1.3 Қазақстандағы іс жүргізудің нормативтік құқықтық негіздері

Мемлекеттің кез келген даму кезеңінде іс жүргізу жүйесі мемлекеттік басқаруға тәуелді болды. Әр қоғамдағы ірі саяси, әлеуметтік, экономикалық реформалар мемлекттік басқару және мемлекеттік іс жүргізу саласындағы қайта құрулармен тығыз байланысты болды. Бұл Қазақстанның ХХ ғ. бірінші жартысындағы мемлекеттік жүйенің даму тарихынан да анық байқалады. Осы кезеңде кеңестік үлгідегі мемлекеттік негізі қаланды.

Іс жүргізу кеңестік орталық басқару органдарында, төменгі кеңес аппараттарында жеке дербес құрылым болып ұйымдастырылды. Онда іс жүргізумен айналысатын қызметкерлер тобы – шенеуніктер пайда болды. Құжат олар үшін кәсіби қызметтің құралы саналды. Мемлекеттік басқару жүйесінде өз қызметін құжаттау және оның тимділігін арттыру үшін түрлі құжаттардың жинтығы қалыптасты. Осыған орай іс жүргізудің нормативтік құқықтық негізі жасалды.

Кеңес үкіметінің ең алдымен басты жүргізге шарасы өлке халқын сауаттандырумен қатар сол мезгілге дейін пайдаланылған араб графикасын латын графикасымен алмастыру мәселесі қойылды. Латын әліпбиіне өту мәселесі ХХ ғасырдың басында-ақ көтеріліп, пролетариат көсемі В.И. Ленин араб әліпбиін латынға ауыстыруды Кеңестердің Шығыстағы революциясы деп бағалағаны белгілі. ХХ ғасырдың басындағы бұл әрекет қазақ елін де айналып өткен жоқ.

1920 жылдардың басында сол кездегі биліктің бастамасымен араб әрпімен жазып келген түркі тілдес халықтардың барлығын жаппай басқа әліпбиге көшіру саясаты қолға алынды. РКФСР-дің ұлттар ісі жөніндегі халық комиссариаты 1923 жылы араб қарпіне реформа жасау жөніндегі комиссия құрды. Комиссия негізгі үш мәселе бойынша жұмыс жасады: Жазуы жоқ халықтар үшін жазу даярлау; өз жазуы бар халықтарды латын әрпіне көшіру; түркі жазуын реформалау. 1926 жылы наурыз айында Бүкілодақтық түркологтар съезі өтіп, түркі тілдес халықтар жазуын латын графикасыңа көшіру мәселесі қаралды.

Білімпаздардың бұл тұңғыш съезінде әліпби турасындағы баяндаманы Ахмет Байтұрсынұлы жасайды. Ахмет Байтұрсынұлы “Әліпби тақырыпты” атты баяндамасында осы күнгі қазақтың пайдаға асырып жүрген түрік (араб) әліпбиін қолданыстан шығарып, латын әліпбиін аламыз деген пікірдің дұрыс еместігін түсіндіреді. А. Байтұрсынұлы араб жазуын жақтаудағы негізгі дәлелдері – бұл әліпбидің 12-13 жыл бойы қолданылып, қазақ тілінің дыбыстық табиғатына лайықталып, өзгертіліп, қазақ мәдениеті мұқтаждығын толық өтеп отырғандығы және оның дыбыстық әдісімен оқыту ісіне айтарлықтай қолайлы болып шыққандығы еді.

Сондай-ақ А. Байтұрсынұлы бұл әліпбидің полиграфикалық мүмкіндіктері мен экономикалық тиімділік жақтарын да баса көрсетеді, жаңа-жаңа сауаттанып келе жатқан халықтың қайтадан сауатсыз болып қалатындығына, араб графикасымен жазылған дүниеліктерімізден қағажау қалып, тарихи сахнамыздың күңгірт қалатынын да атап өтті. Ал жаңадан алынбақшы латын әліпбиін жүргізудің жұмысы көп, оған көп іс, көп күш керек, оны алудан пайда аздығын айта келіп, жазба түрін осы күйінде қалдыруды жөн санады.

Ахмет Байтұрсынұлы баяндамасынан кейін қазаққа латын әліпбиін алу керектігі турасында Нәзір Төреқұлұлы қосымша баяндама жасайды “Біз латын қарпін қазаққа күшпен алдырғалы отырғанымыз жоқ, әріптің сыртқы пішініне, ажарына қызығып, сән үшін алғалы да отырғанымыз жоқ. Латын қарпін үйрену, жазу қазаққа тым пайдалы, жеңіл”– деп, оның маңызды тұстарын атап өтеді [72].

Дегенмен, бұдан кейінгі тұста әліпбиді өзгерту мәселесі зиялылар арасында ұзақ талқыға түсті. Әліпби, емле және оны реформалауға байланысты қазақ оқымыстыларының арасындағы пікірталас алғашқыда «Дала уәлаяты», «Айқап», «Қазақ» газеті сынды басылымдар беттерінде көрініс тапса, 1920 жылдан бастап «Еңбекші қазақ», «Жаршы», «Жаңа мектеп» сынды басылым беттерінде қызу айтысқа айналды. Әсіресе әліпбиге байланысты зиялылардың көзқарастары мен пікірталастары қалың бұқара арасына жарияланып, халық талқысына салынды. Бұл істе «Еңбекші қазақ» газетінің орны ерекше болды. Аталмыш газетке екі топтың өкілдері әр түрлі тақырыпта мақалалар жариялап отырды.

Мәселен, Н.Төреқұлов «Бізге қандай әліппе керек», Ә.Байдилдиннің «Жаңа әліппе тарихынан», Б.Байтоғайұлы, Қ.Басымов, М.Дулатов, Т.Шонанұлының «Бізге жаңа әліппе не үшін керек», О.Жандосұлы, М.Жолдыбаев, Қ.Жұбанов, Е.Омаров, Қ.Кемеңгеров, Н.Қаймекеұлы, Ж.Аймауытовтың, М.Мұхтарұлы «Дыбыс белгілерін негізінен өзгерту керек» т.б. және шетелдік Г.И.Бройдо, Н.Яковлев, Поливанов, Навширманов, профессор Ашмарин, профессор Жюзе, академик Бартольд, профессор Л.Жирков, профессор Б.Шобанзаде сынды ғалымдардың бірнеше мақалалары жарық көрді.

1924-1926 жылдары әліпби тартысы Түркістан мен Қазақстан аумағында толассыз жүрді. 1924 жылы 12-18 маусым аралығында болып өткен білімпаздардың тұңғыш съезінде қазақ ұлтына қатысты әр түрлі мәселелермен қатар әліпби алу ісі туралы сөз болады. Жалпы Кеңес үкіметі билігі тұсындағы ұлттық оқыған қауымның алғашқы бас қосуы осы қазақ білімпаздар тобының съезі болды. Түрлі баспасөз беттерінде білімпаздар тобының жиыны өтетіні туралы ерте-ақ жария етіліп, онда қандай мақсаттар атқарылатыны туралы жазылды.

«Бұл жиылыс еріккеннің ермегі емес, «топалаң уақытындағы той» емес – мектептерде оқу ана тілінде жүргізіліп, кітаптар жанданып, жазу машинасы шығып, мекемелерінде іс қағаздарын қазақ тіліне көшіріп жатқан дәуірде, үлкен сапырылыс болып, пікір өрнек, жазу-сызу, программалар, жобалар майданы ашылған дәуірде, өмір тілегімен болып жатқан жиылыс. Бұл жиылыс – ой, сөз жиылысы» – деп, өтілер жиынның мән-жайы туралы жалпылама түсіндірме беріледі [73]. Шындығында, бұл білімпаздар тобын шақырудың өзі қазақ елінің болашақ әдебиетін, тілін, емілесін, мәдениеті мен түрлі ғылыми істерін шешуде бөлінбей, біртұтас ұлттық ортақ мүдде үшін дұрыс шешім қабылдап, істі алға бастырту мақсатынан туындады. Әйтсе де қазақтың араб әліппесін латын әліпбиіне көшірер тұста “жаңашыл” ұлт зиялылары мен “ескішіл” ұлт зиялылары арасында үлкен пікірталас орын алады.

Аталған съезд туралы Қаныш Сатпаев: “Алқаға Туркия, Әзірбайжан, Татарстан, Қазақстан, Өзбекстан және басқа түрік нәсілдес республикалардан өкілдер келген. Алқаның жұмысына көмектес болу, қорытындыларымен таныс болу үшін жиналысқа күнбатыс Еуропадан көп профессорлар келген көрінеді. Қазақтарды қоспағанда барлығы 132 өкіл болыпты” – деп, одан ары съездің үш мәселе бойынша:

1. Пән сөздері (термин туралы);

2. Емле туралы;

3. Жазу таңбалары туралы ортақ бір тоқтамға келгендерін атап өтті [74].

Бұл съезде сөз алған А. Байтұрсынұлы 1924 жылғы Қазақ білімпаздары тобының съезіндегі латын әліпбиі туралы ойын тағы да қайталап ұсынып, қарсылық білдіреді. Әрине, әліпбиді жиі өзгерту – ел өркениетінің дамуына кері әсерін беретіні сөзсіз еді. Себебі жаңа әліпби енген соң оны жалпы халыққа меңгертіп, барлық оқу-ағарту саласына өзгеріс жасаудың өзі үлкен қаражатты қажет етері сөзсіз еді. Сол себепті де А. Байтұрсынұлы бастаған бірқатар Алаш қайраткерлері әліппенің ең тиімді жолын алуды көздеді.

Әйтсе де съезд бірқатар қазақ зиялыларының қарсылығына қарамастан барлық түркі халықтарының жазуын латындандыру туралы шешім қабылдайды. Бұл шараға жетекшілік ететін жаңа түркі алфавитінің Орталық Атқару комитеті құрылып, оған Қазақ АКСР-нен тек Нәзір Төреқұлұлы енеді [75]. Жалпы мұсылман халықтарының дәстүрлі жазуын латын әліпбиіне көшіру туралы идея Қазақстанға сырттан әкелінеді. Кеңес үкіметінің бұл тұстағы түпкі мақсаты түркі тілді халықтарды ұлтсыздандырып, орыстандыру саясаты болды. Коммунистер тарапынан әдейі ұйымдастырылған бұл науқан Қазақстанда табанды қарсылыққа кездеседі. Латын жазуына қарсы сөздер қазақтардың арсында 1923 жылдың аяғынан бастап естілді. Бұл мәселенің Қазақстан аумағында таралуына Әзірбайжан, Татарстан сынды республикалардың латын әліпбиіне бетбұрыс жасауы түрткі болды.

1927 жылы 9 маусымда БК(б)П Қазақ Өлкелік комитетінің секретариаты Қазақ КСР Халық комиссарлар Кеңесіне латын алфавитін насихаттайтын республикалық комитет құру турасында ұсыныс жасалады. Комитеттің құрамына Нығмет Нұрмақов (төраға), Телжан Шонанов, Әбдірахман Байдилдин, Ғаббас Тоғжанов, Ораз Жандосов, Қайыпов пен Ормантаев сияқты ұлт зиялыларын бекітті. Осы жылдың 17 тамызында БК(б)П Қазақ Өлкелік комиссариаты үгіт-насихат бөлімінің меңгерушісі, жаңа алфавитті енгізу жөніндегі Орталық комитеттің төрағасы Ораз Жандосов бұдан әрі алфавит туралы пікір-талас жүргізуден келетін ешбір пайданың жоқтығын ескеріп, сөзден іске кірісуді ұстанады. Соған орай тез арада Нәзір Төреқұлов жобасымен жасалған латын жазуындағы әліппелерді көп дана етіп басып шығарып, елге тарату керектігін атап өтті [76].

1928 жылы 20 желтоқсанда Қазақ АКСР Орталық Атқару комитетінің ІV сессиясында латын алфавитіне көшу туралы ресми шешімі шығады. Осы тұста Әбдірахман Байдилдин ендігі уақытта жаңа алфавит ескімен қатар өмір сүре алмайды, сондықтан мүмкіндігінше тез іс жүргізіп, оқу-ағарту ісінде қауырт қимылға көшуді ұсынады [77].

Шығыстағы революция тікелей коммунистердің белсенділігімен Қазақстанда да жүзеге асқан соң, 1929 жылы 10 ақпанда БК(б)П Қазақ Өлкелік комиссариатының арнаулы қаулысына сәйкес араб жазуымен жазылған кітаптарды шығармау жөнінде республика басқармаларына нұсқау беріледі. Сондықтан латынға қарсы күрескен Ахмет Байтұрсынов бастаған төте жазу қорғаушылары аз уақыт ішінде шығармаларын латын алфавитімен жазуға көшті. Дегенмен, латын әліпбиіне көшу және онымен сауаттандыру мәселесі Қазақстанда басқа өлкелермен салыстырғанда кенже қалып отырғандығы байқалады. Мәселен, Ғ. Тоғжанұлының 1928 ж сәуірдің 31 күні белгісіз газеттің 58 бетінде жариялаған «Жаңа әліпбиге жаппай көшуге кімдер қарсы» деген мақаласында берген мына мәлметінен біле аламыз: «Жаңа әлпбиге көшуге қарсылар отаршылдар, арабшы – ұлтшылдар, кер тартпа бюрократтар, кейбір жауапсыз камунисттер. Жаңа әліппемен сауаттанған қазақтар 858 мың, бұл жалпы Қазақстанда тұратын қазақтардың 18 – 20 % құрайды. Ал араб әрпін негізгі есеп ретінде алғанда хат танушылар 5–6 % ғана еді. Басылған кітап саны 357. Көрші мемлекеттерде бұл жақсы көрініс тапқан. Татарстан 3-4 жылда халықтың 60 % сауатанды, Өзбекстанда 2.000.000. адам сауаттанып, 1469 кітап шыққан», - деп атап көрсетеді [78].

Десек те, баспасөз бетінде “ескішілер” мен “жаңашылдар” болып екіге бөлініп, алфавит (әліпби) мәселесін талқылаған ұлт зиялылары жаңа шешім қабылданып, нұсқау берілген тұста ұлт мүддесі үшін қайта тізе біріктірген еді. Елдегі сауатсыздықпен күрес ісімен қатар келген әліпбидің ауысуы ұлт зиялыларының тағы да бас біріктіріп, ұлт мүддесі үшін аянбай қызымет етулеріне итермеледі. Соның үшін олар өзара әліппе мәселесі үшін болған қызу айтысын тек ұлттық құндылықтарды жоғалтып алмау қажеттілігінен туындаған дауы еді.

Біртұтас мәдениет кеңістігін орнықтыру міндетін ұстанған кеңес басшылығы республика өкілдерінің пікірімен санаспады. Жаңа әліпби жасау жөніндегі комиссия құрылып, ол 1928 жылдың күзінде латын қарпі негізіндегі қазақ әліпбиінің жобасын ұсынды. Латын қарпіне түгел ауысып болғанша араб графикасы пайдаланыла тұратын болды. Полиграфиялық техника латын алфавитімен жабдықтала бастады. Бұл газет, оқулықтар, әдебиеттер шығаруды жеңілдетті. Республика бір мезгілде екі әліпбиді, яғни: қазақ тілі үшін-латын, орыс тілі үшін-кириллицаны қолданатын болды. XX ғасырдың 30-жылдарының соңына қарай КСРО тоталитарлық мемлекетке айналды. Тоталитарлық жүйенің орнауы мәдениеттен де байқала бастады. 1940 жылы кириллица негізіндегі жаңа қазақ әліпбиінің жобасы жасалды және осы жылдың 10 қарашадағы V сессиясында «латынданған қазақ жазуын орыс графикасы негізіндегі жаңа әліпбиге көшіру туралы» Заң қабылданыды.

ХХ ғасырдың 30-жылдары басқарудың қатаң орталықтанған командалық жүйесі қалыптасып беки түсті. 1936 жылы КСРО Конституциясы саяси жүйеге айтарлықтай өзгерістер әкеліп, іс үргізуге қатысты жоғары билік органдарының құрылымында да өзгерістер орын алды. Әр басқару құрылымы үшін құжаттардың нақты түрін жариялау өкілеттігінің қатаң жүйесі бекітілді. Мұның өзі жоғарғы билікте жаңалық болып қабылданып, онда құжаттау үдерістерін ретке келтірді. Іс жүргізу басқарудың ажырамас бөлігіне айналған кезде оның жағдайы мен дамуына баға беруде жалпы елдегі басқару жүйесінің сипаттамасына тоқталайық.

Қазақ КСР-нің 1937 жылы 26 наурызда қабылданған Конституциясына сәйкес, Қазақстан автономиялы республикасы одақтық республика болып жарияланды және ол жұмысшылар мен шаруалардың социалистік мемлекеті деп аталды.Социалистік мемлекетте «Әр кімнен қолынан келгеніне қарай, әр кімге – еңбегіне қарай» деген принципті басшылыққа алынуы белгіленді. Қазақстан өз еркімен қосылған одақтық кеңестік социалистік республикалар одағына бірікті.

Билік жүйесіне келсек, автономиялы Қазақстанның заң шығарушы, басқару және бақылаушы органы – Орталық Атқару Комитеті жойылды. Жаңа Конституция бойынша билік бөлініске түсіп, заң шығару құқығы жаңа құрылған орган – Жоғарғы Кеңеске берілді. Мұндай өкілеттіктен Кеңестер сиезі, Орталық Атқару Комитеті және Халық Комиссарлар Кеңесі шектетілді. Жоғарғы Кеңестің қабылдайтын заңдары Жоғарғы Кеңес Төралқасының төрағасы мен хатшысының қолдары қойылғаннан кейін жарияланып отырды. Төрағаның екі орынбасары тағайындалды, Жоғарғы Кеңес сессияларын оның Төралқасы жылына екі рет шақырып отырды.

Қазақ КСР-нің жоғарғы атқарушы және басқару құқы ҚазКСР Халық Комиссарлар Кеңесіне берілді. Ол жоғарғы Кеңес алдында жауапты болды, әрі оған есеп береді. Халық Комиссарлар Кеңесі ҚазКСР Конституциясының 41-бабына сәйкес заңдарды орындау үшін қаулы мен жарлықтар шығарады. Ол облыстық депутаттар Кеңестерінің атқару комитеттері шешімдері мен өкімдерінің, сондай-ақ Халық Комиссарлар Кеңестерінің бұйрықтары мен нұсқаулықтарының күшін тоқтата алды. Осылайша, билік органдарының құжаттардың белгілі түрлерін шығару өкілеттіктері Конституцияда нақты айқындалды. Оның 46-бабына сәйкес Жоғарғы Кеңес депутаты Үкіметке немесе Халық комиссариатына жолдаған сұрауларына үш күннен кешіктірмей ауызша немесе жазба түрде жауап қайтаруға міндетті болды. Мұның өзі сұраулардың жедел орындалуын қамтамасыз етуге бағытталды. Ал, 48-бабында «Қазақ ССР-ның халық Комиссарлары, СССР мен Қазақ ССР-ының заңдарына, СССР-дың Халық Комиссарлар советі мен Қазақ ССР-ының Халық Комиссарлар Советінің қаулылары мен жарлықтарына СССР-дың союздық республикалар Халық Комиссариаттарының бұйрықтары мен нұсқауларына сүйеніп, оларды орындау үшін, тиісті Халық Комиссариаттарының компетенциясының шегінен шықпай, бұйрық, нұсқау шығарып отырады» делінген [67, 114 б.].

Біріккен он үш халкоматтың саны он төртке өсіп, одақтық-республикалық халкомат ретінде Орталық билікпен тығыз байланысқа түсіп, одақтық халкоматтардың өкілдері болып бекітілді. Мемлекеттік өкімет билігінің жергілікті органдары облыстық, округтік, аудандық, қалалық, поселкелік, ауылдық, селендік, станциалы, қыстақтық еңбекшілер депутаттарының Советтері құрылды. Әр деңгейдегі Кеңестің құрылымы типтік үлгі бойынша ұйымдастырылды. Облыстық Кеңес он жеті, аудандық, қалалық кеңестер он екі бөлімнен тұрды. Кадр секторы барлық деңгейде Атқару комитеті төрағасының жанында ұйымдастырылды. Кеңестер заңдарға сәйкес өздеріне берілген құқықтарды пайдалана отырып, қаулы, жарлық шығарды.

Конституцияда белгіленген саяси өзгерістер елдің ішкі жағдайында өзінің дәстүрлі қалыптасқан ахуалына еш өзгерістер әкелмеді. Саяси курстың мазмұны тек күрделене түсті. Қазақстанның Орталық билікке бағыныштылығы онан сайын беки түсті. Билікті орталықтандыру принципі ең алдымен басқару жағынан толық заңдастырылды. Жоғарыда көрсетілген Конституция баптары осы принциптің толық бекітілуінің тамаша көрінісі.

Заңға өзгерістер мен толықтырулар енгізу кезінде мемлекеттік мұрағаттардың осындай маңызды әлеуметтік функциялары ескеріліп, оның түсініктемелік аппараты «жеке құрам бойынша құжаттар» деген терминмен толықтырылды. Жеке құрам бойынша құжаттар – қызметкердің еңбек жолын куәландыратын және зейнеткерлік қамтамасыз ету үшін ақша аударылуы жөніндегі мәлімет беретін құжаттар жиынтығы. Мұнан соң Заңға арнаулы мемлекеттік мұрағаттар қатарын толықтыру, мұрағаттар мен құжаттаманы басқару жөніндегі республикалық және жергілікті органдар арасында міндеттерді бөлісу, мемлекеттік бақылау формаларын айқындау т.б. мәселелерге қатысты өзгертулер мен қосымшалар енгізілді. Белгіленген заң ережелері аясында Қазақстан Республикасының «Іс қағаздарын жүргізу және мұрағат ісі. Терминдер мен анықтамалар», «Ұйымдастыру-басқару құжаттары. Құжаттарды ресімдеуге қойылатын талаптар», «Қағаз негіздегі құжаттар. Мұрағаттық сақтау ісіне қойылатын жалпы техникалық талаптар» мемлекеттік стандарттары бекітілді. Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінде «Қазақстан Республикасы мемлекеттік ұйымдарында құжаттау мен құжаттаманы басқарудың тұрпатты ережелері», «Ведомстволық мұрағаттар жұмысының негізгі ережелері» тіркелді. Құжаттама саласындағы уәкілетті мемлекеттік орган басшысының мемлекеттік заңды тұлғалар ведомстволық мұрағаттарында құжаттарды уақытша ведомстволық мұрағатқа сақтауға тапсырудың тәртібі мен мерзімі туралы нұсқаулықты бекіту жөнінде және Ұлттық мұрағат қоры құжаттарының орталықтандырылған мемлекеттік есебі туралы бұйрықтары белгіленген тәртіп бойынша мемлекеттік тіркеуден өткізілді.

Мемлекеттік басқару, орталықтанған жерде мемлекеттік іс жүргізуді жетілдіру мекемелерінің жүйесінің (Басқару техникасы институты, Орталықтар, лабораториялар) қысқартылуы осы салалардағы зерттеу жұмыстары санының азаюына әкелді.Расында, осы қысқартулар нәтижесінде, 1960-жылдарға дейін іс жүргізу саласында кідіріктеу кезеңі орнады. Алайда іс жүргізу құжаттарын жинақтау, олардың сақталуын қамтамасыз ету шаралары жалғасын тауып жатты. Мекемелердің құжаттарын сақтап қалу мақсатында олардың мұрағаттарына баса назар аударылды. Іс жүргізу мәселелерімен айналысатын арнаулы мекемелер қысқартылғаннан кейін басты міндеттер мекемелердің өздеріне жүктелді. Мәселен, ҚазКСР ОАК Төралқасының 1937 жылы 29 желтоқсандағы «Қазақ КСР-нда мұрағат ісінің жағдайы туралы» қаулысында «Халкоматтар және өзге орталық мекемелер көп жағдайда ҚазОАК-нің 1936 жылғы 20 ақпандағы және 1937 жылғы 9 қарашадағы қаулыларын орындамады. Бірде бір халкомат және бірде бір орталық мекеме сақтау мерзімдері көрсетілген істер мен құжаттар тізбелерін әзірлеуге кіріспеген», - деп атап өтіледі [67, 115 б.].

Қорыта келгенде, Қазақстандағы іс жүргізудің нормативтік құқықтық негіздері кеңестік биліктің қалыптасуымен бірге қалыптасты. Іс жүргізу саласындағы қалыптасқан нормативтік құқықтық негіздер Кеңестік биліктің ел басқарудағы құралына айналды.

ХХ Ғ. ІІ ЖАРТЫСЫНДАҒЫ ҚАЗАҚСТАНДАҒЫ ІС ЖҮРГІЗУ