3.3 Исследование недр и недропользование. Правовые аспекты проблемы.

Важность неотложного решения проблем изучения, использования и развития минерально-сырьевого комплекса России неоднократно подчёркивалась на всех уровнях государственной власти и её институтов. В частности, в своём решении от 28 марта 2001 года при обсуждении вопроса «О сырьевой безопасности России в XXI веке» Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в сфере экономики отметила, что современное состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы России и минерально-сырьевого комплекса вызывают серьёзную озабоченность.

В феврале 2001 года была сформирована рабочая группа Президиума Государственного Совета Российской Федерации по совершенствования государственной политики в области недропользованию (природопользования). 26 февраля 2002 года на заседании Президиума Государственного Совета был представлен доклад рабочей группы и вынесены на рассмотрение «Основы Государственной политики в области минерального сырья и недропользования». ¹⁷

Что же происходит в минерально-сырьевом комплексе?

В последние 10—12 лет из-за резкого снижения объёмов геологоразведочных работ уменьшение добычи полезных ископаемых на старых месторождениях уже не компенсируются приростом запасов.

Положение усугубляется ещё и тем, что состояние сырьевой базы многих действующих предприятий резко ухудшилось в связи с истощением запасов, снижением их качественных и экономических характеристик, усложнением горнотехнических условий и отсутствием вводов новых горнодобывающих мощностей взамен выбывающих из-за отработки запасов. На большинстве горнодобывающих предприятий обеспеченность разведанными запасами достигла критического уровня. Положение с обеспеченностью минеральными ресурсам в начале XXI века может, безусловно, ухудшиться, что, несомненно, скажется на снижении экономической и оборонной мощи Российского государства. При этом следует иметь в виду, что Россия отстаёт от других развитых стран по уровню потребления минерально-сырьевых ресурсов на душу населения.

Минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов и обладающий более высокой устойчивостью к выживанию в условиях реформирования по сравнению с другими отраслями экономики, оказался в критическом состоянии. Тем не менее, он продолжает сохранять фундаментальное значение для народного хозяйства, сдерживая его от ещё более глубокого кризиса.

В начале 1990-х годов в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр – государством и недропользователем. В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял закон «О недрах» и положения «О порядке лицензирования пользования недрами» и «Об условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна», а в 1993 г. – положение «О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы».

Эти правовые документы были призваны, как полагали их создатели, устранить ограничения и недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям, в частности, топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Однако, с августа 1992 г. началась массовая и бесконтрольная выдача лицензий действующим предприятиям, имевшим право на разработку месторождений до выхода Закона РФ «О недрах», а с 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение лицензий. Тогда за бесценок частным компаниям были переданы крупнейшие месторождения различных полезных ископаемых, а соответствующие предприятия подверглись так называемой приватизации. При этом иностранцы прямо или скрыто приняли активное участие в разграблении наших недр.

В январе 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Внесённые поправки существенно расширили права пользователей недр, что наносит непоправимый ущерб государству. Руководители геологии поспешили заявить о новых благоприятных факторах управления недрами. Однако новые законодательные и правовые акты недропользования не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы нефтяных и газовых предприятий, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ по приросту новых запасов и поиску новых месторождений.

Анализ формирования минерально-сырьевого потенциала в зависимости от уровня управления (государство — субъект Российской Федерации (регион) – недропользователь) показал наличие разноплановых, а иногда и взаимоисключающих задач, в частности при выборе направлений работ по геологическому изучению недр и воспроизводству МСБ. Ещё хуже обстоит дело с геологическим изучением недр, т. е. с основной задачей государства. Регионы не стремятся повысить изученность собственных территорий, а добывающие предприятия – детально изучить недра в пределах лицензионного участка.

В последнее время в порядке законодательных инициатив появилось множество различных разработок в области недропользования, что в период доработки одобренных Президиумом Госсовета «Основ Государственной политики в области минерального сырья и недропользования» существенно затрудняет и, в определённой мере, дезорганизует своевременное выполнение упомянутого поручения президента страны.¹⁸Так, Министерством природных ресурсов подготовлен и даже представлен на презентацию проект Кодекса Российской Федерации «О недрах». Минэкономразвития была представлена новая редакция закона «О недрах», содержащая «Основы государственной политики в сфере недропользования». Кроме этого, группа депутатов Госдумы в качестве законодательной инициативы разработала проект Кодекса Российской Федерации о недрах.¹⁹

Таким образом, появился целый ряд «сырых» проектов, претендующих на изложение государственной политики в области минерального сырья и недропользования.

Давайте зададимся вопросом - чему посвящены эти проекты законов? Недропользованию. Но они должны быть посвящены системе исследования недр и недропользованию. Если недропользованию, это только 30% от общего объёма геологоразведочных работ. А 70% составляет изучение недр - от региональных исследований до поисково-оценочных работ, и это самая интеллектуально насыщенная область. Далее. Если мы говорим об использовании месторождений (недр), то их в нераспределённом фонде практически не осталось.

А вот о 70% в проектах законов сказано скупо, не полно, и создаётся впечатление о непонимании этой проблемы авторами проектов. А ведь она требует устойчивого и целевого финансирования. Нас могут отправить по этому вопросу к закону о налогах. Но ведь мы знаем, единый источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы ликвидирован, что практически добивает и геологию, и не позволяет решать главную задачу – обеспечение потребности страны в минеральном сырье на перспективу.

Далее, в законе «опорные» определения должны быть абсолютно юридически однозначны. А вот у специалистов вызывает возражение данное в проектах само определение понятия «недра».

Ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора (литосфера), но и мантия. К тому же именно мантия является стимулятором многих процессов (геотермальные плюмы, вулканизм и др.), прямо воздействующих на среду обитания человека. Поэтому надо серьёзно поработать над профессиональной терминологией. Ведь это дело специалистов-геологов, а не юристов.

Понятие государственной собственности на недра не должно подвергаться ревизии. Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление института единой государственной собственности на фонд недр Российской Федерации, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также совершенствование государственной политики лицензирования пользования недрами и видов деятельности, связанных с недропользованием. Поэтому в проектах законов необходимо более чётко определить полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов в области государственного управления природными ресурсами и государственным фондом недр. А предлагаемыми проектами порядок предоставления права пользования недрами, по сути, исключает возможность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих государственно-властных полномочий по решению вопросов владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр, определённых в ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, необходимо отказаться от экономически и юридически несостоятельных предложений провести пообъектное разграничение единой государственной собственности на недра как собственность федеральную и собственность субъектов Российской Федерации. Представляется опасной попытка ограничить собственность субъектов Федерации «общераспространёнными полезными ископаемыми» (т. е. воспроизвести модель разграничения собственности на землю).

Таит в себе опасность также включение недр в сферу собственнических, имущественных отношений. Недра должны быть, как отмечено выше, объявлены неделимым богатством общегосударственного значения.

Принцип «двух ключей» доказал свою эффективность как одна из основ государственного управления в сфере недропользования. И мы считаем правомочным этот принцип сохранить как обеспечивающий баланс полномочий и ответственности Федерации и её субъектов в использовании недр как богатства общегосударственного значения. Следует подчеркнуть, что одной из важнейших причин социально-экономического кризиса в России является нарастание центробежных тенденций, стремление, особенно регионов, богатых сырьевыми ресурсами, к одностороннему использованию преимуществ от льготного их экспорта, удержанию налоговых поступлений на своей территории, к установлению собственных цен на продукцию и запрету её вывоза за пределы регионов. Очевидно, всё это подрывает целостность экономического пространства страны и препятствует развитию интеграционных процессов. В правовом поле этому факту должна быть дана объективная оценка.

Следует также заметить, что ослаблен государственный контроль за качеством и достоверностью оценивания запасов. Несмотря на то, что законом Российской Федерации «О недрах» (ст. 29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение, порядок проведения такой экспертизы Правительством России до сих пор не установлен. Отсюда следует, что необходимо ускорить создание единой системы государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в целях обеспечения объективной количественной и качественной оценки минерального сырья применительно к рыночным условиям с использованием международных критериев подсчёта и оценки.

Кроме того, как указывают специалисты, важным для государственной политики в области минерального сырья и недропользования является сохранение государственной системы лицензирования пользования недрами как основного канала доступа хозяйствующих объектов к государственной собственности.

Но есть и политические аспекты обсуждаемой проблемы. Государственная собственность на недра — основа развития государства. Ст. 3 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что «носителями суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». А в ст. 17 говорится, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Поэтому на законном основании, а не только по совести, следует признать, что всё население страны, включая и будущих граждан России, имеет право на долю национального богатства, созданного трудом предшествующих поколений россиян. Вот этот принцип в проектах законов не получил чёткого освещения.

В последние годы уровень профессионализма работников всех органов власти резко снизился. Это очень опасный симптом. Можно ругать, как это принято, советскую систему, но работать с кадрами она умела.

Обеспечение устойчивого развития России в условиях глобализации ресурсных и экологических проблем требует незамедлительного осмысления места и роли отечественной минерально-сырьевой базы в этом процессе. Эффективная политика России в сфере национальной минерально-сырьевой безопасности требует учёта последствий глобализации минерально-сырьевых ресурсов и определения роли нашей страны в будущем мировом минерально-сырьевом обеспечении. А сделать это могут только профессионалы.²⁰