Глава 8. Финансы унитарных предприятий и государственных корпораций

В российской экономике общая доля государственного сектора, по оценке МВФ, превышает 70% ВВП, в том числе государственные компании (далее – госкомпании) формируют порядка 29% ВВП . Если подобное положение дел в некоторой степени, было оправдано в период кризиса и затем ускоренного роста экономики до 2011 г., то на сегодняшний день высокая степень присутствия государства в производстве и распределении не только общественных, но и частных благ, в результате которого происходит вытеснение частного сектора, вызывает немало вопросов, ответы на некоторые из них уважаемый читатель сможет найти в данной главе.

Поскольку благодаря функционированию государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУП, МУП) и государственных корпораций (ГК) государство участвует в хозяйственной деятельности, то в этой главе мы познакомимся с основами организационно-правового положения и особенностями финансов данных организаций, сформулируем представление о важнейших финансовых проблемах их функционирования и тенденциях развития.

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать:

• основы правового положения ГУП и МУП, ГК;

• особенности организации финансов ГУП и МУП, ГК

• актуальные проблемы финансовой деятельности ГУП и МУП, ГК в России и способы ее совершенствования.

уметь:

• объяснять особенности организационно-правового положения и организации управления финансами ГУП и МУП, ГК;

владеть:

• навыками углубленного анализа эффективности деятельности ГУП и МУП, ГК;

• навыками оценки и прогнозирования результатов предлагаемых способов их реформирования.

8.1. Унитарные предприятия

После распада СССР одной из важнейших задач, вставшей перед российским государством, стало определение дальнейшей судьбы бывших советских предприятий. Решение этой задачи в значительной степени осложнялось тем, что эти предприятия в своем большинстве на протяжении долгого времени полностью управлялись государством, что, в том числе, выражалось в установлении им таких финансовых показателей, как величина уставного фонда, объем выручки, себестоимости, норма прибыли, объем фонда оплаты труда, норматив собственных оборотных средств и ряда других. Деятельность большинства предприятий доставшихся от «советской эпохи» была связана с созданием готовой продукции, которую можно было рассматривать как объект реализации индивидуальному покупателю. Функционирование другой группы предприятий как и в советские времена было направлено на предоставление услуг населению как коллективному потребителю. Предприятия, оказывающие данные услуги, должны были сочетать в себе коммерческую деятельность с функциональным назначением государства (муниципальных образований), что должно было найти отражение в системе управления и особым участием в финансовой деятельности.

Приведенные выше обстоятельства и стали предпосылками для создания такой организационно-правовой формы предприятий как унитарные.

Основными законами, регламентирующими деятельность унитарных предприятий (УП), являются Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) и Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Опираясь на положения данных нормативных актов, изложим основные организационно-правовые особенности положения УП.

УП могут быть трех типов:

1. Федеральное государственное унитарное предприятие - ФГУП.

2. Государственное унитарное предприятие субъекта РФ - ГУП.

3. Муниципальное унитарное предприятие - МУП.

Унитарное предприятие - коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Такие предприятия именуются унитарными, поскольку их имущество является неделимым и не может быть распределено по вкладам, паям, долям, акциям. В такой форме могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество УП находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (в последнем случае такие УП именуются казенными предприятиями). УП отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. УП не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Фирменное наименование УП должно содержать указание на собственника его имущества. Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 50 и ст. 113 ГК РФ УП являются коммерческими юридическими лицами, их деятельность направлена на извлечение прибыли в пользу собственника имущества - государства или муниципального образования, а также для покрытия собственных расходов. Однако целью деятельности УП является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд.

УП создаются на основании решения органов власти России, субъекта РФ или муниципального образования в соответствии с предметом ведения, а учредительным документом УП является устав. УП является единственной разновидностью коммерческой организации, обладающей не общей, а целевой правоспособностью. В его уставе помимо общих сведений, указываемых в учредительных документах, должны содержаться сведения о предмете и целях его деятельности. Сделки совершенные УП с нарушением его правоспособности, являются недействительными (ст.173 ГК РФ). Такие предприятия не вправе создавать в качестве юридического лица другое УП путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Данное ограничение было введено федеральным законом от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ, тогда как ранее российское законодательство позволяло УП, основанным на праве хозяйственного ведения, создавать дочерние унитарные предприятия. УП обязаны в случаях, определенных собственником имущества, проводить ежегодный обязательный аудит. При этом договор на проведение обязательного аудита отчетности УП должен быть заключен по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса или аукциона, в порядке, предусмотренном федеральным законом от 18.07.2011 г. 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Поскольку УП может получать денежные средства как от предпринимательской деятельности, так и от учредителя в форме бюджетных субсидий в порядке ст. 78 БК РФ, то УП, осуществляя расходы за счет поступлений от коммерческой деятельности, обязаны исполнять требования вышеназванного закона № 223-ФЗ, а в случае совершения расходов в части получаемых субсидий - УП подпадают под действие федерального закона от 5.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Получается, что закупки УП преимущественно проводятся по более мягким правилам, регулируемым №223-ФЗ. В таких условиях ведомства переводят закупки на УП, в результате из-под жестких правил выводится до четверти бюджетных средств, особенно в крупных муниципальных образованиях. Зачастую государственный заказчик не проводит торги, а предоставляет субсидию своему УП из бюджета муниципального образования.

С целью устранения подобной практики Министерством экономического развития РФ разработан законопроект, который распространяет с 1 июля 2015 г. действие №44-ФЗ на УП. Минэкономразвития считает, что ускоренный перевод УП на правила №44-ФЗ позволит сэкономить бюджетные средства. По подсчетам этого ведомства, в первый год работы закона о контрактной системе экономия увеличилась в два раза. В 2013 г. (в период действия № 94-ФЗ) цена в ходе торгов была снижена на 424 млрд руб. (7% от общей суммы заказа), а в 2014 г. - на 891 млрд руб. (15%).

Резюмируя вышеизложенное, отметим что, среди всех коммерческих организаций УП выделяются тем, что они не построены на началах членства и не являются собственниками своего имущества. Закон наделяет их ограниченным вещным правом, в результате чего УП в целях коммерческой деятельности фактически использует «чужое» имущество. Данная юридическая конструкция – порождение государственной экономики. В общем виде, такая организационно-правовая форма, как юридическое лицо - несобственник, не свойственна традиционному имущественному обороту; представляет собой исключение из правил, и постепенно должна быть сведена до минимума.

УП представлены во множестве отраслей промышленности, непроизводственной сфере, строительстве, сельском и лесном хозяйстве. Более 50% всех УП осуществляют свою деятельность в следующих отраслях: агропромышленный комплекс; транспорт; наука и социальная сфера; оборонно-промышленный комплекс; гражданская промышленность; строительство; водное, лесное хозяйство и недропользование. Тем не менее, анализ деятельности УП говорит о том, что многие из них могут быть преобразованы, к примеру, в форму акционерных обществ с сохранением доли государства. В частности, такая судьба должна коснуться следующих крупнейших ФГУП: «Космическая связь» «НПЦ газотурбостроения «Салют»; «Киноконцерн «Мосфильм»; «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» и др. В Санкт-Петербурге, например, на начало 2014 г. действовало 58 ГУП, крупнейшими представителями которых являются «Петербургский метрополитен» и «Водоканал». Правительство города, отмечая неэффективность деятельности большинства городских УП, предусматривает резкое сокращение их количества, путем их постепенной замены к 2017 г. другими видами организационно-правовых форм .

Финансы УП в определенной степени отличаются от финансов иных организационно-правовых форм и, прежде всего, акционерных обществ. Эти отличия состоят в порядке формировании уставного капитала, образовании и использовании прибыли, привлечении бюджетных источников финансирования и заемного капитала. Уставный фонд УП образуется за счет закрепленных за ним основных и оборотных активов, его размер отражается в балансе предприятия на дату утверждения устава. Уставный фонд УП является государственной собственностью и находится под управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Величина уставного фонда МУП должна составлять не менее 1000 МРОТ, а ГУП - не менее 5000 МРОТ. Уставный фонд в УП выполняет те же функции, что и уставный капитал в других коммерческих организациях. В случае если по окончании года стоимость чистых активов УП окажется меньше минимального размера уставного фонда, и в течение трехмесячного срока их размер не будет восстановлен до требуемой величины, собственником должно быть принято решение о ликвидации или реорганизации такого УП.

Важным источником формирования финансовых ресурсов УП является прибыль. Первично она формируется в таком же порядке, как в других коммерческих организациях. Однако Бюджетный кодекс РФ определяет прибыль УП как источник неналоговых доходов бюджета, поэтому ГУП и МУП ежегодно перечисляют в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Порядок, размеры и сроки платежей определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Например, как следует из «Правил разработки и утверждения Программ деятельности и определения подлежащей перечислению в Федеральный бюджет части прибыли ФГУП», утв. Постановлением Правительства от 10.04.2002г. № 228 часть прибыли ФГУП за предыдущий год, подлежащая перечислению в федеральный бюджет определяется решением федерального органа исполнительной власти не позднее 1 мая и исчисляется путем уменьшения прибыли предприятия за прошедший год остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей на сумму утвержденных в составе программы деятельности предприятия на текущий год расходов на реализацию мероприятий по его развитию, осуществляемых за счет чистой прибыли.

Порядок распределения прибыли в УП определяется его уставом. В соответствии с уставом часть чистой прибыли, оставшаяся после уплаты обязательных отчислений, может использоваться предприятием для следующих целей:

- внедрение, освоение новой техники и технологии, мероприятия по охране окружающей среды и труда;

- развитие и расширение финансово-хозяйственной деятельности предприятия, пополнение оборотных активов;

- строительство, реконструкцию, обновление объектов основных средств;

- проведение научно-исследовательских работ, изучение конъюнктуры рынка, потребительского спроса, маркетинг.

По решению собственника часть чистой прибыли, остающаяся в распоряжении предприятия, может быть направлена на увеличение его уставного фонда, в фонд материального поощрения, фонд социальных мероприятий и другие стимулирующие фонды.

Важным источником финансирования расходов УП выступают финансовые резервы, создаваемые в соответствии с действующим законодательством. Эти организации могут формировать три группы резервов, создаваемых за счет:

• включения в себестоимость продукции;

• балансовой прибыли (включаются во внереализационные расходы);

• чистой прибыли.

УП за счёт чистой прибыли создает также иные фонды в соответствии с их перечнем и в порядке, которые предусмотрены уставом УП. Средства резервного фонда могут использоваться только на покрытие убытков; средства, зачисленные в другие фонды, могут быть использованы только на цели, определенные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом УП.

На финансовом рынке УП могут привлекать заёмные средства следующими способами:

- за счет размещения облигаций или выдачи векселей;

- привлечением кредитов по договорам с кредитными организациями.

Эмиссия и последующее размещение облигаций как способ привлечения капитала только начал осваиваться крупнейшими региональными УП (например, выпуск пятилетних купонных облигаций ГУП ЖКХ РЯ (Саха) на сумму 600 млн руб.) . Однако активному выходу УП на рынок облигаций не способствует прогнозы доходности подобных активов на рынке, а то обстоятельство, что УП не является собственником имущества, делает использование заемных средств в качестве источников финансовых ресурсов проблемным.

Сделка по привлечению УП заемного капитала требует предварительного согласования с собственником имущества как в части объема заимствований, так и в части направлений его использования.

Таким образом, особенность организационно-правовой формы УП ставит его в неравные условия с другими участниками хозяйственного оборота вследствие ограниченности источников финансовых ресурсов, привлекаемых в том числе, на фондовом рынке. Учитывая это обстоятельство, УП, испытывающим недостаток денежных средств, собственник может предоставить государственные гарантии по привлекаемым финансовым ресурсам и субсидии. Государственные гарантии предоставляются только ФГУП (ст. 116 Бюджетного кодекса РФ). Целью предоставления субсидии на возмещение затрат является компенсация УП части возникших у нее расходов в результате совершения сделок, которые рассматриваются получателем субсидии как некое «исключение из правил» существующего в данной отрасли ценообразования, но заинтересованность в которых наблюдается у публично-правовых образований. В результате УП-получателю субсидии компенсируется недополученная добавленная стоимость по причинам использования им более низких цен.

Кроме субсидий, источниками формирования имущества УП являются: добровольные взносы и пожертвования организаций, предприятий, учреждений и граждан; а также иные источники, не противоречащие законодательству РФ, в том числе доходы от сдачи в аренду имущества. Что касается прав УП в части распоряжения передаваемым ему имуществом, то оно имеет право распоряжаться только активной частью основных средств, которая включает машины и оборудование, транспортные средства, инструменты, но только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять уставную деятельность.

Как уже отмечалось выше, в соответствии с действующим законодательством, как предприятия, имеющие долю участия государства превышающую 25%, УП обязаны проходить обязательные ежегодные аудиторские проверки в ходе которых оцениваются показатели финансово-хозяйственной деятельности УП. По результатам проверки собственник может принять решение о целесообразности оставления данного УП в государственной (муниципальной) собственности или его приватизации. Обращаясь к этой теме, заметим, что на наш взгляд, необходимо вводить принципы персональной ответственности директоров УП за уровень различных показателей деятельности УП. Так, при заключении контракта с назначаемым директором УП в этом контракте необходимо определять, что уровень его вознаграждения будет полностью зависеть от уровня достигнутых KPI (key performance indicators - англ. ключевые показатели эффективности), таких как: величина прибыли, уровень рентабельности, чистый денежный поток и ряд других. Однако этот вопрос затрагивает тему эффективности деятельности УП, которая будет рассмотрена далее.

В Российской Федерации, по данным Федеральной налоговой службы России, на 31 декабря 2014 г. функционируют около 2 тыс. ФГУП, 10 тыс. ГУП, около 400 тыс. МУП. При этом около 40% ГУП являются убыточными, а еще 22% функционируют с рентабельностью близкой к нулевой. Результаты деятельности МУП оцениваются еще ниже. В это время аналогичные УП организационно-правовые формы предприятий в таких европейских странах как Англия, Германия, Франция гораздо более эффективны с точки зрения показателей прибыли и рентабельности.

Деятельность УП - одна из самых острых проблем, способствующих развитию коррупции и мешающих развитию конкуренции, отмечено в докладе «О состоянии конкуренции», размещенном на сайте Федеральной антимонопольной службы (ФАС). В данном докладе можно ознакомиться с основными способами нецелевого использования бюджетных средств через УП.

Анализ функционирования УП показывает, что большинство из них на деле являются бизнес-единицами, что влечет двойной негативный эффект. С одной стороны, возможность распоряжаться доходами создает у УП стимул предоставлять платные услуги, а не повышать качество своей основной деятельности. С другой стороны, УП искажают конкуренцию, т.к. обладают многочисленными льготами не распространяемыми на своих конкурентов. В частности к ним можно отнести бесплатное распоряжение имущественными комплексами, оборудованием, землей и недвижимостью.

Помимо этого зачастую УП являются инструментом ненадлежащего распоряжения государственным и муниципальным имуществом. Такие возможные ненадлежащие действия включают:

1) передачу в аренду земельных участков через непрозрачные процедуры с последующим строительством жилых или нежилых объектов и преимущественным правом выкупа земли под находящимися в собственности объектами;

2) незаконное отчуждение недвижимого имущества посредством внесения такого имущества в уставный капитал создаваемых ими компаний с последующей продажей компаний вместе с переданным имуществом;

3) невозможность изъятия собственником переданного УП в хозяйственное ведение имущества без их согласия вследствие несовершенства законодательства (статья 295 ГК РФ не представляет собственнику безусловного права изымать имущество, закрепленное за УП, только при наличии определенных оснований – ст. 299 ГК РФ);

Данные обстоятельства послужили причиной того, что Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 г. № 2593-р было предусмотрено в случаях несоответствия деятельности УП - деятельности ее учредителя реорганизацию УП в бюджетные учреждения (хозяйственные общества) либо - их ликвидацию. Одновременно с этим ФАС РФ в Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в России на период 2013–2024 гг. принятой в 2013 г. предусмотрела ликвидацию УП «во всех конкурентных секторах экономики, за исключением предприятий, действующих в сфере обороны и безопасности страны».

Учитывая приведенные выше обстоятельства, свидетельствующие о неэффективности деятельности УП в России, сформулируем основные предложения по совершенствованию деятельности государственных и муниципальных предприятий

1) в целях повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью и общественными финансами, УП, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа государственной власти (органа местного самоуправления), должны быть реорганизованы или ликвидированы. Для этого необходимо выработать критерии принятия решений о сохранении, преобразовании, акционировании или ликвидации УП;

2) передать имущество УП, не используемое для осуществления публичных функций, в госсобственность с последующей приватизацией либо формированием имущественного фонда для сдачи в аренду малым и средним предприятиям;

3) создать равные условия конкуренции УП с частными компаниями, прежде всего, на рынке социальных услуг и в сфере ЖКХ;

4) расширить применение концессионных соглашений по использованию на конкурентных рынках имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Необходимость как можно более решительного преобразования УП, сопровождающееся масштабным сокращением их количества, является, на наш взгляд, очевидной. С точки зрения бюджетной эффективности, сокращение количества УП было бы крайне полезно: кроме того что бюджету не придется выделять средства на содержание де-факто коммерческих организаций, дополнительные доходы может принести их приватизация.

Однако достигнутые на сегодняшний день показатели приватизации УП остаются крайне низкими. По данным Федеральной службы государственной статистики, число приватизированных имущественных комплексов УП в течение 2010-2013 гг. составляло не более 0,25%. Низкие темпы приватизации УП связаны, в том числе, и с мощным противостоянием со стороны их руководителей, имеющих значительные лоббистские возможности во властных структурах.

Приведенные выше обстоятельства делают задачу реформирования системы УП одной из самых приоритетных с точки зрения обеспечения более высоких темпов финансового развития страны, что критически важно в условиях экономического кризиса.

Кроме того, альтернативой радикального реформирования УП может выступить использование УП в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП), которое за счет привлечения частного бизнеса обеспечивает более высокие показатели эффективности использования государственного имущества. Развитию ГЧП в России должно способствовать принятие соответствующего федерального закона. Благодаря принятию этого акта, УП смогут участвовать в уставном капитале создаваемых совместно с частными инвесторами компаниях SPV (special purpose vehicle -англ. компания созданная для реализации определенного проекта). Участвуя в подобном проекте, УП смогут выступать в роли фактического заказчика инфраструктурного проекта. Напротив, сфера деятельности второго участника SPV будут связана с привлечением частных инвесторов (плательщиков) и фактических исполнителей проекта. Непосредственно контроль УП за деятельностью партнеров в SPV за счет преобладающего участия в уставном капитале позволит сделать данный вид ГЧП прозрачным с финансовой точки зрения, а также позволит государству повысить эффективность использования УП как субъекта предпринимательской деятельности/