28.Административное принуждение: понятие, сущность, меры.

Понятие административного принуждения. Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, одним из методов государственной деятельности. Оно представляет собой применение системы административно-правовых мер воздействия в отношении физических лиц и коллективных образований во внесудебном и судебном порядке в целях обеспечения правопорядка и общественной безопасности, стимулирования добровольного выполнения ими правовых предписаний.

Его цели достигаются путем предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных лиц к ответственности. Какие меры являются административными, определяется в нормативно-правовых актах. Они предусматриваются в санкциях и диспозициях административно-правовых норм. Но своему характеру эти меры бывают моральными, материальными и организационными. По общему правилу, их негативные последствия проявляются одновременно. Например, моральное воздействие на физических лиц фактически присутствует при применении любых административных мер.

Сущность административного принуждения проявляется в административно-правовой природе применяемых мер. Поэтому вряд ли можно принять безоговорочно достаточно распространенную точку зрения, согласно которой суть административного принуждения сводится к внесудебному, т.е. административному, порядку его применения. Скорее, наоборот, природа административных мер предопределила их применение в административном порядке. Отметим также, что в таком порядке применяются и меры дисциплинарной и, в установленных случаях, материальной ответственности, хотя они в законодательстве не квалифицируются как административные меры.

Среди особенностей административного принуждения в литературе обоснованно называют следующие:

Административное принуждение применяется на основе норм административного права. Административным законодательством регламентируются основания, условия и порядок применения его мер.

Административное принуждение применяется для охраны правоотношений, регулируемых не только административным, но и государственным, гражданским, земельным, трудовым и другими отраслями российского права.

Административное принуждение может применяться как за административные правонарушения, так и в целях обеспечения общественной безопасности, т.е. к лицам, не совершившим правонарушения.

Система мер административного принуждения отличается разносторонним характером, включая возможное применение физического воздействия.

Административное принуждение имеет своей целью, как уже отмечено, обеспечение правопорядка и общественной безопасности, стимулирование добровольного исполнения физическими лицами и коллективными образованиями их обязанностей, предусмотренных правовыми нормами.

Административное принуждение характеризуется множественностью субъектов его применения. Это органы (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии), действующие от имени органов управления, организаций и учреждений, специально уполномоченные на то должностные лица. Им принадлежит «монополия» в применении мер административного принуждения и пресечения. Наряду с ними и административное принуждение в виде административного наказания применяют (в соответствии с их подведомственностью и компетенцией) судьи, арбитражные судьи, мировые судьи. Однако пока за большинство видов административных правонарушений административные наказания применяют в административном порядке должностные лица органов управления, организаций.

Административное принуждение применяется органами и должностными лицами в отношении не подчиненных им по службе лиц. В этом его одно из существенных отличий от применения иных мер ответственности в порядке административного подчинения.

Меры административного принуждения применяются в порядке административного производства, регламентированного многими нормативными правовыми актами с учетом особенностей применяемых мер. В случаях, установленных нормативными правовыми актами, оно обусловлено повышенными гарантиями соблюдения законности применения его мер (обязательность сообщения об этом вышестоящему руководителю, прокурору, например, о применении оружия: об административном задержании несовершеннолетнего обязательно должно быть сообщено их законным представителям и т.д.).

Для административного принуждения характерно оперативное и дифференцированное применение мер воздействия с учетом особенностей объектов (субъектов), условий и целей.

Виды административного принуждения

. Административное принуждение включает разнообразные меры, адекватные потребностям обеспечения правопорядка и общественной безопасности. Они образуют систему, объединенную в конечном счете целями их установления. В ней выделяются различные виды мер административного принуждения.

Главными критериями, лежащими в основе их классификации, являются следующие: а) в зависимости от субъектов применения они делятся на внесудебные и судебные; б) по основаниям применения различаются меры, применяемые за правонарушения и не за правонарушения, а в силу экстремальных условий, предусмотренных нормативными правовыми актами; в) в зависимости от целей установления и применения. В зависимости от целей применения меры административного принуждения объединяются в четыре группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, меры наказания.

Административно-предупредительные меры применяются в целях профилактики правонарушений или обеспечения общественной безопасности, локализации негативных последствий, наступивших независимо от воли лиц, к которым эти меры применяются: стихийных бедствий, пожаров, террористических актов и т.п.

Особенности административно-предупредительных мер, оснований и порядка их применения сводятся к следующим.

Они:

не являются мерами ответственности;

применяются не за правонарушения;

цель их применения — профилактика правонарушений или обеспечение общественной безопасности;

не являются санкциями административно-правовых норм.

Правовым основанием применения административно-предупредительных мер являются диспозиции правовых норм, закрепляющих полномочия органов управления и должностных лиц на применение тех или иных их видов.

Обстоятельства, при которых такие нормы применяются, обозначены в гипотезах соответствующих норм. Гипотезы могут быть абсолютно определенными и относительно определенными.

Органы, уполномоченные применять такие меры, как, впрочем, и другие, обязаны действовать лишь в пределах своей ком- потенции, предполагающей их значительную степень усмотрения в оценке конкретных условий и обстоятельств, требующих или исключающих необходимость применения административно-предупредительных мер.

Административно-предупредительные меры многообразны, но все они предусмотрены нормативными правовыми актами, определяющими соответствующие полномочия органов и должностных лиц на их применение. Назовем в качестве иллюстрации лишь некоторые из них. Это проверка документов, удостоверяющих личность; профилактический досмотр вещей и личный досмотр должностными лицами таможенных органов, органов внутренних дел и др.; введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; реквизиция имущества; контрольные проверки; остановка транспортных средств работниками ГИБДД и проверка ими документов на право пользования и управления транспортным средством; обследование налоговыми инспекторами производственных, складских, торговых и иных помещений и занимающихся предпринимательской деятельностью лиц, используемых для извлечения доходов (прибыли); отстранение водителя от управления транспортным средством для его обследования на предмет алкогольного опьянения и т.д.

Меры административного пресечения за правонарушения имеют своей целью пресечение правонарушений; предупреждение (устранение) их вредных последствий; применение мер административного принуждения в соответствии с нормативными правовыми актами. Они могут предшествовать назначению административного наказания. По своему характеру данные меры могут быть даже более суровыми, чем наказание. Например. приостановление деятельности предприятия по основаниям, указанным в нормативных актах (нарушение санитарных, противопожарных и других общеобязательственных правил).

Меры административного пресечения применяются лишь специально уполномоченными органами. Чаще всего ими являются контрольно-надзорные органы, выполняющие специфические функции в обеспечении правопорядка и общественной безопасности (внутренние, пограничные войска и др.).

Система мер административного пресечения адекватна многообразию общеобязательных правил, защищаемых мерами административного принуждения. Например, к ним относятся: требование работников милиции прекратить противоправное поведение; непосредственное физическое воздействие в целях прекращения правонарушения; применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и др.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений; применение оружия, например, для остановки транспортных средств, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; приостановление работ, деятельности предприятий и других объектов, функционирующих с нарушением санитарных, противопожарных, экологических и других правил, и т.д.

Меры обеспечения производства выделяются среди других мер административного принуждения своим многоцелевым назначением. Кроме пресечения административного принуждения они применяются для установления личности нарушителя, составления протокола о правонарушении и т.д.

Некоторые меры административного принуждения, различные по своей природе, могут иметь одинаковое наименование. Например, личный досмотр может быть мерой предупреждения и пресечения административного правонарушения. Административные наказания применяются за административные правонарушения, представляя собой меры административной ответственности.

В нормативных правовых актах и специальной литературе выделяются и иные виды мер административного принуждения. В литературе чаще всего среди них выделяют восстановительные меры — по терминологии ГК РФ — восстановления положения, существовавшего до нарушения права, относящегося к способам защиты гражданских прав. Однако выделение восстановительных мер по аналогии с гражданским правом уязвимо в методологическом отношении. Для мер административного принуждения характерно то, что все они являются публичными, реализуемыми в публичных правоотношениях, основанных на юридическом неравенстве их участников. Их публичный характер отражается в самом содержании данных мер и правомочиях субъектов, уполномоченных их применять. Поэтому юридическая сущность мер административного принуждения не может быть сведена к последствиям их применения.

Последствия устранения правонарушения административным способом, иногда именуемым восстановлением первоначальною положения, имеют своей предпосылкой прежде всего его публичное пресечение соответствующего правонарушения. Причем иногда, в том числе в нормативных правовых актах, с восстановлением первоначального положения ошибочно отождествляется принудительное обеспечение исполнения публичной обязанности, когда первоначального положения как такового с точки зрения последствий не было вообще, а также предписания об устранении нарушений законодательства. Пояснить это можно на примере мер, предусмотренных ФЗ «О защите конкуренции». В силу п. «к» ст. 23 Закона антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

В данном случае речь идет именно о побуждении к исполнению обязанности. А обязательное для исполнения предписание антимонопольного органа органам исполнительной власти и т.д. об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (п. «а», ч. 3, ст. 23 Закона), имеет целью не столько восстановление первоначального положения, сколько пресечение нарушений указанного законодательства.

Представляется также, что полномочие антимонопольного органа давать хозяйствующим субъектам обязательное для исполнения предписание «о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства» (и. «з» ч. 1 ст. 23 Закона) нельзя толковать буквально. Ибо это полномочие включает в себя право антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями в связи с определенными нарушениями антимонопольного законодательства, а не путем восстановления первоначального положения самим антимонопольным органом в административном порядке.

В литературе иногда по инерции к административному принуждению относят меры, которые ранее действительно применялись в административном порядке, а теперь могут применяться лишь по решению суда (снос самовольно возведенных строений, выселение из самовольно занятых помещений и др.). Представляется, что в подобных случаях изначально принуждение правильнее признавать судебным принуждением.

Однако имеет относительно самостоятельное значение принуждение в административном порядке в процессе исполнения судебных актов государственными органами, представителями административной власти: тот же снос самовольно возведенных строений, выселение из самовольно занятых жилых помещений, пресечение самовольного насильственного захвата объектов и т.д. Представляется, административное принуждение в порядке исполнения судебных актов, урегулированное специальным законодательством, следует рассматривать его особой разновидностью.

Ибо оно:

обусловлено необходимостью обеспечения исполнения судебного акта;

реализуется в порядке, урегулированном нормативными правовыми актами или правовыми нормам об исполнении судебных актов по конкретным видам дел;

осуществляется специально уполномоченными субъектами, в том числе и с применением в предусмотренных законом случаях оружия и других спецсредств;

выражается в специальных, непосредственно применяемых методах (фактическое изъятие имущества, выселение из помещений, проникновение в помещения и т.д.).

Существенным является также то, что инициативное решение о применении соответствующих мер принуждения не относится к компетенции государственных исполнительных органов.

Применение многообразных мер административного принуждения необходимо в интересах укрепления правопорядка, обеспечения общественной безопасности, усиления гарантий прав как физических, так и юридических лиц. Однако, как отмечено в литературе, это вовсе не означает, что методы прямого управляющего воздействия основаны исключительно на принуждении. С их помощью достигаются лишь правоохранительные цели государственно-управленческой деятельности.