Тема 11. Реформирование контрактной системы.
Реформы системы государственных закупок в РФ. Федеральный закон № 44-ФЗ.
Разработке закона предшествовало принятие ряда нормативно-правовых актов, регулирующих сферу государственного заказа в период перехода к рыночной экономике:
1. Закона РФ от 28.05.1992 № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". В соответствии с данным законом, основным способом размещения госзаказа являлся конкурсный отбор поставщиков, а так же проведение торгов на федеральном и региональном уровнях и других мероприятий. Данный закон состоял из пяти статей и не регулировал проведение процедуры закупки.
2. Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Данный закон регламентировал размещение заказов для государственных нужд, которое могло проводиться путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов на конкурсной основе. Но введение данного закона не решило проблему предыдущей реформы – отсутствие регламента проведения конкурсных процедур, в связи с чем указанные выше способы осуществления госзакупок не пользовались популярностью у госзаказчиков.
3. Указа № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. Указ давал возможность госзаказчикам применять широкий набор разных закупочных процедур, используемых в международной практике. Одновременно вводились требования о публикации информации о торгах, а также требования об обязательном обучении специалистов по госзакупкам, работающих в организациях-заказчиках. Однако указ не создал систему правоприменения, то есть не предусматривал каких-либо реальных санкций за нарушения прав поставщиков и за отсутствие публичной информации о торгах.
4. Федерального закона № 94-ФЗ от 21. 07. 2005. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Закон предусматривал:
использование максимально простых, унифицированных процедур закупок с изначальным ограничением закупок у единственного поставщика и ограничение возможностей для заказчиков повлиять на отбор поставщиков;
отбор поставщиков по критерию наименьшей цены, вследствие такого отбора происходило снижение цен на торгах, которое практически не наблюдалось до данных нововведений. По данным ФАС, суммарная экономия средств для бюджета в результате снижения цен на торгах в 2006–2011 гг. составила около 1,5 трлн руб., и ФАС рассматривала эту экономию как ключевой индикатор эффективности 94-ФЗ.
достаточно жесткие санкции в отношении чиновников, представителей госзаказчика, членов конкурсных комиссий за нарушение требований закона. В сфере госзакупок была создана реально работающая система правоприменения.
Вступление в силу Закона о госзаказе 1 января 2006 г. определило:
1. Размещение всей информации о государственных закупках на едином общероссийском портале в сети Интернет www.zakupki.gov.ru. Предприниматели получили возможность принимать участие в торгах из любой точки страны, что обеспечивало равный доступ к госзаказу.
2. Введение финансового обеспечения, что являлось гарантией качественного исполнения контракта для заказчика и возможности беспрепятственного участия в торгах для поставщика.
3. Внедрение аукционов, в том числе в электронной форме, что было предусмотрено Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568. Основными проблемами обычных открытых аукционов при размещении государственного и муниципального заказа являлись: сговор между участниками торгов, а так же давление на потенциальных конкурентов и «неугодных» участников. Данные проблемы были устранены в результате внедрения аукционов в электронной форме. Риск сговора и давления на участников был минимизирован за счет введения правила о конфиденциальности подачи заявок на площадках, что исключало возможность идентифицировать кого-либо из поставщиков до подведения итогов электронного аукциона и определения победителя по предложенной наименьшей цене. Соблюдение данного правила стало обязательным и жестко контролируемым.
Переход на электронные аукционы способствовал:
- формированию в России единого экономического пространства путем проведения торгов в форме электронных аукционов, как наиболее эффективного способа размещения заказов;
- предоставление равного доступа всем предпринимателям к участию в госзакупках, так как участие происходит конфиденциально в сети Интернет;
- позволяет избежать субъективной оценки участника, снизить риск коррупции, минимизировать возможность сговора, а так же давления за счет конфиденциальности при проведении электронного аукциона;
- развитию конкуренции между поставщиками;
- внедрению информационных технологий в систему госзакупок в России;
- повышению экономии бюджетных средств, что является одним из самых важных преимуществ такой формы осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, как электронные аукционы. По данным Росстата, за пять лет действия Закона о госзаказе 94-ФЗ государству удалось сэкономить около 1068 млрд. руб. (без учета закупок для муниципальных нужд за 2010 г.).
4. Появление реестра недобросовестных поставщиков (РНП) –открытого, бесплатного информационного ресурса, созданного для того, чтобы обезопасить заказчика. В данный реестр включаются участники, которые уклонились от заключения государственного или муниципального контракта, а так же участники, с которыми государственные и муниципальные контракты были расторгнуты в судебном порядке в связи с нарушением условий контракта. Данный реестр был создан в 2006 году, а к 2011 году в него было внесено около 5 тыс. недобросовестных участников процедур госзакупок.
5. Введение короткой процедуры обжалования действий заказчика в ФАС России (решения по жалобам принимаются в течение пяти дней).
Однако ожидания от внедрения 94-ФЗ не оправдались и в сторону 94-ФЗ было адресовано много критики по следующим причинам:
1.При отборе поставщиков ФЗ №94 предусматривал лишь учет наименьшей цены контракта, квалификационные требования и деловая репутация поставщика не учитывались.
2. В целях обеспечения доступа к торгам для малого и среднего бизнеса были введены очень низкие стоимостные пороги, с которых начиналось обязательное применение конкурентных процедур. Избыточная регламентация мелких закупок, на деле вместо снижения издержек приводила к удорожанию таких закупок для государства, происходило распыление административного ресурса на те объекты, которые не заслуживали внимания.
3. Вплоть до 2011 г. на портале www.zakupki.gov.ru отсутствовали нормальные работающие механизмы анализа накопленной информации о миллионах проведенных торгов и их участниках, а также об уровне и динамике цен на закупаемые государством товары, работы и услуги, существовала масса разрозненных сайтов субъектов федерации и муниципальных образований.
Федеральный закон № 44-ФЗ. Составляющие цикла закупки.
В 2010 г. правительство РФ заявило о необходимости формирования контрактной системы, которая должна регулировать не только вопросы закупок товаров, но и вопросы планирования закупок и исполнения контрактов. С 1 января 2014 г. вступил в силу закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04. 2013 № 44-ФЗ за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2017 г. Цели Федерального закона № 44-ФЗ:
внедрение системного подхода в сферу планирования и осуществления закупок;
обеспечение гласности и прозрачности сферы закупок;
предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
Закон о контрактной системе внес принципиальные изменения в систему закупок. Если ранее приоритетом было максимальное снижение цены контракта, то теперь заказчику необходимо обосновать саму закупку. Оценке подлежит результативность закупки, направленной на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Смещается акцент от суммы бюджетных средств, направленных на размещение закупки, к результату, полученному от ее размещения. Принципиальными новациями новой контрактной системы стали аудит эффективности закупок и публичность результатов исполнения контрактов. Таким образом, расширился регулируемый цикл закупки, который теперь включает следующие процессы:
1. Планирование. Цель: определение объема и структуры государственных и муниципальных нужд исходя из документов, определяющих цели и задачи деятельности органов власти.
2. Осуществление закупок. Цель: выбор контрагентов, способных обеспечить заданное количество заказа при наименьшей цене.
3. Управление контрактом. Цель: надлежащее исполнение контракта, подконтрольность действий заказчика и исполнителя.
4. Результат по контракту. Цель: полное удовлетворение государственных и муниципальных нужд в запланированном объеме и качестве, эффективное использование бюджетных средств.
5. Мониторинг, контроль и аудит. Цель: единый сквозной контроль закупочного цикла в целом, определение адекватности затраченных средств достигнутому результату – удовлетворению государственных и муниципальных нужд, предупреждение нарушений на всех стадиях закупочного цикла.