность понятий «организация» и «деятельность», применительно к органам исполнительной власти их следует рассматривать в единстве как составные элементы целостной системы, своеобразный дуэт, охватывающей всю совокупность общественных отношений, связанных с созданием, легализацией и функционированием указанных органов. Ни «организация» ни «деятельность» органов исполнительной власти не могут существовать изолированно. Отражая форму и содержание «материального бытия» органов исполнительной власти они могут существовать только как объединение двух компонентов, как система, основанная на взаимодействии и взаимообеспечении, когда один элемент известным образом обеспечивается другим. Исследование их содержания должно способствовать не только уточнению категориального аппарата административного права, его расширению, но и совершенствованию целостности и системности административно-правовых знаний и их более адекватному отражению в действующем законодательстве

2. Исследование проблем функционирования региональных органов исполнительной власти невозможно вне признания факта существования системы исполнительной власти субъекта Федерации как подсистемы единой системы исполнительной власти Российской Федерации. Вместе с тем, в научной литературе доминирует критическое отношение к возможности использования такого понятия, взамен которого предлагается дефиниция

«органы исполнительной власти субъекта Федерации». Подобный подход не может не вызывать известной неудовлетворенности, поскольку ставит под сомнение саму возможность включения данного понятия в систему науки административного права. Видится он нам непродуктивными и потому, что не только не наделяет исследователя необходимым инструментарием, но и ограничивает возможности проведения научных исследований, уводя из поля зрения элемент самостоятельности в функционировании региональной подсистемы, ее элементов и возникающих при этом связей. Признание и введение в научный оборот понятия «система исполнительной власти субъекта Федерации» позволит точнее раскрыть и охарактеризовать системность и пространственную организацию исполнительной власти в Российской Федерации, будет способствовать более детальной разработке вопросов обеспечения связей, возникающими между двумя уровнями власти и местным самоуправлением по вертикали и с иными органами государственной власти по горизонтали.

3. Правовое регулирование организации и деятельности региональных органов исполнительной власти осуществляет значительный круг субъектов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи актуален вопрос, связанный с выбором наиболее рациональных видов правового регулирования, классификации норм права, посредством которых оно осуществляется. Учитывая иерархичность правовой системы Российской Федерации и специфику рассматриваемого предмета правового регулирования, можно выделить такие виды правового регулирования как: конституционное регулирование, профильное регулирование (специализированное), включающее законодательство об органах исполнительной власти), отраслевое регулирование (акты, касающиеся организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах). Подобная дифференциация видов правового регулирования позволяет точнее выяснить роль и значение кон-

кретных нормативных актов адресованных органам исполнительной власти субъектов Федерации, их соотношение, преимущества и недостатки, оправданность существования. Все это должно способствовать расширению необходимой теоретической основы для совершенствования процесса правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.

4. В процессе правого регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации большое значение имеет объект правового воздействия. Органы исполнительной власти всегда «персонифицированы» как обобщенный адресат соответствующей совокупности норм. По мере накопления опыта правового регулирования организации государственного управления в реформируемой России, массив законодательства, адресованный региональным исполнительным органам, неуклонно возрастает и совершенствуется. Все это актуализирует проблему распределения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти по правовому регулированию и организации их взаимодействия в этом процессе.

Что касается организации взаимодействия между различными звеньями единой системы исполнительной власти, то оно (помимо общей проблемы совершенствования форм и методов организации такого взаимодействия) должно иметь своей целью повышение роли региональных органов в решении общегосударственных задач с одновременной активизацией участия федеральных органов в разрешении наиболее острых проблем российских регионов. Здесь большая доля ответственности ложится на руководящие звенья единой системы, оказывающие направляющее воздействие на все процессы и явления как внутри ее, так и во внешних проявлениях; учет и поддержка федеральными органами интересов и инициатив субъектов Федерации.

5. Проблемы совершенствования правовых основ организации и дея

тельности органов исполнительной власти субъектов Федерации состоят,

прежде всего, в разграничении компетенции по правовому регулированию.

Здесь оказывают решающее влияние два основных фактора. Региональные системы исполнительной власти являются подсистемами единой системы исполнительной власти Российской Федерации, находятся в с ней в постоянном взаимодействии, и при этом они же являют собой подсистему общей системы государственной власти субъекта Федерации в единстве с его представительными и судебными органами, полностью отражая ее специфические черты и особенности. Комплекс возникающих вопросов, связанных с правовым регулированием указанных отношений на федеральном уровне должен быть урегулирован федеральным законом об органах исполнительной власти и принимаемым в соответствии с ним законами субъектов Федерации. При достижении синхронности с федеральным законодательством эффективность регионального нормотворчества существенно возрастет.

6. Правовое регулирование организации и деятельности органов ис

полнительной власти начинается с нормативного закрепления системы,

структуры и порядка формирования органов исполнительной власти в

субъектах Российской Федерации. В практике правового регулирования

указанные аспекты не расслаиваются, так сильно они взаимосвязаны и

взаимозависимы между собой. Вместе с тем это конкретные управленче

ские ситуации, требующие самостоятельного правового анализа.

Регулируя систему исполнительной власти субъекта Федерации, законодатель правовыми средствами отражает логику системообразующих связей ее элементов, обеспечивая их «необходимую объединенность», «объективную соединенность состояния» по содержательным основаниям, характеризующим институциональные особенности внутренних и внешних свойств и связей, возникающих между органами исполнительной вла-

ста. Эта логика получает свое закрепление в региональных законах и положениях об органах исполнительной власти, регламентах работы; создает правовую основу для обеспечения их взаимодействия, как между собой, так и с иными органами государственной власти и местного самоуправления.

Регулируя структуру исполнительной власти субъекта Федерации, мы закрепляем нормами права количество и виды органов исполнительной власти, их наименование, организационно-правовые формы, подчиненность в системе исполнительной власти субъекта. Но это, так сказать первый срез проблемы - внешняя организация системы. Помимо этого, учредитель сталкивается с необходимостью ответа на вопросы, связанные с поиском и закрепления наиболее оптимальной структуры каждого органа исполнительной власти в отдельности, т.е. с формированием внутренней организационной структуры. Именно внутренняя структура объединяет всю систему структурных подразделений и иных составных частей органа, которые функционируют при нем (общественные советы, комиссии и т.д.), оказывая на нее активное обратное влияние. От организационной структуры зависит специализация и конкретизация государственного управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями исполнительного органа. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

7. Особое место в правовом регулировании должно быть отведено упорядочению соотношений правового статуса высшего органа исполнительной власти (правительства, администрации) и высшего должностного лица субъекта Федерации - руководителя высшего органа исполнительной власти (главы Республики, губернатора, главы администрации). В большей степени это касается высших должностных лиц субъектов Федерации,

полномочия которых коррелируют с полномочиями высших органов исполнительной власти, а нередко и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Парадигма развития в правовом регулировании здесь видится нам в более точном разграничении правовых статусов высшего органа исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта Федерации, исходя из того, что приоритет должен принадлежать высшему органу исполнительной власти.

7. Наиболее сложным вопросом правового регулирования организации органов исполнительной власти субъектов Федерации является формирование научно-методологических подходов к определению их типологии. В науке административном праве проблемы организационно-правовых форм органов исполнительной власти в силу ряда причин до сих пор остаются белым пятном. Подобная ситуация представляется весьма непродуктивной, как дающая повод для необдуманных организационных экспериментов над органами исполнительной власти, не предлагающая законодателю необходимой теоретической платформы для правотворчества, уводящая исследователя от необходимости анализа многих сущностных явлений. С одной стороны, снять имеющиеся противоречия и коллизии в типологии органов исполнительной власти поможет принятие федерального закона об органах исполнительной власти, с другой, при выборе организационно-правовой формы органа исполнительной власти следует руководствоваться не только предметными и функциональными признаками, но и сложившейся практикой государственного управления, поскольку ряд организационно-правовых форм в российских условиях, исторически доказали свою состоятельность. Вместе с тем, делая такие предложения, нельзя не забывать о необходимости соблюдения принципа организационной и функциональной схожести федеральных и региональных органов исполнительной власти, без которого единая вертикаль исполнительной власти нормально функционировать не может.

Признавая теоретическую и практическую ценность сделанных в теории государства и права предложений по повышению эффективности правового регулирования, следует отметить, что они носят общий характер и обращены ко всем отраслям российского права. Ориентируясь на них как на важные научно-методологические установки, тем не менее, следует искать специфические критерии действия правовых норм отраслевой принадлежности. Представляется, что применительно к административно-правовому регулированию организации и деятельности органов исполнительной власти критерии эффективности должны, во-первых, иметь связь с основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования исполнительной власти, ее местом в механизме государства, в системе разделения властей, федерализмом, разграничением предметов ведения и полномочий; во-вторых, отражать специфику рассматриваемого нами предмета правового регулирования, его широту и многообразие, и, в-третьих, способствовать улучшению процесса государственного управления. Для учета всех этих факторов представляются наиболее пригодными следующие специальные критерии эффективности: 1) учет в процессе правового регулирования места и роли исполнительной власти субъектов Федерации в системе разделения властей, в единой системе исполнительной власти Российской Федерации; 2) максимальное использование имеющихся информационных, материальных и организационно-регулирующих ресурсов; 3) сочетание централизации и децентрализации; 4) экономическая обоснованность; 5) системный подход.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реализации своих функций активно взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, региональными органами государственной власти зарубежных государств, органами местного самоуправления. Изучение различных вариантов взаимоотношений, в которые они вступа-

ют, должно содействовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по их упорядочению и оптимизации, что должно не только повысить действенность и эффективность правового регулирования, но и, в конечном счете, способствовать укреплению авторитета власти и политической стабилизации общества. Все сказанное с необходимостью ставит задачу изучения юридического механизма взаимоотношений, его структуры и содержания, что должно дать ответы на следующие вопросы: на основании чего складываются взаимоотношения органов государственной власти, чем определяется их характер и направленность, какие аспекты взаимоотношений не могут существовать вне правовых рамок и должны получить соответствующее нормативное оформление, а какие лежат вне сферы правового регулирования и должны исследоваться представителями других общественных наук.