Глава 2. Финансовый менеджмент в государственном секторе

Глава знакомит с содержанием и основными инструментами финансового менеджмента в государственном секторе, дает представление об основных направлениях оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств и подведомственными им учреждениями.

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать:

• содержание и основные инструменты финансового менеджмента в государственном секторе;

• определение и цели риск-ориентированного внутреннего контроля и внутреннего аудита в органах управления и государственных учреждениях;

• направления оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств и подведомственными им учреждениями;

уметь:

• проводить расчет показателей качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств;

• применять современные инструменты финансового менеджмента в государственных учреждениях;

• ориентироваться в составе информации, характеризующей результаты мониторинга качества финансового менеджмента в органах власти и управления, размещаемой на официальном сайте Минфина России;

владеть:

• приемами оценки качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств;

• навыками анализа ключевых показателей, характеризующих качество финансового управления в государственных учреждениях, с учетом особенностей и ограничений, обусловленных спецификой правового режима их функционирования;

• основными положениями нормативных правовых актов, регулирующих деятельность и вопросы осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита главными администраторами бюджетных средств и в государственных учреждениях.

2.1. Специфика финансового менеджмента в государственном секторе

Правительство РФ реализует реформу, направленную на повышение эффективности и результативности деятельности органов власти и самоуправления, что должно выразиться, в конечном итоге, в достижении высокого уровня экономического развития и качества жизни населения страны. Важная роль в осуществлении этой реформы отводится трансформации инструментов и механизмов управления общественными финансами для обеспечения конституционных прав граждан на получение услуг в социальной сфере - образовательных и медицинских, физической культуры и спорта, культуры, социального обслуживания.

В ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, начиная с 2007 г., вопросам создания эффективной системы управления государственными финансами уделяется серьезное внимание. Тем не менее, нормативные и практические основы финансового менеджмента в государственном секторе России только закладываются. На основе опыта зарубежных стран, где финансовый менеджмент в общественном секторе получил широкое распространение, сформулировано содержание этого термина, как «деятельность государственных служащих, включающая в себя принятие решений и выполнение других функций по определению оптимальных способов использования ограниченных ресурсов для эффективного и результативного достижения политических целей» или как «система руководства финансами государственной организации и контроля за ними, содействующая достижению целей организации».¹ Международный опыт показывает, что развитие финансового менеджмента напрямую зависит от степени реализованности на практике принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Финансовый менеджмент при переходе к БОР базируется на деятельности операционных менеджеров и делегировании им управленческих прав и обязанностей, исходя из допущения, что они находятся ближе к потребителям услуги и, соответственно, могут принимать наиболее эффективные управленческие решения по распределению выделенных в их распоряжение ресурсов. Эти решения должны обеспечивать достижение запланированных результатов.

Система финансового менеджмента включает в себя набор условий и процессов. К условиям относятся нормативное правовое регулирование, распределение полномочий, кадровые и технологические возможности. Совокупность четырех процессов – составление бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит, включаемых в понятие финансового менеджмента, определена Комитетом по вопросам государственного управления ОЭСР, посвященных интеграции финансового менеджмента и управления результатами. Аналогичный подход с выделением четырех процессов, используется для оценки финансового менеджмента в секторе государственного управления на макроуровне в странах с развивающейся и переходной экономикой (в том числе и в России) в рамках программы «Государственные расходы и финансовая подотчетность» (Public expenditure and financial accountability, PEFA), действующей под эгидой международных организаций - Всемирного банка и МВФ. Система оценки по методологии включает в себя 28 индикаторов, разделенных на 4 категории: реалистичность бюджета; полнота и прозрачность; бюджетный цикл – четыре процесса – составление бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, внешний контроль и аудит; практика стран-доноров. Группа составление бюджета включает 9 показателей, 4 из которых относятся к внутреннему контролю и аудиту.

Реформа, направленная на реализацию принципов БОР в секторе государственного управления, реализуемая в нашей стране, основывается на широком зарубежном опыте с учетом возможностей его адаптации применительно к российским условиям.

Характерными для экономик индустриальных стран в последней четверти ХХ в. стали: «размывание» границ между государственным и частным секторами, укрепление рыночных отношений в государственном секторе, развитие конкуренции между организациями этих секторов¹. В это же время появилось понятие заинтересованных пользователей - «стейкхолдеров» (stakeholder), с помощью которого удалось преодолеть разрыв в понимании целей частной компании и государственной организации: и те и другие работают на удовлетворение интересов своих «стейкхолдеров». Для частных компаний – это акционеры, нацеленные на получение прибыли и максимизацию стоимости бизнеса; для государственных органов – граждане и частные компании, которым предоставляются услуги.

Увеличение роли фактора неопределённости в принятии решений в государственных организациях в результате развития рыночных отношений и конкуренции в предоставлении общественных услуг потребовало разработки и внедрения основных инструментов современного финансового менеджмента: внутренний контроль и аудит, управление рисками, стратегическое планирование, система корпоративного управления, управленческий учет, управление результатами и пр. Отражением этих процессов стало появление и распространение взаимосвязанных концепций: внутреннего контроля и «нового государственного управления», а также принятие международных стандартов внутреннего контроля в государственном секторе.

Впервые развернутое определение внутреннего контроля применительно к публичным компаниям было дано в отчете Комитета спонсорских организаций Комиссии Тредуэя (Committee of Sponsoring Organizations (COSO)) «Внутренний контроль – комплексный подход» (Internal control – Integrated framework), в котором одним из элементов системы внутреннего контроля была названа оценка рисков. Этот документ сыграл ключевую роль в изменении подхода к управлению рисками как в частных компаниях, так и в секторе государственного управления. С точки зрения реализации положений отчетов COSO, в секторе государственного управления важное значение имеет получившая распространение в 1980-1990-х гг. концепция «нового государственного управления» (New Public Management). Эта концепция обосновывает необходимость использования ключевых инструментов финансового менеджмента из практики частного бизнеса в работе организаций государственного сектора, а также целесообразность финансирования деятельности таких организаций в соответствии с достигнутыми результатами (принцип бюджетирования, ориентированного на результат).

Стандарты внутреннего контроля в государственном секторе были разработаны и выпущены в 1992 г. Международной организацией высших органов аудита (International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI). В этом документе получили развитие идеи, содержащиеся в отчете COSO «Внутренний контроль – комплексный подход», в частности, увязка внутреннего контроля и управления рисками и взаимосвязь целей и задач компании с рисками. В новой редакции стандартов INTOSAI (2004 г.) указывается, что одной из основных целей создания системы внутреннего контроля является управление рисками.

Как было отмечено выше, нормативное регулирование финансового менеджмента в государственном секторе Российской Федерации только формируется. Прежде всего, надо отметить, что не существует четкого законодательного определения его содержания и элементов. Анализируя Бюджетные послания Президента РФ за последние годы можно сделать вывод, что он должен быть основан на отлаженных бюджетных процедурах, механизмах внутреннего контроля, строгой бюджетной дисциплине и направлен на обеспечение результативности, прозрачности и эффективности бюджетных расходов, а также на повышение качества и доступности государственных услуг. Анализ положений программных документов дает основания утверждать, что для Правительства РФ имеют первостепенное значение такие элементы финансового менеджмента, как: долгосрочное бюджетное планирование, управление бюджетными расходами и финансовый контроль.

Выделяются различные уровни субъектов управления финансами в общественном секторе:

• публично-правовое образование, от его имени - соответствующий финансовый орган;

• отраслевой орган государственной власти - главный администратор бюджетных средств – ГАБС (ГРБС, ГАДБ, ГАИФДБ);

• учреждение, подведомственное главному администратору бюджетных средств.

Цели, задачи, инструменты и индикаторы результативности управления общественными ресурсами Российской Федерации регламентируются Государственной программой «Управление государственными финансами»¹, подробный анализ которой широко представлен на страницах настоящего учебника. Разработка и принятие данной государственной программы обусловлено необходимостью обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышения качества управления государственными финансами. В соответствии с этой программой охват бюджетных ассигнований федерального бюджета показателями, характеризующими цели и результаты их использования, должен вырасти с 25% в 2013 г. до 90% в 2020 г., что подтверждает неуклонность намерений Правительства РФ по реализации элементов концепции «нового государственного управления», в частности, принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Финансовый менеджмент в органах государственной власти и подведомственных им учреждениях является составной частью системы управления общественными финансами страны. Средний индекс качества финансового менеджмента ГАБС входит в число семи интегральных целевых показателей, характеризующих качество управления государственными финансами страны в целом. В трактовке указанной Государственной программы, финансовый менеджмент в органах государственной власти включает в себя анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса - составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. В ходе финансового менеджмента органа государственной власти должны приниматься эффективные управленческие решения о распределении, обеспечении адресного, экономного и результативного использования бюджетных средств, направляемых на оказание государственных услуг.