Глава I. Общая характеристика референдума

1. Понятие референдума

К числу институтов непосредственной демократии отно­сятся: референдум; выборы; опросы; публичные слушания; наказы избирателей; отчеты депутатов перед избирателями; досрочный отзыв депутата избирателями; сходы; собрания граждан по месту жительства; обращения граждан в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления; правотворческая (законодательная) инициатива; петиции; собрания и публичные мероприятия. Рассмотрим отдельно референдум.

Конституция РФ высшим непосредственным выражени­ем воли народа называет референдум (ч. 3 ст. 3)¹. Референдум — один из важнейших институтов непосредственной, прямой демократии, выражающийся в голосовании избирателей по важнейшим вопросам государственной и обществен­ной жизни. Решения, принимаемые на референдуме, обычно считаются окончательными и обладающими высшей легитимностью. Они имеют силу закона, а часто и более высокую силу, поскольку достаточно об­щепризнанным является мнение, что итоги референдума не могут и не должны изменяться обычным законом парламента. Считается, что ре­шение, принятое на референдуме, — это решение самого народа, а не его представителей. В отличие от голосования на выборах голосование на референдуме решает вопрос не о получении какого-либо мандата (де­путата, президента и др.), а об одобрении или неодобрении каких-либо планов, программ, действий, мер и т.д., имеющих общенациональный или местный характер.

Следует отметить, что для обозначения референдума нередко ис­пользуется в качестве синонима и понятие плебисцит (от лат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Приходится при­знать, что ни в законодательстве, ни в науке, ни в публицистике, не говоря уже об обыденном сознании, нет четкого разграничения этих понятий, они чаще всего используются как однозначные, хотя встреча­ются и попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Одни связывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всего территориальных проблем; другие подчер­кивают консультативный характер плебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признается консультативным, а плебисцит — ре­шающим); третьи видят специфику в опросной форме волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцита практи­чески ничем не отличается от процедуры проведения референдума.

Отличительной чертой решения, принятого на референдуме, является его императивный ха­рактер. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или из­менения такого решения.

1.2. Виды референдумов

По масштабам проведения референдумы подразделяются на: общенациональные (общегосударственные), т.е. проводимые на всей территории страны; региональные, т.е. проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона), напри­мер, субъекта федерации или иной автономной части; местные, т.е. проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местно­го самоуправления¹.

По их содержанию референдумы разграничивают на: конституционные, т.е. по проекту Конституции или поправкам к ней; законодательные, т.е. по проектам законов; консультативные, т.е. по важному принципу или направлению деятельности государства, правительства, регионального или местного органа власти и т.д.

По степени необходимости проведения референдумы разделяют­ся на обязательные, т.е. проводимые по обязательному требованию Конституции или другого закона при решении данного вопроса, например, обязательным является проведение референ­дума по вопросу объединения двух и более субъектов РФ в один, новый субъект Федерации, и фа­культативные, т.е. проводимые по усмотрению органов власти или населения. Решение вопроса о назначении референдума зависит от усмотрения компетентного органа, обладающего правом назначать референдум, либо от наличия установленной законом инициативы¹.

Также референдумы бывают признанные, непризнанные, частично признанные различными политическими силами, странами.

Референдумы могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, по обязывающей силе своих итогов они подразделяются на решаю­щие, т.е. вызывающие обязательные юридические последствия, и кон­сультативные, т.е. могущие вести к таким последствиям, но могущие и не вызывать их.