Глава 3. Проблемы формирования доходов бюджетов публично-правовых образований

В главе рассматриваются вопросы формирования доходов бюджетов публично-правовых образований, их структура и динамика. Определяются направления совершенствования налоговых доходов, исследуется современная налоговая политика. Анализируются неналоговые доходы бюджетов и пути их укрепления.

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать:

• структуру и динамику доходов бюджетов бюджетной системы РФ;

• проблемы формирования доходов бюджетов и направления их решения;

• основные направления налоговой политики на среднесрочную перспективу;

• антикризисные меры современной налоговой политики;

уметь:

• обосновывать приоритетные направления реформирования налоговой системы;

• проводить анализ структуры и динамики доходов бюджетов бюджетной системы РФ;

• определять специфику структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы страны;

владеть:

• современными тенденциями в развитии налоговой системы России;

• информацией о проблемах формирования неналоговых доходов бюджетом и вопросах управления государственным (муниципальным) имуществом, путях их решения;

• методикой и инструментами анализа доходов бюджетов бюджетной системы РФ.

3.1. Правовое регулирование и структурные особенности доходов бюджетов бюджетной системы России

Доходы, как установлено в БК РФ, - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ, поступают в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Доходы бюджетов включают налоговые и неналоговые виды доходов, а также безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов РФ утвержден ст.13–15 НК РФ. Всего установлено 14 налогов и сборов, а также налоги, применяемых по специальным режимам налогообложения, табл. 3.1.1. Также надо отметить, что с 2013 г. для индивидуальных предпринимателей законами субъектов РФ вводится патентная система налогообложения.

Современная налоговая система Российской Федерации сформировалась в 2005 г. и была построена в соответствии с налоговой реформой, направленной на снижение налогового бремени для плательщиков. Налоговые ставки по ключевым налогам были уменьшены, причем по некоторым - неоднократно. Налоги по специальным режимам отличаются низким бременем, и направлены на стимулирование развития малого бизнеса.

Таблица 3.1.1. Виды налогов и сборов РФ

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ

Налог на добавленную стоимость. Акцизы. Налог на доходы физических лиц. Налог на прибыль организаций. Налог на добычу полезных ископаемых лиц. Водный налог. Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов. Государственная пошлина.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ

Налог на имущество организаций. Транспортный налог. Налог на игорный бизнес.

МЕСТНЫЕ НАЛОГИ

Земельный налог. Налог на имущество физических лиц. Торговый сбор1.

НАЛОГИ СПЕЦИАЛЬНЫХ РЕЖИМОВ

Единый налог на вмененный доход. Единый сельскохозяйственный налог. Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Патентная система налогообложения.

Однако данные меры привели к существенному недостатку налоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях. Для снижения подобного отрицательного эффекта отдельные федеральные налоги, согласно БК РФ, зачисляются в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты по единым нормативам. Например, НДФЛ, имеющий статус федерального налога, согласно БК РФ распределяется между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами следующим образом (рис. 3.1.1):

Рис. 3.1.1. Схема распределения НДФЛ между бюджетами бюджетной системы РФ

Законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ или иных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации используют такой механизм для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

• средства самообложения граждан;

• иные неналоговые доходы.

Подчеркнем, что к иным неналоговым доходам относятся таможенные пошлины и страховые взносы. Уплата таможенных пошлин и сборов регулируется таможенным законодательством. С 2005 г. эти платежи исключены из перечня налогов и сборов НК. В рамках реформы системы социального страхования одним из наиболее важных изменений налогового законодательства стало упразднение ЕСН и введение страховых взносов с 2010 г. Как будет показано далее, эти два вида неналоговых доходов являются крупнейшими доходами бюджетной системы Российской Федерации.

К безвозмездным поступлениям относятся:

• дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

• субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

• иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования (подробно межбюджетные трансферты будут рассмотрены в главе 6 учебника).

Структура доходов бюджета каждого уровня имеет свою специфику, которую определим на основе анализа доходов бюджетов. Доходы бюджетной системы РФ по итогам 2014 г. составили 26 371,1 млрд руб. и увеличились по сравнению с 2013 г. на 14,2% (табл. 3.1.2). Особенностью бюджетной системы РФ является большой удельный вес неналоговых доходов – 44,8%, в составе которых, как было отмечено выше, преобладают страховые взносы и таможенные пошлины.

Таблица 3.1.2. Динамика доходов консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за 2010-2014 гг., млрд рублей¹

Наименование показателя	2010	2011	2012	2013	2014	2014 к 2013, %
Доходы - всего	15715,9	20853,7	23088,7	24082,4	26371,1	114,2
Налоговые доходы	8971,3	11280,1	12655,2	13030,4	14411,0	113,9
Налог на прибыль организаций	1774,6	2270,5	2355,7	2071,9	2374,7	100,8
Налог на доходы физических лиц	1790,5	1995,8	2261,5	2499,1	2700,7	119,4
Налог на добавленную стоимость	2498,6	3250,7	3546,1	3539,4	3939,7	111,1
Акцизы	471,4	650,5	837,0	1015,8	1071,6	128,0
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	134,4	159,1	188,8	212,3	230,2	121,9
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	70,6	71,4	78,6	74,5	76,7	97,5
Единый сельскохозяйственный налог	2,7	3,9	3,8	4,0	4,7	122,9
Налог на имущество физических лиц	15,6	4,9	17,6	22,3	27,1	153,9
Налог на имущество организаций	421,8	467,6	536,4	615,3	634,7	118,3
Транспортный налог	75,6	83,2	90,2	106,1	117,5	130,4
Земельный налог	115,4	122,2	141,0	156,6	177,6	125,9
Налог на добычу полезных ископаемых	1406,3	2042,5	2459,4	2575,8	2904,8	118,1
Водный налог	6,2	3,9	2,8	2,5	2,2	79,9
Государственная пошлина	103,4	109,4	109,4	111,0	113,6	103,9
Иные налоговые доходы	84,3	44,4	26,9	23,8	35,1	130,4
Неналоговые доходы	6630,5	9420,3	10341,3	10939,1	11825,8	114,4
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности	676,7	672,3	836,5	692,9	797,2	95,3
Страховые взносы	2279,3	3528,3	3867,0	4436,2	4755,1	123,0
Таможенные пошлины	2853,1	3712,5	4099,8	4057,9	4637,6	113,1
Иные неналоговые доходы	821,4	1507,2	1538,0	1752,0	1635,9	106,4
Безвозмездные поступления	114,1	153,3	92,2	113,0	134,2	145,6
Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности	46,1	48,9	-	-	-	-

Налоговые доходы бюджетной системы РФ по итогам 2014 г. составили 14 411,0 млрд руб. и увеличились по сравнению с 2013 г. на 13,9%. Этот рост обусловлен, в основном, увеличением поступлений акцизов на 28,0% и НДФЛ на 19,4%. В тоже время нестабильная экономическая ситуация в стране в 2014 г. привела к низкому темпу прироста по налогу на прибыль организаций, который составил 0,8%.

Анализ относительных показателей наглядно демонстрирует увеличение доходов бюджетной системы РФ с 35,3% ВВП в 2010 г. до 37,2%ВВП в 2014 г. (рис. 3.1.2).

Рис. 3.1.2. Доходы бюджетной системы к ВВП за 2010-2014 гг., %%¹

Налоговые доходы стабилизировались за период 2010-2014 гг. Их отношение к ВВП возросло с 20,2% в 2010 г. до 20,3% в 2014 г. За 2014 г. произошло увеличение доходов бюджетной системы к ВВП на 0,5 процентных пункта (далее - прп.), что обусловлено, ростом, в первую очередь, неналоговых доходов (на 0,3 прп.). Таким образом, за период 2010-2014 гг. доля налоговых доходов в доходах бюджетной системы уменьшилась с 57,1% до 54,6% или на 2,5 прп. (табл. 3.1.3).

Таблица 3.1.3. Структура доходов бюджетов бюджетной системы РФ за 2014 г.²

Наименование показателя	Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов		Федеральный бюджет		Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
	млрд руб.	структура, %	млрд руб.	структура, %	млрд руб.	структура, %
Доходы - всего	26371,1	100	14496,8	100	8905,5	100
Налоговые доходы	14411,0	54,6	7921,2	54,6	6488,6	72,9
Налог на прибыль организаций	2374,7	9,0	411,3	2,8	1963,3	22,0
Налог на доходы физических лиц	2700,7	10,2	9,2	0,1	2691,5	30,2
Налог на добавленную стоимость	3939,7	14,9	3931,7	27,1	8,0	0,09
Акцизы	1071,6	4,1	592,4	4,1	479,3	5,4
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	230,2	0,9	-	-	230,2	2,6
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	76,7	0,3	-	-	76,7	0,9
Единый сельскохозяйственный налог	4,7	0,02	-	-	4,7	0,05
Налог на имущество физических лиц	27,1	0,1	-	-	27,1	0,3
Налог на имущество организаций	634,7	2,4	-	-	634,7	7,1
Транспортный налог	117,5	0,4	-	-	117,5	1,3
Земельный налог	177,6	0,7	-	-	177,6	2,0
Налог на добычу полезных ископаемых	2904,8	11,0	2858,0	19,7	46,9	0,5
Водный налог	2,2	0,01	2,2	0,02	0,0	0,0
Государственная пошлина	113,6	0,4	90,9	0,6	22,8	0,3
Иные налоговые доходы	35,1	0,1	25,6	0,2	8,3	0,1
Неналоговые доходы	11825,8	44,8	6464,6	44,6	688,5	7,7
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности	797,2	3,0	445,6	3,1	333,6	3,7
Страховые взносы	4755,1	18,0	-	-	0,003	0,00003
Таможенные пошлины	4637,6	17,6	4637,4	32,0	0,2	0,003
Иные неналоговые доходы	1635,9	6,2	1381,6	9,5	0,0	0,0
Безвозмездные поступления	134,2	0,5	111,0	0,8	1728,3	19,4

Налоговые доходы федерального бюджета в 2014 г. составили 7 921,2 млрд руб. или 54,6% к общей сумме его доходов. Значительную долю налоговых доходов федерального бюджета обеспечивают два налога: НДС – 3 931,7 млрд руб. (27,1% в общей сумме доходов) и НДПИ – 2 858,0 млрд руб. (19,7% в общей сумме доходов). Остальные налоги в федеральном бюджете не существенны, кроме акцизов.

Неналоговые доходы федерального бюджета, практически как и всей бюджетной системы, по итогам 2014 г. составили 44,6%. Основной объем неналоговых доходов приходится на таможенные пошлины, так как они в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет.

Перейдем к анализу доходов бюджетов субъектов РФ. В целом, доля налоговых доходов в структуре консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2014 г. составила 72,9%. Здесь следует выделить два главных источника – налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц. Кризис 2008-2009 гг. наглядно показал, что динамика поступлений налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ является своеобразным индикатором экономической ситуации в регионах. Если поступление налога на прибыль падают во всех регионах, то это - угроза кризиса. Так, поступления налога на прибыль организаций в 2013 г. оказались меньше 2012 г. – 1 719,7 млрд руб., падение произошло на 13% по сравнению с 2012 г. В 2014 г. налог на прибыль организаций восстановился и составил 1 963,3 млрд руб. Наибольший удельный вес в структуре доходов субъектов РФ по итогам 2014 г. занимал НДФЛ – 30,2%. Еще один значительный доходный источник консолидированных бюджетов субъектов РФ – налог на имущество организаций. В 2014 г. данный налог поступил в сумме 634,7 млрд руб. (7,1% от общей суммы доходов).

В структуре доходов местных бюджетов преобладают безвозмездные поступления, составляющие более 60% от общего объема доходов. Наибольший удельный вес среди налоговых доходов традиционно занимает федеральный налог – НДФЛ, далее следует земельный налог. Таким образом, можно отметить высокую зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов, а также небольшой удельный вес местных налогов в структуре доходов местных бюджетов.

Вопросы формирования доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе за счет налоговых поступлений, стоят очень остро. Как отметил Президент РФ в бюджетном послании, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов¹. В результате таких мер необходимо повысить роль регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач.