7.4. Проблемы производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Согласно действующему ГПК РФ судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является разновидностью гражданского судопроизводства наряду с исковым и особым производством.

Публичные правоотношения-это регулятивные правоотношения, возникающие в связи и по поводу осуществления субъектами публичной власти (в лице органов государственной власти или управления, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) властных полномочий в соответствующей сфере государственной власти или местного самоуправления.

Поэтому публичные правоотношения-это отношения власти и подчинения, участники которых занимают неравноправные позиции, поскольку один из них, а именно орган государственной власти или управления всегда выступает в качестве носителя властных полномочий по отношению к другому его участнику-гражданину или организации.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, - вид гражданского судопроизводства, охватывающий рассмотрение дел, возникающих из отношений власти и подчинения. При этом суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В настоящее время о наличии материально-правового спора при рассмотрении данного вида гражданского судопроизводства говорить не приходится. Здесь отсутствуют истец и ответчик, а есть заявители и другие заинтересованные лица (ст. 34 ГПК).

В соответствии со ст.245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее - специальное учреждение);

по заявлениям об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В настоящее время отсутствует единый методологический подход к раскрытию сущности данного вида судопроизводства. Это связано с проблемой соотношения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства в контексте ст.118 Конституции РФ, пониманием административной юстиции, проблемой создания административных судов в России, их местом в судебной системе и компетенцией.

Судебный контроль над властной деятельностью государственных (муниципальных) органов и должностных лиц именуется в литературе административной юстицией¹.

В литературе существуют различные точки зрения по вопросу о правовой природе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Так, по мнению А.А. Мельникова «нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, по своей природе являются гражданско-процессуальными нормами и относятся к гражданскому процессуальному праву… Особенности материальных правоотношений накладывают определенный отпечаток на процессуальные нормы, но не могут изменить их гражданско-процессуальную сущность»².

Т.В. Сахнова полагает, что «дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, не могут быть отнесены к административному судопроизводству и не являются административными делами»³.

Д.М. Чечот полагал, что об административно-процессуальном характере норм, регулирующих порядок рассмотрения в суде административных дел, можно говорить только в том случае, если бы законодатель наряду с общими судами учредил административные суды, обособленные от общей судебной системы и действующие по правилам своей самостоятельной процедуры⁴.

Концепция судебной реформы в РФ 1991 г. предполагала создание административной юстиции и специализированных административных судов. Согласно Конституции РФ 1993 г. административное судопроизводство является формой осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118). В целях его создания планировалось подготовить Закон об административной юстиции и внести его на рассмотрение в Государственную Думу в декабре 1994 г.

Согласно п.5 Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 №1-П дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов - вне связи с рассмотрением дел об оспаривании вынесенных на основе таких актов правоприменительных решений органов публичной власти и должностных лиц, - как следует из статей 71 (пункт "о"), 72 (пункт "к" части 1), 118 (часть 2), 120, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства.

Конституционный Суд РФ указал на то, что в ходе осуществления судебной реформы Федеральному Собранию надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства⁵.

Следует согласиться с точкой зрения С.Л. Симонян, которая указывает на то, что «гражданское судопроизводство и административное судопроизводство являются разными формами осуществления судебной власти. Рассмотрение дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, следует осуществлять по правилам административного судопроизводства…В контексте нормы ст.118 Конституции РФ необходимо создание административных судов и порядка судопроизводства в этих судах»¹.

21 мая 2013 г. Госдума приняла в первом чтении проект N 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации². В соответствии с Проектом предлагается закрепить в отдельном законе нормы, регулирующие правила рассмотрения судами общей юрисдикции дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ст. 1 Проекта). Это широкая категория дел, например, дела о признании недействующими нормативных правовых актов, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, о прекращении деятельности средств массовой информации и многие другие.

В Пояснительной записке к Проекту Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указывается на то, что включение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (что имеет место в настоящее время), не может признаваться надлежащей реализацией указанных нормативных положений.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны, то есть возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т.п.). В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений³.

Проект регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Согласно ч.5 ст.1 Проекта не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов, Дисциплинарного судебного присутствия или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции.

Рассматривать административные дела по правилам, содержащимся в Проекте, будут суды общей юрисдикции. В настоящее время большинство категорий дел, которые перечислены в Проекте, суды общей юрисдикции рассматривают в соответствии с нормами, установленными в гл. 23 - 26.2 ГПК РФ.

Вместе с тем, Проект относит к административным делам некоторые разновидности дел, рассматриваемых в настоящее время в порядке искового, приказного или особого производства:

1) дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (гл. 24 Проекта). В настоящее время такие дела рассматриваются в порядке искового производства (гл. 22.1 ГПК РФ);

2) дела о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций.

3) дела о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, о принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина (гл. 28 Проекта). В настоящее время такие дела рассматриваются в порядке особого производства (гл. 35 ГПК РФ).

В Проекте также выделены новые категории административных дел:

- об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы.

- о прекращении деятельности средств массовой информации.

Если по действующему ГПК РФ субъекты, дел, рассматриваемых в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений именуются заявители и иные заинтересованные лица, согласно положениям Проекта лицами, участвующими в делах из административных правоотношений являются, в частности стороны (административный истец и административный ответчик) (ст.40 Проекта).

Согласно ст.18 Проекта административный истец - лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод или законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом государственной власти, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, либо в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организация, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностное лицо;

Административный ответчик - лицо, к которому предъявлены требования по административному делу;

Кроме того, к участию в деле могут быть привлечены заинтересованные лица то есть лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении данного административного дела.

При этом административное дело – это принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору.

При этом для обращения в суд по административному делу административному истцу необходимо подать административное исковое заявление.

Административное исковое заявление - обращение в суд за защитой прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных или иных публичных правоотношений.

По мнению разработчиков Проекта, наличие административного иска означает необходимость рассмотрения его по правилам, которые должны в значительной степени отличаться от существующих правил искового производства, предназначенного для рассмотрения дел в порядке гражданского судопроизводства.

Согласно проекту Федерального закона "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" датой введения в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является 1 января 2014 года¹.