Управление государством
Основной целью проводившихся изменений Петр I полагал создание в России регулярного государства, управляемого с помощью сбалансированного комплекса законов и регламентов. Установившийся в итоге «добрый порядок» должен был подкрепляться сильной экономикой, законопослушным населением и упорядоченной системой органов власти. От стремительно разраставшегося чиновничьего аппарата царь требовал, порой не всегда удачно, соблюдения законности, четкого выполнения обязанностей и предписаний. Стандартные способы устрашения должностных лиц (постоянный контроль, угроза ареста, жестокое наказание провинившихся) сочетались с воспитанием чувства ответственности, культивированием понятия патриотического долга и верноподданничества. Из текста присяги госслужащих по «Генеральному регламенту» 1720 г.: «...верным, добрым и послушным ...подданным быть, и все к высокому его царского величества самодержавству, силе и власти принадлежащие права и прерогативы ...по крайнему разумению, силе и возможности, предостерегать и оборонять, и в том живота своего, в потребном случае не щадить...».
Работа над усовершенствованием системы органов власти проводилась монархом на протяжении всего правления. Сначала, по возвращении Великого посольства 1697—1698 гг., создание новых ведомств было обусловлено потребностью решения финансовых проблем. Хаотичность
непоследовательность нововведений удалось частично преодолеть в 1710-х гг. с помощью создания новой системы местного и центрального управления (областная и коллежская реформы).
В местном управлении первоначально Петр планировал опереться на систему бурмистерских палат в уездных городах, созданных в 1699 г. и сформированных из местных выборных «лучших людей». Главной палатой назначалась московская, получившая новое название — Ратуша. В сферу компетенции «бурмистров» входили фискальные (сбор налогов)
судебные вопросы. Однако трудности военного времени и потребность оперативного выполнения «мобилизационных» мероприятий вынудили пойти на усиление централизации местной власти и создать в 1708 г. сеть из восьми губерний. Их возглавили губернаторы, обладавшие всей полнотой власти над подведомственными территориями и населением (административная, судебная, финансовая и военная функции). Громоздкость новых территориальных единиц быстро выявила их недостаточную эффективность — не хватало промежуточного звена.
В 1719 г. появилась трехчастная схема областного управления:
губерния — провинция — дистрикт (уезд). Главными административными единицами, при официальном сохранении губерний, становились провинции, число которых достигало полусотни. Руководство провинцией осуществляли чиновники (воевода, сборщик налогов, казначей) и канцелярии (таможенная, рекрутских дел и т. д.), подчинявшиеся коллегиям. Уездами управляли назначаемые земские комиссары. Параллельно действовали полковые дистрикты, функцией которых являлось обеспечение расквартированных в городах подразделений. Через год в Санкт-Петербурге создается Главный магистрат, в ведении которого оказываются возрожденные городские магистраты (с выборными бурмистрами). На этот раз их задача ограничивалась обеспечением порядка в городах.
Существенные изменения произошли и в системе центральных органов управления. Боярская дума — представительный орган высшей аристократии — перестала собираться. Ее сменили бюрократические органы из назначаемых царем должностных лиц: сначала это была «Консилия министров», а с 1711 г. — Правительствующий Сенат. Предназначенный для управления государством в отсутствие царя, Сенат формировался сначала из руководителей коллегий. Постепенно его аппарат расширился за счет создания нескольких столов, которым была передана компетенция некоторых приказов. С 1722 г. Сенат превращается в контролирующий орган отраслевых ведомств (коллегий) и высшую инстанцию по судебным искам гражданского характера. Его состав теперь формируется лично Петром из «тайных действительных и тайных советников».
На смену приказам в 1717—1720 гг. приходят коллегии. Ключевым официальным принципом их деятельности стало коллективное принятие решений. При проведении заседаний, на которых должен был
присутствовать весь состав коллегии (президент, советники и пр.), предписывалось узнавать мнение каждого участника, начиная с низшего по должности.
В противоположность приказам, появлявшимся вследствие конкретного указа-поручения, коллегии были сформированы по четкому функциональному принципу. Ключевыми областями жизни государства, согласно убеждениям монарха, занимались три органа — Военная коллегия, Адмиралтейская и Иностранных дел. Финансовые потоки регулировали другие три ведомства, отвечавшие за доходы, расходы и контроль. Отдельные коллегии управляли тяжелой и легкой промышленностью, торговлей, дворянским землевладением, судебной системой, городскими магистратами. Всего к 1725 г. насчитывалось одиннадцать новых ведомств.
Параллельно создавалась система надзорных органов. Скептически оценивая честность чиновников, реформатор планировал установить самый полный контроль над их работой. Выявлением совершенных преступлений и «тайным» надзором за должностными лицами занимался институт фискалов, созданный в 1711 г. Возникшую потребность в оперативном расследовании «громких» правонарушений реализовывали временные «майорские» канцелярии. В 1722 г. самодержец создает новое подразделение — прокуратуру, призванную не только «явно» наблюдать за всеми структурами власти, но и заниматься профилактикой нарушений закона. Прокуроры контролировали заседания Сената (генерал-прокурор) и коллегий, некоторых судов, в их ведение были переданы фискальная служба и канцелярии учреждений. Стремясь установить независимость новой службы, Петр I подчинил ее непосредственно власти самодержца.
Для управления православной церковью в 1721 г. была создана особая Духовная коллегия, переименованная на первом же заседании в Священный Синод. Его появление связано с намерением Петра усилить контроль над деятельностью священнослужителей. Еще в 1700 г. после кончины патриарха Адриана царь указал «до времени обождать» с избранием нового главы церкви. Вместо него появляется «местоблюститель патриаршего престола», им становится рязанский митрополит Стефан Яворский. Во время проведения коллежской реформы принцип единоначалия решают исключить и из духовной сферы. Вскоре после кончины в 1722 г. Стефана Яворского, назначенного годом ранее первым президентом Священного Синода, в составе ведомства упраздняются все должности, «ибо те чины приличны более к светцким правлениям, а не к духовным». Помимо координации деятельности епархий, Синоду, согласно «Духовному регламенту», вменялось в обязанность распространение образования, наблюдение за «чистотой» православия и борьба с раскольниками. В отличие от прежних патриархов, Синод всегда выступал в рамках интересов высшей государственной власти, безоговорочно выполняя все ее требования.
В свете представлений о превосходстве общественного над личным новая система управления государством была намного более упорядоченной и гармоничней прежней структуры. В ходе ее трансформации произошло системное разделение функций институтов
власти, которое привело к унификации административной деятельности и всей работы чиновников. Такое положение соответствовало представлениям эпохи Нового времени о «правильном» (регулярном) государстве. Но в дальнейшем засилье «регламентов» и рост бюрократической системы приведут к потере «человечности» управляющих структур государства и приостановке развития гражданского общества в России.
Российское общество
Значительные перемены в эпоху реформ произошли и в российском обществе.
Дворянство
Многочисленные слои служилого сословия начали сливаться в достаточно однородное дворянство, обладавшее одинаковым набором прав, привилегий и обязанностей. Значение родовитости и знатности рода отходит на второй план, уступая принципу служебной годности. От своих соратников, а затем и от всего привилегированного сословия Петр I требовал высокой компетентности и осознания ответственности за порученное дело. Продвижение по службе осуществлялось лишь за конкретные заслуги. Данный принцип был законодательно закреплен вместе с принятием Табели о рангах в 1722 г. Документ включал полный систематизированный перечень должностей и званий по всем видам службы: в армии, флоте, государственном управлении, при дворе. Чины делились на 14 рангов в строгой иерархической последовательности. В дальнейшем названия должностей превратились в универсальные чины, вне зависимости от выполняемых чиновником обязанностей. Повышение
чине происходило по выслуге лет или за реальные заслуги. Из текста «Табели»: «Мы для того никому никакого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характера не получат». Новая система давала возможность попасть в правящий класс представителям фактически любой страты общества. При достижении 8 класса в гражданской службе или получении первого офицерского чина присваивалось потомственное дворянство и соответствующие привилегии. Поступление на службу запрещалось лишь крепостным крестьянам.
Экстраординарное напряжение сил всего государства определяло постоянно растущую потребность в компетентных офицерах и чиновниках. С помощью специальных указов Петр Алексеевич стремился привлечь все высшее сословие на службу государству, а также вменить
обязанность получение образования. Для борьбы с «уклонистами» периодически проводились смотры, после которых для многих недорослей (молодых дворян) размеренные сельские будни сменялись полной опасности и лишений жизнью в действующей армии или на флоте. Злостным же нарушителям грозила конфискация имений и земель. Аналогичную цель преследовал и «Указ о единонаследии» 1714 г., согласно которому все «недвижимое» имущество (земли, имение, дом) являлось нераздельным объектом и могло завещаться только одному из наследников мужского пола. Оставшимся сыновьям предписывалось «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим», то есть заниматься активной деятельностью. Поскольку теперь и поместья могли передаваться по наследству, произошло уравнение
двух прежних форм дворянского землевладения — вотчины и поместья. Для борьбы с дворянами-неучами вводился запрет на женитьбу до обучения за границей или в российской школе (академии).