2. Бюджетная система

Бюджет представляет собой системно сгруппированную свод­ку сметных расходов и предусмотренных для их покрытия до­ходов на один финансовый (бюджетный) год. Бюджет — это ос­новной финансовый план формирования и использования де­нежных средств для обеспечения функций государственных ор­ганов, экономического и социального развития страны или со­ответствующих административно-территориальных единиц. Го­сударственный бюджет образует централизованный фонд де­нежных ресурсов Правительства для содержания государствен­ного аппарата, Вооруженных Сил, здравоохранения, образова­ния, выплаты социальных пособий. Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов, действующих на территории страны. Бюджетное устройство — это организа­ция бюджетной системы, принципы ее построения (единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности). Бюджет­ная классификация — это обязательная группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам, а также источников покрытия бюджетного дефицита и видов го­сударственного долга. Бюджетный процесс — это регламенти­рованная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверж­дению и исполнению государственного и местных бюджетов.

Конституции большинства стран регламентируют организа­цию государственной финансовой системы, закладывают осно­вы бюджетного процесса и наделяют различных участников за­конодательного и бюджетного процессов соответствующими полномочиями и обязанностями.

Бюджетная система страны. Согласно Конституции Рес­публики Беларусь (ст. 133), «бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местный бюджеты. До­ходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых за­коном, других обязательных платежей, а также иных поступ­лений. Общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной час- 592

тыо. В соответствии с законом в Республике Беларусь могут соз­даваться внебюджетные фонды». Эти конституционно обяза­тельные положения реализуются в ежегодно принимаемых за­конах о государственном бюджете, Налоговом кодексе Респуб­лики Беларусь, а также в разработке и проведении «единой бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, валют­ной политики» (ст. 132).

Первый Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе в Республике Беларусь» был принят в июне 1993 г., заменив действовавший с 1991 г. Закон «О бюджетных правах Респуб­лики Беларусь и местных Советов народных депутатов Респуб­лики Беларусь», Этот закон впервые устанавливал основные понятия бюджетной системы и принципы организации бюд­жетного устройства в республике как самостоятельном незави­симом государстве.

Закон регламентировал порядок составления, рассмотре­ния, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (рес­публиканского и местных); источники формирования собствен­ных доходов и принципы определения расходов бюджетов каж­дого уровня; требования и условия сбалансированности бюдже­тов; взаимоотношения бюджетов с другими элементами фи­нансовой системы; установил основы формирования и содержа­ния республиканского бюджета, местных бюджетов и внебюд­жетных фондов; определил возможности и обязательства рес­публики по согласованию бюджетно-финансовой политики с другими государствами и международными организациями, ответственность за нецелевое использование государственных средств.

В мае 1998 г. был принят Закон Республики Беларусь «О бюджетной классификации Республики Беларусь». С сере­дины 1998 г. вступила в силу новая редакция Закона Республи­ки Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и го­сударственных внебюджетных фондах», которая обеспечивала необходимую для соответствующего анализа республиканскую и международную сопоставимость показателей бюджетов всех уровней и включала классификации:

• доходов;

• расходов, в том числе функциональную, экономическую (предметную) и ведомственную классификации расходов;

• источников внутреннего финансирования дефицита рес­публиканского и местных бюджетов;

• источников внешнего финансирования дефицита респуб­ликанского бюджета;

• видов внутреннего государственного долга Республики Беларусь;

• видов внешнего государственного долга Республики Бела­русь.

Законом устанавливалось, что бюджетная классификация (систематизированная группировка статей доходов, расходов и источников финансирования дефицитов) является единой для республиканского и местных бюджетов, государственных целе­вых бюджетных и внебюджетных фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций.

Доходы подразделяются на три крупные категории (теку­щие, капитальные и безвозмездные) с последующим их делени­ем на группы и виды. Классификация основывается на актах законодательства Республики Беларусь (включая налоговое), определяющих источники формирования доходов.

В Законе о бюджете Республики Беларусь на 2004 г. доходы, как и ранее, подразделялись на группы:

• текущие; '

• капитальные;

• свободных экономических зон;

• государственных целевых бюджетных фондов.

Кроме того, в доходы бюджета на 2004 г. были включены до­ходы Фонда социальной защиты населения.

Функциональная классификация расходов, отражающая направления выделения государственных средств на выполне­ние основных функций государства, классификация источни­ков внутреннего финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов и классификация источников внешнего финансирования дефицита республиканского бюджета утверж­даются законодательно.

Классификация доходов, экономическая (предметная) клас­сификация расходов (по их экономическим характеристикам), классификация видов внутреннего государственного долга и классификация видов внешнего государственного долга утверж­даются Правительством Республики Беларусь или по его пору­чению Министерством финансов Республики Беларусь.

С позиций экономической классификации государственные ресурсы распределяются в последние годы следующим образом:

• основная часть направляется на текущие расходы в форме закупки товаров и оплаты услуг — более 50 %, из них около 65—70 % расходуется на выплату заработной платы'рабочим и служащим бюджетных организаций, оплату их командировок и служебных разъездов, оплату транспортных и коммунальных услуг для бюджетной сферы, приобретение предметов снабже­ния и расходных материалов;

• субсидии и текущие трансферты занимают примерно 20— 22 % всех государственных расходов, из них около 7 % прихо­дится на трансферты населению, остальное — субсидии и теку­щие трансферты местным бюджетам и за границу;

• доля капитальных расходов составляет немногим более 20 %, из них подавляющая часть идет на капитальные вложе­ния, доля капитальных трансфертов составляет менее 2 %;

• примерно 5—6 % приходится на платежи за использова­ние заемных средств на финансирование бюджетного дефицита и расходы по предоставлению кредитов за вычетом погашения.

Новая бюджетная классификация легла в основу новой ре­дакции закона о бюджетной системе, которая внесла сущест­венные изменения в термины и определения бюджетного зако­нодательства, конкретизировала принципы построения бюд­жетной системы и организации бюджетного процесса.

Бюджетное устройство в Республике Беларусь основывается на принципах единства бюджетной системы, полноты, реаль­ности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входя­щих в бюджетную систему, и определяется административ­но-территориальным делением. В бюджетную систему как са­мостоятельные части включаются республиканский и местные бюджеты. Консолидированный бюджет Республики Беларусь (бюджет республики) составляют бюджеты шести областей, г. Минска и республиканский бюджет. В табл. 6.5 и 6.6 приве­дены данные о доходах и расходах консолидированного бюдже­та за 2000—2004 гг.

Таблица 6.5

Консолидированный бюджет Республики Беларусь (в фактически действовавших ценах)*

Показатель	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
1	2	3	4	5	6
Доходы** — всего, млрд р.	3181	5747	8636	12 211	22 057
В том числе:
текущие налоговые доходы
из них:	2434	4389	6263	9 341	12 660
налог на прибыль и до-
ХОДЫ	439	782	911	1 345	2 135
подоходный налог	277	534	773	1 025	1 404
налог на добавленную
СТОИМОСТЬ	818	1447	2165	2 897	3 815

1	2	3	4	5	6
акцизы	254	442	592	838	1122
налоги на собственность	93	237	390	731	957
налоги за пользование природными ресурсами	7	16	25	35	96
доходы от внешней тор­говли и внешнеэкономи­ческих операций	142	300	524	957	1095
текущие неналоговые до­ходы	112	250	383	599	939
из них: доходы от государствен­ной собственности и предпринимательской деятельности	30	54	90	177	394
административные сбо­ры и платежи	37	75	136	241	315
доходы государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов	590	1033	1470	2184	2991

'Источник: Республика Беларусь в цифрах: Крат. стат. сб. Мн.: Минстат РБ, 2005. С. 301.

** С учетом взаимных расчетов.

Таблица 6.6

Консолидированный бюджет Республики Беларусь (продолжение)

(в фактически действовавших ценах				*
Показатель	2000 Р.	2001 г.	2002 г.		2003 г.		2004 г.
I 1 _ *	2	3	4		5		6
| Расходы** — всего, млрд р.	3236	6023	8681		12 795		22 036
jB том числе: на государственное уп- ] равление и местное са-
] моуправдение	88	168	252		381		566
! международную деятель-
1 ность	31	54	75		109		130
; промышленность» эвер-
гетику и строительный ■ комплекс	35	57	60		48		76
сельское хозяйство	87	146	179		523		767
; транспорт, дорожное хо- 1 зяйство и связь	100	156	190		242		335

].	2	3	4	5	6
жилищно-коммунальное хозяйство	249	450	612	946	1175
социально-культурные мероприятия	1187	2351	3625	5044	6597
расходы государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов	558	996	1351	1987	2824
Дефит (-), профицит (+)	-55	-276	-45	-584	21

‘Источник:

Республика Беларусь в цифрах: Крат. стат. сб. Мн.: Минстат РБ, 2005. С. 302.

“ С учетом взаимных расчетов.

Внебюджетные фонды представляют собой средства прави­тельства и местных властей, связанные с финансированием рас­ходов, не включаемых в бюджет. Они формируются за счет обя­зательных целевых отчислений. К ним относится Фонд соци­альной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь и др.

В число целевых бюджетных фондов Беларуси входят (2004 г.): .

• Республиканский фонд поддержки производителей сель­скохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки;

• Государственный фонд содействия занятости;

• Республиканский дорожный фонд;

• Республиканский фонд охраны природы;

• Республиканский фонд «Энергосбережение» (с 2005 г. — Инновационные фонды).

Расходы бюджетов определяются программами социаль­но-экономического развития Республики Беларусь и соответ­ствующей административно-территориальной единицы (облас­ти, г. Минска) и осуществляются по направлениям и в разме­рах, установленных законодательством Республики Беларусь и решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год.

В бюджете на очередной финансовый год в соответствии с принятыми ранее обязательствами предусматриваются в пол­ном объеме ассигнования на выплату процентов по государ­ственному долгу, погашение имеющейся в республиканском бюджете на данный год задолженности по государственному долгу прошлых лет с наступившим сроком уплаты.

Сбалансированность бюджетов всех административно-тер­риториальных единиц рассматривается как необходимое усло­вие бюджетно-финансовой политики.

Предельные размеры дефицита республиканского бюджета устанавливаются законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

Республиканский бюджет утверждается законом Республи­ки Беларусь, местные бюджеты — решениями местных Советов депутатов.

В законе о бюджете Республики Беларусь на очередной фи­нансовый год устанавливаются также размер прироста внут­реннего и лимит внешнего государственного долга Республики Беларусь, лимит участия Национального банка Республики Бе­ларусь в кредитовании дефицита республиканского бюджета, размер платы за обслуживание Национальным банком Респуб­лики Беларусь государственного внутреннего долга и другие показатели.

Контроль за. использованием республиканского бюджета осуществляется Президентом Республики Беларусь, Прави­тельством Республики Беларусь и Комитетом государственного контроля Республики Беларусь. Оперативный контроль за свое­временным поступлением доходов и расходованием средств по целевому назначению возлагается на Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможен­ный комитет Республики Беларусь, местные финансовые, нало­говые и таможенные органы.

Бюджет является важным рычагом воздействия на эконо­мику и стимулирования ее роста. Основными функциями бюд­жета являются: перераспределение ВВП, государственное регу­лирование и стимулирование экономики, финансовое обеспече­ние социальной политики. Путем изменения уровня государ­ственных расходов и налогообложения правительство может регулировать объем совокупного спроса (потребительских и ин­вестиционных расходов), влиять на колебания экономической конъюнктуры. Различают экспансионистскую (расширитель­ную) и рестрикционную (ограничительную) бюджетную поли­тику. Первая из них выражается в увеличении государствен­ных расходов и снижении уровня налогообложения, что способ­ствует преодолению экономических кризисов и ускорению эко­номического роста; вторая — в уменьшении расходов и повы­шении налогов, что помогает ослабить инфляцию и стабилизи­ровать хозяйственную конъюнктуру. '

Динамика и структура государственных финансов. Основ­ные данные консолидированного бюджета республики (доходы, расходы и баланс бюджета в абсолютном выражении и в про­центах к ВВП) за 1990—2004 гг. показывают, что состояние государственных финансов было достаточно стабильным, кро­ме 1993—1994 гг. как первых лет послереформенного периода. Дефицит государственного бюджета республики находился в пределах значений (2—3 % к ВВП), вполне допустимых для политики финансовой стабилизации: 1995 г. — 2,6 % к ВВП; 2000 г. — 0,6; в 2003 г. — 1,6 % к ВВП. В 1990 г. профицит го­сударственного бюджета (БССР) составил 2,4 % к ВВП, в 2004 г. — 0,04 % к ВВП.

Сбалансированность государственных финансов, поддержи­ваемая в соответствии с требованиями бюджетного законода­тельства, объясняется рядом факторов, имевших как положи­тельное, так и негативное влияние на экономику страны в це­лом. Прежде всего это сложившиеся в 1995—2000 гг. условия и особенности формирования доходной части бюджета. Можно выделить главные факторы, обеспечившие стабильные и доста­точно высокие доходы бюджета:

• приоритетное значение косвенных налогов и сборов по сравнению с прямыми в сложившейся структуре налоговой сис­темы республики;

• высокие темпы инфляции на протяжении всего анализи­руемого периода и отсутствие механизмов корректировки пря­мых налогов и сборов с учетом инфляции;

• характерный для республики относительно высокий уро­вень собираемости всех установленных налогов и сборов.

Удельный вес косвенных налогов (НДС, акцизы, таможен­ные пошлины и сборы) в общих налоговых поступлениях на протяжении 1998—2000 гг. стабильно превышал 50 %. В об­щих доходах консолидированного бюджета их доля составляла не менее 42—47 % по сравнению с 22—23 % прямых налогов и сборов.

Такая высокая доля налогов с оборота безусловно обеспечи­вает высокие доходы бюджета в любых экономических услови­ях, даже при отсутствии реальной прибыли предприятия, низ­кой рентабельности производства и невысоких реальных дохо­дах населения.

Проводимая в республике политика государственных расхо­дов способствует достижению достаточной сбалансированности государственного бюджета.

Динамика структуры государственных расходов показыва­ет, что сразу после реформ 1992 г. резко изменилось соотноше­ние между двумя такими крупными направлениями государ­ственного финансирования, как поддержка и развитие реально­го сектора экономики (капитального строительства и субсиди­рования отраслей промышленности, энергетики, строительной индустрии, транспорта, коммуникаций и связи, жилищно-ком­мунального хозяйства и др.) и финансирование отраслей соб­ственно бюджетной сферы (просвещения, культуры, здравоох­ранения и социального обеспечения, науки, обороны, государ­ственного управления и правопорядка и др.).

Если еще в 1993 г. на финансирование народного хозяйства направлялось около 40 % государственных средств, то уже с 1995 г. удельный вес государственных капитальных вложений, дотаций, субсидий и финансовой помощи основным отраслям реальной экономики в общих расходах бюджета сократился до 22—24 % . Преобладающей стала доля расходов на здравоохра­нение, образование, средства массовой информации, культуру, социальное обеспечение, науку, оборонные нужды, содержание органов государственного управления, судебной власти и пра­вопорядка, других отраслей бюджетной сферы, обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга и др. Удель­ный вес этих расходов в 1996—1999 гг. составлял 75—80 % бюджетных средств.

Существенной оставалась доля расходов на дотирование цен, субсидирование, вложения в отрасли агропромышленного комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и жилищного строительства. В 1995—2000 гг. на эти цели расходовалось с учетом средств целевых бюджетных фондов не менее 20—25 % государственных средств. В частности, расходы бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство в 2000 г. составили 3,4 % , а на сельское хозяйство — 4,2 % к ВВП.

Финансирование дефицита государственного бюджета в эти годы осуществлялось в основном за счет внутренних источни­ков — кредитов Национального банка и доходов от выпуска и обращения государственных ценных бумаг.

Сложившиеся в 1995—2000 гг. позитивные тенденции фор­мирования и исполнения государственного бюджета в части роста затрат на социальную сферу и снижения финансирования реального сектора в той или иной мере имели место и в 2001—2004 гг.

2002 г. должен был стать переходным в реализации бюджет­но-налоговой политики. Однако нерешенность ря^а экономи­ческих вопросов реформирования народно-хозяйственного ком­плекса, внешние, прежде всего энергетические, факторы при­вели к определенным сбоям в балансировке бюджета. Тем не менее основные задачи в области бюджетно-налоговой полити­ки были выполнены. Бюджет оказал широкомасштабное поло­жительное влияние на развитие страны.

В условиях роста спроса на финансовые ресурсы государству удалось снизить налоговую нагрузку. Ставка налога на при­быль была уменьшение 30 до 24 % . Сохранена практика начис­ления и уплаты едиными платежами отчислений, взимаемых из выручки от реализации товаров (работ, услуг), и налоговых платежей, исчисляемых от фонда заработной платы.

В целом налоговая нагрузка юридических лиц за год снизи­лась с 24,9 до 23,7 %, или на 1,2 процентных пункта, что рав­нозначно оставлению в распоряжении субъектов хозяйствова­ния дополнительно около 310 млрд р. Всего из бюджета в реаль­ный сектор экономики было направлено около 2 трлн р., или более 20 % всех расходов.

По мере изменения экономической обстановки менялось и содержание, вкладываемое в понятие «исполнение бюджета». На смену традиционному достаточно узкому следованию утверж­денному бюджету приходит гибкое управление финансовыми ресурсами, позволяющее достигать стратегических целей за счет повышения эффективности их использования.

Успешное выполнение макроэкономических параметров со­циально-экономического развития страны, совершенствование бюджетной системы и бюджетного процесса привели к положи­тельным результатам при исполнении государственного бюд­жета в 2004 г. (см. табл. 6.5, 6.6).

В 2004 г. в консолидированный бюджет Республики Бела­русь поступило 22 трлн р. налогов, сборов (пошлин) и других доходов (с учетом средств целевых бюджетных фондов), или

6. % к ВВП. При этом в республиканский бюджет поступило

3. трлн р. Выполнение плана было обеспечено по всем основ­ным доходным источникам.

Расходы консолидированного бюджета в 2004 г. составили более 22 трлн р., или 44,6 % к ВВП, что на 9,4 % больше, чем в 2003 г. Ведущими в структуре бюджета остаются расходы на со­циально-культурные мероприятия — около 30 % в 2004 г., жи­лищно-коммунальное хозяйство (5,3 %), сельское хозяйство (3,5 %), государственное управление и местное самоуправление (2,6 %). Неуклонно снижаются расходы на промышленность, энергетику и строительный комплекс. В 2004 г. они составили 0,3 % бюджета.

В целом в 2004 г. в рамках установленных приоритетов бюд­жетно-финансовой политики (повышения благосостояния насе­ления, финансирования здравоохранения, образования, строи­тельства жилья, а также мероприятий, связанных с ликвида­цией последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС) удалось обеспечить поддержку отраслей народного хозяйства, сохра­нить социальную направленность бюджета. Достигнуты наме­ченные параметры роста заработной платы в бюджетной сфере и устойчивое выполнение бюджетных обязательств, прежде всего по выплатам населению, расчетам бюджетных организа­ций за продукты питания и потребленные энергоресурсы, фи­нансирование АПК, строительство жилья и социально значи­мых объектов.

Выполнена и перевыполнена главная социальная задача бюджета 2004 г. — повышение заработной платы работникам бюджетной сферы. В декабре 2003 г. она достигла в эквивален­те 141 дол. США (при запланированных 125 дол.), а в декабре 2004 г. возросла до 196 дол, США (при запланированных 170—175 дол.).

Вместе с тем ктоги 2004 г. свидетельствуют о наличии ком­плекса проблем в развитии бюджетной сферы (недофинансиро­вание ряда отраслей) и ее взаимодействии с реальным сектором экономики, для которого проблемы низкой рентабельности, медленного сокращения числа убыточных предприятий, почти «неподвижные» долги прошлых лет и неуменьшающиеся запа­сы готовой продукции являются традиционными. Все эти фак­торы ведут к снижению рентабельности экономики Республики Беларусь. Поэтому в период 2002—2004 гг. остро стояла про­блема приведения всей нормативно-правовой базы бюджетного процесса в соответствие с международными стандартами на ос­нове разработки Бюджетного кодекса Республики Беларусь.

Программой социально-экономического развития Респуб­лики Беларусь на 2001—2005 годы определено: бюджетная по­литика будет направлена на инвестирование бюджетных средств в формирование конкурентоспособной структуры националь­ной экономики, реализацию социально-экономических при­оритетов и государственных программ, проведение активной социальной политики при одновременном ужесточении контро­ля за целевым исполнением запланированных расходов.

В перспективе (2006—2010 гг.) в соответствии с общеприня­той практикой организации бюджетного процесса основными целями совершенствования бюджетной системы должны стать:

• обеспечение стабильности и предсказуемости¹ бюджетной системы на основе создания условий для полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств государства и концен­трации ресурсов бюджета на решении ключевых задач при од­новременном сокращении неэффективных расходов;

• расширение сферы охвата бюджетов с целью включения всех операций с прямым фискальным эффектом;

• консолидация в бюджете всех государственных ресурсов, в частности целевых бюджетных фондов, отказ от их целевого статуса;

• создание эффективной системы управления государствен­ными финансами на всех стадиях бюджетного процесса;

• упорядочение субсидирования секторов экономики, сок­ращение объема субсидий и льгот;

• эффективное управление государственным долгом с целью снижения стоимости обслуживания и рисков, связанных с его структурой;

• реформа межбюджетных отношений на основе более чет­кого разграничения расходных и налоговых полномочий меж­ду республиканским и местными бюджетами и формирования новых систем финансовой поддержки регионов.

Совершенствование бюджетного процесса должно быть свя­зано с реформированием всех его ключевых элементов, вклю­чая стадию прогнозирования макроэкономических показате­лей, формирования бюджетов всех уровней, исполнения бюд­жетов, учета и контроля.

Актуальными и в перспективе остаются задачи сокращения и повышения эффективности расходов бюджета на принципах финансовой дисциплины и устойчивости, эффективного рас­пределения ресурсов и технической результативности бюджет­ного процесса, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, совершенствования казначейской систе­мы, привлечения внебюджетных источников финансирования расходов.

Для достижения этих целей потребуется поэтапная реализа­ция целого комплекса взаимоувязанных мер как в части совер­шенствования бюджетного законодательства на основе введения в действие Бюджетного кодекса Республики Беларусь, так и конкретных решений текущей бюджетно-налоговой политики.

Совершенствование законодательной и нормативной право­вой базы бюджетного процесса должно быть реализовано с уче­том требований Всемирной торговой организации.

Таким образом, за прошедшие годы достигнуто значитель­ное продвижение в построении бюджетной системы, отвечаю­щей современным рыночным требованиям. Фактически она прошла трансформацию от административно-командных меха­низмов перераспределения всех общественных ресурсов до со­четания построенной на рыночных принципах налоговой систе­мы и бюджетных расходов, обеспечивающих главным образом функционирование государственной системы социальной за­щиты, бюджетных организаций и государственного сектора экономики.