Финансовый менеджмент в органах исполнительной власти: нормативное регулирование и практика
Задача повышения функциональной эффективности бюджетных расходов, которая решается, в том числе, через переход к программному бюджету, предполагает расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности органов исполнительной власти за достижение запланированных целей и результатов. Для решения этой задачи в органах исполнительной власти разрабатываются и внедряются современные инструменты финансового менеджмента, учитывающие специфику функций и основных сфер их деятельности, и, охватывающие все взаимосвязанные бюджетные процедуры: среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета в увязке с процедурами закупок для государственных нужд, учет и отчетность, контроль и аудит. К таким инструментам можно отнести, например, ключевые показатели эффективности (Key Performance Indicators, KPI), помогающие оценить состояние или деятельность, в данном случае, органа исполнительной власти по достижению стратегических и тактических целей.
Для обеспечения информационной базы принятия управленческих решений на уровне высшего органа исполнительной власти Минфин России проводит на регулярной основе мониторинг качества управления бюджетными ресурсами, осуществляемого ГАБС. Мониторинг осуществляется в соответствии с Положением, который устанавливает: единую систему показателей на постоянной основе; систему оценивания качества финансового менеджмента (рейтинг); порядок взаимодействия Минфина России с участниками бюджетного процесса по обмену необходимой информацией с учетом отраслевых особенностей. 1
Система показателей качества финансового менеджмента содержит восемь групп (направлений), по которым оценивается качество всех процедур бюджетного процесса, осуществляемых ГАБС.
Среднесрочное финансовое планирование. С помощью показателей этой группы анализируются процедуры, связанные с планированием бюджета, такие как: подготовка реестров расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований, ведомственных целевых программ и государственных заданий.
Исполнение бюджета по расходам. Анализируется качество исполнения бюджета по расходам путем подсчета показателей: характеризующих равномерность расходования бюджетных средств; дающих представление об объеме кредиторской задолженности; описывающих соответствие документов данным Сводного реестра участников бюджетного процесса; определяющих охват бюджетополучателей системой электронного документооборота с органами Федерального казначейства.
Исполнение бюджета по доходам. В данном случае оценивается и анализируется качество исполнения бюджета по доходам. Группа включает в себя показатели качества финансового менеджмента, отражающие качество поквартального прогнозирования доходов, управления дебиторской задолженностью, а также качество нормативно-правовых актов по администрированию доходов федерального бюджета.
Учет и отчетность. Содержит показатели, характеризующие проведение ГАБС организационных мероприятий в части ведения бюджетного учета и отчетности с учетом отраслевых особенностей.
Контроль и аудит. Предусматривает показатели качества финансового менеджмента в части организации системы внутреннего контроля.
Исполнение судебных актов. Включает показатели качества финансового менеджмента, связанные с определением качества работы юридических подразделений при рассмотрении судебных исков.
Кадровый потенциал. Показателями этой группы анализируется потенциал работников центрального аппарата главного администратора средств бюджета по качественному управлению бюджетными средствами.
Управление активами. Включает в себя показатели, которые характеризуют качество управления нефинансовыми активами.
Очевидно, что наполняемость этих групп показателями может меняться с течением времени. Однако, сама структура системы показателей останется неизменной. При расчете показателей качества учитываются отраслевые особенности, объективно влияющие на показатели качества финансового менеджмента. Предусмотрен механизм количественной оценки таких особенностей с целью соответствующей корректировки показателей.
Общая оценка качества финансового менеджмента главного администратора бюджетных средств рассчитывается по формуле средней арифметической взвешенной с использованием удельного веса групп показателей, удельного веса самих показателей внутри каждой группы и оценок по каждому показателю. Интегральная оценка, выставляемая по 100-балльной шкале, имеет наглядный смысл, который заключается в следующем: если у главного администратора средств бюджета 70 баллов, то управление бюджетными средствами соответствует требованиям бюджетного законодательства и методическим рекомендациям (указаниям) Минфина России всего на 70%.
Вес группы показывает значимость группы показателей в общей оценке. При этом сама по себе каждая группа показателей и каждый показатель важны. Но при их сравнении друг с другом выделяются приоритетные. По каждому показателю присваивается характеристика по определенной формуле, принимающая значения от 0 до 1.
Формула оценки показателя качества финансового менеджмента зависит от его типа. Первый тип: качественные показатели - это показатели, которые характеризуют качество нормативно-правовых актов в части соответствующих процедур бюджетного процесса. Второй тип: количественные показатели, такие как, например, объем кредиторской задолженности на конец года. В зависимости от степени соответствия нормативных актов установленным требованиям ставится оценка по качественному показателю. Максимальное значение оценки ставится, если нормативный акт удовлетворяет всем требованиям. Оценка по количественному показателю рассчитывается по формуле, которая определяет отклонения значения показателя от его оптимального значения.
Таким образом, по результатам мониторинга Минфин России проводит анализ большого объема информации, всесторонне характеризующей деятельность главного администратора средств федерального бюджета, и представляет в Правительство РФ отчет о результатах оценки качества финансового менеджмента. Данный отчет должен быть средством обеспечения обратной связи, то есть выработки управленческих решений по совершенствованию качества управления выделенными в распоряжение органов исполнительной власти бюджетными средствами. Результаты мониторинга размещаются на официальном сайте Минфина России в сети Интернет.1
Пока качество финансового менеджмента ГРБС оставляет желать лучшего. По итогам 2013 г. средняя итоговая оценка составила 62,3 балла. Наилучшие оценки качества финансового менеджмента имеют Минпромторг – 92,2, ФМС – 91,3, ФТС – 85,7, Казначейство –85,1 Минрегион – 81,4 балла. Самый низкий рейтинг имеют: Росмолодежь – 35,9, Росжелдор – 42,2, Минсельхоз – 42,4 балла. Следует отметить, что из года в год отстающими являются одни и те же министерства и ведомства, равно, как одни и те же всегда находятся в первой десятке2.
Важным резервом повышения качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти является внедрение процедур внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Несмотря на то, что органы исполнительной власти – ГАБС не являются органами государственного финансового контроля, в соответствии с БК РФ они обладают контрольными полномочиями1. Объектами внутреннего финансового контроля главного администратора бюджетных средств являются как сам главный администратор - ведомство, так и подведомственные ему организации. Внутренний финансовый контроль в данном случае направлен на проверку:
соблюдения внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;
подготовки и организации мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств по всем уровням подчиненности: главный администратор-администратор–учреждение.
Главные администраторы (администраторы) бюджетных средств, помимо внутреннего финансового контроля, осуществляют внутренний финансовый аудит специально создаваемыми для этих целей структурными подразделениями или уполномоченными должностными лицами - субъектами внутреннего финансового аудита на основе функциональной независимости. Субъект внутреннего финансового аудита подчиняется исключительно руководителю органа власти и осуществляет свою деятельность, основываясь на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и профессиональной компетентности.
Внутренний финансовый аудит направлен на:
оценку надежности внутреннего финансового контроля и подготовку рекомендаций по повышению его эффективности;
подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета;
подготовку предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Порядок осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита устанавливается соответствующим высшим исполнительным органом власти или местной администрацией.2
Анализ содержания нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что они основаны на базовых принципах установленных международными стандартами внутреннего контроля в государственном секторе, разработанными INTOSAI.1 В соответствии с этим документом внутренний контроль представляет собой процесс, пронизывающий всю организацию, реализуемый ее руководителями и всеми сотрудниками в целях управления рисками и достижения разумной уверенности в том, что организацией выполняются поставленные задачи. Общий обзор компонентов системы внутреннего контроля в органе государственного управления представлен на рис. 2.2.1.2
Внутренний контроль не является проверкой, назначенной на определенную дату и время. Он представляет собой постоянный процесс, совокупность непрерывных действий, распространяющихся на всю работу организации. Данный процесс не является дополнительным направлением деятельности, а переплетается с функционированием ведомства, является неотъемлемой частью самой его сущности. В практике как синоним внутреннего контроля нередко употребляется «управленческий контроль». Внутренний аудит – это деятельность по предоставлению независимых и объективных гарантий и консультаций, призванных приносить пользу организации и направленных на совершенствование ее функционирования. Он является неотъемлемой частью внутреннего контроля, создаваемого и поддерживаемого руководителем. Внутренний аудит отслеживает эффективность внутреннего контроля и обеспечивает руководителю уверенность в том, что организация обеспечивает предоставление достоверной отчетности, соблюдает требования нормативно-правовых актов, функционирует упорядоченно на базе принципов экономичности, эффективности и результативности, не допускает злоупотреблений и коррупции при использовании ресурсов.
Рис. 2.2.1. Компоненты системы внутреннего контроля в органах государственного управления
Лучшим представляется вариант, когда служба внутреннего аудита является отдельным структурным подразделением и отчитывается напрямую перед руководителем, что позволяет ей формулировать беспристрастное мнение об эффективности внутреннего контроля. В своей деятельности внутренние аудиторы должны руководствоваться международными стандартами внутреннего аудита, которые разработаны институтом внутренних аудиторов (Institute of Internal Auditors, IIA). Специальных стандартов для государственных организаций у Института нет, но в 2006 году под его эгидой было выпущено руководство «Роль аудита в управлении государственным сектором», в котором важное внимание уделяется роли внутреннего аудита.
Таким образом, построение эффективной системы финансового менеджмента и его основной подсистемы – внутреннего контроля и внутреннего аудита, в первую очередь, зависит от мотивации главного администратора бюджетных средств в достижении целевых индикаторов деятельности ведомства, наличия установленных локальными нормативными актами внутренних стандартов и процедур планирования и исполнения доходов и расходов, учета и отчетности, внутреннего контроля и внутреннего аудита, наличия четкой организационной структуры, распределения обязанностей и ответственности, организации системы мониторинга и отчетности. Важную роль в этой системе играет адаптация приемов управленческого учета и внедрение современных инструментов менеджмента, таких как система сбалансированных показателей и ключевые показатели эффективности.