8.2. Государственные корпорации

Первой государственной корпорацией в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г. и ликвидированное в 2004 г. В 2003 г. появилась вторая ГК – Агентство по страхованию вкладов. В 2007 г. кампания по созданию госкорпораций в России перешла в свою наиболее активную фазу – в том году было создано 6 ГК. С учетом того, что в 2010 г. Роснано из формы ГК было реорганизовано в ОАО, в России в 2015 г. осуществляют деятельность 6 ГК, табл. 8.2.1.

Таблица 8.2.1. Перечень госкорпораций в России (на 1.03.2015 г.)

Наименование	Федеральный закон	Виды деятельности
Агентство по страхованию вкладов	№ 177-ФЗ от 23.12.2003 г.	Обязательное страхование
Внешэкономбанк	№ 82-ФЗ от 17.05.2007 г.	Банковское дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги
Олимпстрой	№ 238-ФЗ от 30.10.2007 г.	Строительство, эксплуатация олимпийских объектов
Росатом	№ 317-ФЗ от 1.12.2007 г.	Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами
Ростехнологии1	№ 270-ФЗ от 23.11.2007 г.	Консалтинг, финансовое посредничество2
Фонд содействия реформированию ЖКХ	№ 185-ФЗ от 21.07.2007 г.	Распределение государственных средств

Функционирование ГК является своеобразным «фирменным» знаком российской экономики. Ряд экспертов выступает с резкой критикой такой ситуации. В связи с этим постараемся оценить, прежде всего, эффективность и востребованность существования такой организационно-правовой формы как ГК. В частности, важно заметить, что госкорпорации не упоминаются в Гражданском кодексе (ГК РФ). Госкорпорация – это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п. 3. той же статьи: «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но не упоминает ГК.

Определение термина «государственная корпорация» содержится в ст. 7.1. Закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. (в ред. от 08.07.1999г. № 140-ФЗ). Напомним внимательному читателю содержание данной статьи:

1. Госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. ГК создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам госкорпорации, если законом, предусматривающим создание ГК, не предусмотрено иное.

2. ГК использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание госкорпорации. ГК может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой отчетности и иных документов корпорации. Согласно большинству законов о госкорпорациях, руководитель ГК назначается Президентом РФ. Президентом, Правительством РФ, а также частично депутатами Государственной думы формируются наблюдательные советы, контролирующие вместе с правлением и генеральным директором деятельность госкорпораций. Органом внутреннего финансового контроля является ревизионная комиссия.

На основе анализа положений Закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г., раскрывающих важнейшие особенности правового статуса госкорпораций, можно отметить следующее:

1. Ввиду некоторой неоднозначности формулировки п.1 ст. 7.1. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. на настоящий момент не существует принципиальных юридических ограничений на цели и функции ГК, кроме ограничений, содержащихся в Конституции РФ и федеральных конституционных законах. Так, ГК не может выполнять функции исполнительной власти напрямую (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может осуществлять функции в сфере регулирования и контроля.

2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем – государством, перестают быть объектом государственной собственности, а контроль за деятельностью ГК в части управления имуществом осуществляется Счетной палатой РФ по ее усмотрению.

3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования ГК и контроля учредителя за их деятельностью. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным федеральным законом. Фактически нормативное регулирование ГК подменяется индивидуально-правовым, и тем самым эти структуры выводятся за пределы регулярного правового поля.

4. В отличие от ГУП, ГК по большей части выведены из-под контроля ряда государственных органов. ГК не обязаны представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в Правительство РФ). Государственные органы без согласия ГК не могут направлять представителей для участия в проводимых корпорацией мероприятиях; проводить проверки соответствия деятельности корпорации и ее расходов, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами.

Анализ федеральных законов о создании каждой ГК на предмет определения механизмов, обеспечивающих контроль за их деятельностью со стороны учредителя, позволил сделать следующие выводы:

• В большинстве законов о создании ГК либо отсутствуют критерии оценки степени достижения законодательно установленных целей (Ростехнологии и АСВ), либо критерии оказываются более низкими, чем уже заявленные цели и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк).

• Для большинства ГК законы не предусматривают процедур средне- и долгосрочного планирования.

• Законы о ГК не содержат фиксированных процедур и критериев оценки эффективности деятельности руководителей госкорпораций и их наблюдательных советов. Также в законах не установлены возможные санкции за невыполнение программ деятельности ГК и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Возможно, вывод покажется резким, но создание такой организационно-правовой формы как ГК является неоднозначным способом реорганизации государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и повышенном риске бесконтрольного использования активов.

Финансы госкорпораций можно определить как специфическую форму публичных финансов, сформированную для выполнения функций государства. Однако необходимо отметить, что в значительной степени финансы госкорпораций представляют собой форму публичных финансов только номинально, в действительности, средства госкорпораций находятся в собственности самих корпораций. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем, перестают быть объектом государственной собственности и приобретают статус публичной собственности, не предусмотренной гражданским законодательством. Своеобразием, обусловленным необходимостью реализации публичных функций, отличаются направления расходования средств госкорпораций. Так, ГК попадают под действие как № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г., так и № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. При этом, госкорпорации в случае поступления бюджетных средств, обязаны действовать, опираясь на положения № 44-ФЗ. Доходы, полученные посредством другой деятельности, могут расходоваться на закупки, порядок осуществления которых регламентируется № 223-ФЗ.

Основным источником формирования имущества ГК является имущественный взнос РФ. Имущество ГК находится в собственности самой корпорации. В случаях и порядке, которые установлены соответствующим федеральным законом, предусматривающим создание ГК за счет части ее имущества, может быть сформирован уставный капитал, который определяет минимальный размер имущества ГК, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Имуществом, вносимым в ГК в качестве имущественного взноса, являются бюджетные средства и/или имущество передаваемых организаций. Так, Роснано был передан имущественный взнос РФ в объеме 130 млрд руб., Фонду содействия реформированию ЖКХ - 240 млрд руб., Агентству по страхованию вкладов - 209 млрд руб., Олимпстрою - 242 млрд руб., Ростехнологиям - 439 предприятий в качестве имущественного взноса. Кроме того, источниками имущества госкорпораций являются: бюджетное финансирование в форме субсидий, для некоторых ГК - средства федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы; добровольные имущественные взносы и пожертвования; дивиденды, получаемые по акциям и другим ценным бумагам; прибыль, полученная от реализации товаров, работ и услуг; коммерческое кредитование; облигационные займы. Все ГК должны размещать свои временно свободные денежные средства в российские ценные бумаги и иные финансовые инструменты, обладающие достаточной степенью надежности с точки зрения государства.

Госкорпорации подчиняются общим правилам налогообложения некоммерческих организаций за некоторыми исключениями по налогу на прибыль. Налоговые льготы обусловлены спецификой формирования финансов ГК.

ГК различны по своей природе, их деятельность сочетает в себе коммерческую и социальную стороны. Как уже было отмечено выше, законодательно установленный некоммерческий статус ГК не запрещает им заниматься коммерческой деятельностью. ГК «Росатом» управляет всеми ядерными активами России, тем самым осуществляя не только коммерческую деятельность по продаже электроэнергии АЭС, но и обеспечивает ядерное сдерживание, радиационную безопасность и т.д. Часть предприятий ГК «Ростехнологии» являются оборонными, и, таким образом, на эту госкорпорацию возлагаются задачи по обеспечению национальной безопасности. Коммерческая составляющая проявляется в производстве продукции военного назначения, а также гражданской продукции, созданной на базе военных производств. ГК «Олимпстрой» была создана для строительства и эксплуатации олимпийской инфраструктуры в г. Сочи, при допущении, что реализация данных задач будет для ГК «Олимпстрой» прибыльной (свыше 1 млрд рублей). Однако анализ распоряжений Правительства РФ от 2.04.2012 г. № 424-р и от 2.12.2013 г. № 2243-р наводит на мысль о фактической убыточности этого проекта. Кредиты ГК «ВЭБ» выданные строителям для создания объектов олимпийской инфраструктуры убыточны уже по причине признания еще до проведения олимпиады отрицательной разницы между ценой продажи этих объектов ГК «ВЭБ» как предметом залога и фактической величиной кредита компенсируемой за счет субсидий получаемых ВЭБ из Федерального бюджета 2014 г. Созданные ГК «Олимпстрой» объекты спортивного назначения по причине их неэффективности передаются в собственность Российской Федерации, Краснодарского края и администрации г. Сочи для использования в интересах публично-правовых образований.

Однако возникает вопрос, почему, указанные выше задачи, для реализации которых были созданы ГК, нельзя было осуществить с помощью существующих механизмов, в том числе с участием государства в уставном капитале традиционных организационно-правовых форм, государственного заказа и т.п. Как отмечается в Докладе «Государственные корпорации в современной России», подготовленном Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике, на практике сложились следующие негативные, с нашей точки зрения, моменты в деятельности ГК:

- цели деятельности ГК недостаточно четко определены, что не позволяет объективно оценить их работу. При отсутствии критериев распределения выделяемого бюджетного финансирования между проектами, ГК становятся организациями, самостоятельно определяющими государственную политику в определенных сферах. Более того, они могут финансировать из государственных средств проекты, не входящие в единую государственную стратегию и/или стратегию развития определенной отрасли;

- для госкорпораций созданы исключительные условия ведения хозяйственной деятельности, по этой причине конкуренция с ними со стороны частных компаний, в том числе, малого и среднего бизнеса, становится невозможной. Так, Федеральная антимонопольная служба отмечает увеличение доминирования на рынке предприятий, которые вошли или войдут в ГК¹;

- вхождение в госкорпорации целых отраслей отечественной экономики ведет к возникновению монополизма. Гарантированное бюджетное финансирование обуславливает отсутствие у их руководства стимулов для повышения эффективности, в том числе за счет снижения издержек, что ведет к увеличению долговой нагрузки и остановке инновационного развития.

Для госкорпораций характерна высокая концентрация имущества. Например, в рамках Ростехнологий сконцентрировано более 700 предприятий, что включает в себя 80% оборонных предприятий и производство 23% всей выпускаемой ВПК продукции. Росатом управляет всеми атомными электростанциями и производит 16% электроэнергии России. Чем больше активов сосредоточено в корпорации, тем, соответственно, больше объемы финансовых потоков и возможности для извлечения «инсайдерской ренты». При этом используются следующие механизмы изъятия инсайдерской ренты: цепочки подставных фирм и фирм-«однодневок», офшорные схемы, оказание фиктивных услуг, откаты, прямые взятки, непрофильные расходы. Что касается ГК «Росатом», извлечение ренты инсайдерами на различных этапах строительства АЭС ведет к удорожанию стоимости. В результате, средняя плановая стоимость строительства за 2008-2013 гг. уже выросла с 2,65 $/Вт до 3,87 $/Вт, или на 46%². И хотя средняя плановая стоимость строительства АЭС в России сегодня соответствуют средним мировым показателям, тем не менее, конечная стоимость АЭС зачастую оказывается в два и более раз выше.

Еще один отрицательный момент заключается в том, что управленческая функция ГК во входящих в них предприятиях сводится, в основном, к распределению денежных потоков, в том числе, через создаваемые посреднические организации. Так, например, в ГК «Ростехнологии» создано порядка 20 организаций-посредников, охватывающих практически все сферы хозяйственной деятельности предприятий корпорации. Среди таких посредников - «РТ-Логистика», «РТ-Страхование», «РТ-Охрана» и др., через которые предприятия корпорации обязаны заключать договоры на обслуживание со сторонними предприятиями, уплачивая соответствующую премию посреднической организации. Недостаточно внимания уделяется госкорпорациями таким важнейшим аспектам повышения эффективности деятельности предприятий, как снижение финансового цикла, в т.ч. за счет более эффективного использования действующего оборудования и технологий.

Оценим роль ГК в экономике России. Так, суммарная величина их активов составляет порядка 9 трлн руб. Общий объем выручки, полученной госкорпорациями по итогам 2013 г., оценивается в 2,3 трлн руб., чистой прибыли – 260 млрд руб.¹ Абсолютные величины приведенных показателей позволяют, на первый взгляд, положительно охарактеризовать результаты деятельности госкорпораций. Однако если на основе имеющихся показателей оценить долю ГК в годовом ВВП России, то она составит только 3,5%. Как можно видеть, полученный результат несколько не увязывается с декларируемым значительным вкладом ГК в развитие экономики России.

Госкорпорации, в соответствии с заявлениями Правительства РФ, создавались для того, чтобы за счет централизации и концентрации ресурсов активизировать слаборазвитые отрасли промышленности, сделать отечественную продукцию конкурентоспособной и вывести на мировой рынок. Однако достигнутые результаты не соответствуют заявленным. Так, многие ГК вместо проведения структурных реформ в подконтрольных им отраслях, только использовали, при этом иногда нецелевым образом, переданные им ресурсы. В частности, программы развития появились у госкорпораций лишь спустя несколько лет после образования и по требованию Президента России, в связи с чем появился термин «принуждение к инновациям», отражающий отсутствие у госкорпораций заинтересованности в развитии. К примеру, в корпорациях аэрокосмической и оборонной отрасли, по данным консалтинговой компании Booz&Co, на НИОКР в Северной Америке тратится около 3,0% выручки, ЕС – около 5,7%, Китае и Индии – около 5,0%, остальном мире – 2,8%. Напротив, в ГК «Ростех» доля затрат на НИОКР в выручке в 2013 г. составила, по оценке «Эксперт РА» только 1,34%².

Однако и реализуемые госкорпорациями программы развития сложно оценить. Традиционные методы оценки затруднительно применять для сферы НИОКР, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Контроль на основе плановых нормативных показателей в этих областях также сложен. Экспертным сообществом пока не разработано эффективных методов оценки эффективности государственного управления в корпорациях, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации.

Кроме того, практика показывает, что госкорпорации создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности, что противоречит основным принципам их создания. При отсутствии работоспособных механизмов контроля над менеджерами, им доступен ряд способов нецелевого использования активов подконтрольных компаний. Такие способы подробно изложены в вышеназванном докладе «Государственные корпорации в современной России»,. Перечислим здесь некоторые из них: безвозмездное финансирование подконтрольных организаций; выдача льготных кредитов организациям госкорпорации; внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ; сдача активов в аренду на льготных условиях предприятиям, формально принадлежащим к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная ГК; закупки по завышенным ценам; завышенные траты на строительство и ремонт; эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью; манипуляции на фондовом рынке и др.¹ Эти способы злоупотреблений со стороны менеджмента госкорпораций доказывают, что менеджмент ГК получает широкие возможности для нецелевого использования государственных средств.

Анализ правовой и экономической основы госкорпораций позволяет сделать следующие выводы:

1. ГК – организационно-правовая форма, позволяющая трансформировать государственные активы в негосударственную собственность при слабом контроле государства.

2. Целевые виды деятельности большинства ГК затрудняют государственный контроль над ними, так как включают преимущественно выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Реализация инновационных проектов, возложенных на ряд корпораций, вызывает высокие риски. В этих условиях оказывается крайне затруднительным оценить действительные причины реализации рисков проектов, с точки зрения степени влияния на них эффективности управления, т.е. в какой степени недостаточно продуманные решения менеджеров по управлению инновационной деятельностью ГК привели к реализации рисков этой деятельности. В результате, государство не имеет возможности оценить эффективность инновационной деятельности ГК, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям.

3. Отсутствие критериев и процедур оценки соответствия деятельности госкорпораций установленным целям, что противоречит основным принципам реформы государственного управления, делает ГК практически не управляемыми для государства.

4. В существующих инструментах контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом менеджмента ГК отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль со стороны учредителя технически сложным.

5. Функции, выполняемые госкорпорациями, могут и должны выполняться либо частными предприятиями, либо федеральными органами исполнительной власти, либо государственными учреждениями, либо компаниями с госучастием.

6. В числе мер государственной политики, которые необходимо реализовать в отношении госкорпораций, должны быть:

- возвращение государственных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех существующих ГК государству и введение законодательного запрета на передачу ГК таких функций;

- установление единообразных правил формирования руководящих органов ГК и контроля за их деятельностью со стороны государства;

- разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации госкорпораций в сферах не связанных с обеспечением национальной безопасности страны.

Низкая эффективность ГК признается и высшими представителями государственной власти. Так, в своём послании Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г. Президент России Д.А. Медведев заявил, что считает форму госкорпораций в современных условиях в целом бесперспективной и предложил преобразовать их в акционерные общества, контролируемые государством. Однако, на сегодняшний день, результатов в этом направлении достигнуто немного: только ГК «Роснанотех» была преобразована в ОАО в конце 2010 г.

Представим далее и положительные тенденции в области разработки мер по повышению эффективности деятельности госкомпаний в России. К ним относится, в частности, совершенствование системы финансового управления. Так, активно реализуются мероприятия, направленные на усиление контроля за финансами госкорпораций. В частности, принят закрытый перечень банков, с которыми могут работать предприятия, входящие в госкорпорации: открывать счета, проводить финансовые операции, размещать депозиты. Основная цель принятия перечня уполномоченных банков - защитить предприятия ГК от финансовых потерь вследствие экономических санкций и продолжающегося отзыва лицензий. При этом, введение такого ограничения, как предполагают эксперты, может привести к переделу банковского рынка. Так, на сегодняшний день, 13 крупнейших госкомпаний держат в российских банках 1,8 трлн руб., это 14% от суммы всех компаний на банковских счетах¹.

В качестве мер по повышению эффективности деятельности госкорпораций в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. указывается необходимость наведения порядка в бюджетах госкомпаний - создать в них единые расчетные центры - казначейства, которые обеспечат прозрачность и оптимизацию денежных потоков, эффективное управление ими. Головные компании должны иметь четкое понимание, как используются средства в их дочерних структурах. Нужно отметить, что работа по реализации данного мероприятия ведется активно в некоторых холдинговых организациях ГК. Так, например, проект внедрения «Корпоративного казначейства» в начале 2015 г. находился на завершающей стадии на предприятиях АО «ОДК», входящего в ГК «Ростех».

Планируется, что во всех компаниях, где государству принадлежит более 50% акций, должны быть внедрены ключевые показатели эффективности, в том числе требование ежегодно снижать операционные издержки не менее чем на 2–3%. При этом оплата труда руководства госкомпаний должна прямо соотноситься с достигнутыми результатами и экономическими реалиями².

Формируются условия для реализации мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор». В частности, в мае 2014 года в ГК РФ были внесены изменения (№99-ФЗ от 5.05.2014 г.), согласно которым в кодексе закрепляется закрытый перечень возможных организационно-правовых форм некоммерческих организаций (п. 3 ст. 50 ГК РФ в ред. от 5.05.2014 г.). В этот перечень не включены организационно-правовые формы госкорпорации и государственной компании (в трактовке закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г.). Вводятся такие новые организационно-правовые формы, как публично-правовые компании, общественные учреждения. В этой связи должен быть принят закон «О публично-правовых компаниях в РФ», согласно которому существующие госкорпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы в организационно-правовую форму публично-правовой компании, либо ликвидированы.

Неблагоприятная рыночная конъюнктура, ввод против России санкций некоторыми странами способствовали значительному ухудшению экономической ситуации в стране. Так, уже в конце 2014 г. в экономике России началась стагнация, в 2015 году российская экономика вошла в рецессию – спад ВВП в 2015 г. составит по оценкам экспертов от 3 до 5,5%. Сложнейшие экономические условия, в которых оказалась РФ, делают первостепенной задачу повышения эффективности расходования средств бюджета. Достижение инновационного прорыва возможно не столько путем передачи значительных бюджетных средств в госкорпорации, а сколько благодаря созданию и развитию институтов национальной инновационной системы (НИС) – комплекса финансовых, кадровых, научно-исследовательских, производственно-технологических, информационно-консалтинговых и сбытовых институтов, создающих необходимые условия для разработки и внедрения инноваций для государства и частного сектора, в том числе, для малых и средних предприятий, венчурных фондов, являющихся локомотивом инновационного развития во всем мире. Отметим, что в Послании Президента РФ Федеральному собранию были озвучены некоторые направления развития НИС, это – создание инвестиционного лифта и национальной технологической инициативы, поэтому есть основания полагать, что для преодоления текущих сложнейших экономических условий, в России будет осуществлен переход на качественно новый уровень развития – инновационный, что приведет к восстановлению докризисных темпов роста экономики страны, но уже на основе принципиально нового базиса – технологического, а не сырьевого.