2.2. Социальная политика ведущих стран Европейского Союза

Германия. Социальная политика заложена в самой финансовой системе Германии, поскольку финансовая система Германии построена таким образом, что она вполне соответствует правительственной политике социальной рыночной экономики. Огромное внимание в ней уделяется социальному обеспечению и поддержанию нормального уровня жизни населения. Так, в Германии существуют специальные правительственные фонды (помимо основных бюджетов), которые формируются в основном за счет отчислений с заработной платы. И преобладают в основном фонды социального обеспечения, по объему они стоят на втором месте после государственного бюджета страны. Главное место среди них занимает Фонд социального страхования, который охватывает отдельные виды страхования - по временной нетрудоспособности, на случай безработицы, от несчастных случаев, пенсионное страхование рабочих и служащих, пенсионное страхование лиц, не работающих по найму. Финансирование выплат по безработице осуществляется за счет средств федерального бюджета, федеральным ведомством занятости осуществляются страховые выплаты и выплаты по безработице. Безработные в Германии получают пособие, которое зависит от общего трудового стажа, от размеров последней заработной платы, от возраста, от наличия обязательства по содержанию детей. Безработные, «снятые» со страхования по безработице, т.е. те, кто исчерпал право на причитающееся пособие, получают выплату по безработице. Размер такой выплаты составляет для безработных, имеющих детей - 58%, для безработных без детей - 56%. Социальная помощь и другие виды социальных услуг, оказываемых государством, финансируются за счет государственного бюджета. Система пенсионного обеспечения Германии содержит сочетание двух систем финансирования обеспечения граждан в старости: перераспределительную и накопительную. Эта система называется «системой трех уровней». Первый - (около 80% всех пенсионных выплат в основном финансируется перераспределительным способом)- охватывает, прежде всего, обязательное пенсионное страхование всех работников по найму. Перераспределительная система характеризуется тем, что на выплаты пенсий пожилым используются поступления в фонд пенсионного страхования (ведомства пенсионного страхования). В Германии этими поступлениями являются страховые взносы застрахованных лиц и работодателей, а также дотации государства. Этой пенсии достаточно для обеспечения нормального уровня жизни пожилого человека. Второй и третий уровни пенсионного обеспечения из фондов предприятий и частные накопления, финансируются накопительным способом.

Франция. В основе  французской  модели социальной политики лежит принцип профессиональной солидарности, предусматривающий существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наёмными работниками и предпринимателями. Особенность французской системы социальной защиты — очень сложная организационная структура, а также высокая доля расходов на социальные программы, которая превышает средний уровень по ЕС. Для нее характерны некоторые особенности. Во-первых, существование разветвленной системы профессионально-отраслевых схем социального страхования. Во-вторых, наличие развитой системы семейных пособий, которая стала результатом длительной эволюции, в ходе которой вводились и совершенствовались различные инструменты государственной семейной политики и формы семейных пособий. В-третьих, большая роль дополнительных систем социального обеспечения, особенно в области пенсионного и медицинского страхования. Наряду с общими (базовыми) схемами социального страхования в стране функционирует множество дополнительных профессионально-отраслевых систем. В-четвертых, существенным отличием французской системы социальной защиты является ее финансирование преимущественно за счет взносов социального страхования. В-пятых — существование различных страховых фондов, реализующих отдельные социальные программы, которые дополняют обязательные социальные услуги в рамках общих обязательных схем социального обеспечения.

Великобритания. Социальная политика Великобритании характеризуется политической направленностью страны. В зависимости от того, какая из политических партий руководит в правительстве, определяются и приоритеты экономического и социального развития страны.

Так, с приходом к власти правительства М.Тэтчер, в Великобритании значительно ухудшилось экономическое и социальное положение. Оказались деградированными все прежние варианты государственного регулирования, основанные на кейнсианской теории, а Британские острова превратились в своего рода полигон для испытаний идейно-политических установок правых консерваторов. За время пребывания консерваторов у власти (80-е-90-е годы) значительной эрозии подверглись многие традиционные ценности и институты. Существенного изменения претерпела и модель социально-экономического развития. Государство приступило к реформированию отношений собственности, ее «распылению», к преобразованию системы социальных услуг - внедрению рыночных начал и конкуренции в «государстве благосостояния», созданию «смешанной» государственно-частной системы здравоохранения, страхования, пенсионного обеспечения, распространению принципа свободы выбора в школьном образовании. Однако с приходом к власти лейбористской партии во главе с Т.Блэром социальная политика претерпевает небольшие изменения: сочетаются социальные ценности старого лейборизма с развитием рыночной экономики.

По мнению правительства Т.Блэра, «старый лейборизм» провозглашал своей целью обеспечение равенства доходов, «новый» - равенство возможностей: все больше британцев должны вливаться в средний класс. Суть социальной реформы состоит в том, чтобы все меньше государственных средств шло на социальное вспомоществование и все больше на образование, профессиональное обучение, особенно молодежи, создание новых рабочих мест.

2.3. Проблемы функционирования механизма социальной

политики Европейского Союза

Пока "социальное измерение" европейской интеграции подразумевает, прежде всего, ограни­ченную корректировку последствий функциони­рования регионального рынка в социальной об­ласти. При всей значимости данного направле­ния, оно имеет своей прямой целью расчистить и обезопасить сам рынок (попутно избавив евро­пейские компании от необходимости иметь дело с многочисленными национальными системами ре­гулирования), а вовсе не вмешаться в его работу. Но, в дополнение к этому, в Союзе налицо непо­средственное столкновение европейского конку­рентного права и национальных правил ведения социальной политики, которым зачастую присущ монополизм. Принципы свободного обращения товаров, услуг, людей и капиталов, а также кон­курентная политика ЕС наступают на националь­ные институты социальной солидарности, меняя формы выплат наличных компенсаций и прямого предоставления социальных услуг в направлении, соответствующем требованиям европейского рынка, что приводит к определенным социаль­ным последствиям.

В период своего расцвета национальные систе­мы социальной защиты исключали лиц, не являю­щихся гражданами данной страны, а собственных граждан, напротив, крепко привязывали к себе как обязательных участников. Ныне национальные режимы благосостояния распространяются не только на национальных граждан, но и на всех имеющих работу на законных основаниях на дан­ной национальной территории граждан ЕС, тогда как правом на национальные выплаты можно воспользоваться и в случае переезда в другую страну ЕС В принципе государства-члены инте­грационного объединения теперь лишены экс­клюзивного права решать, какие фирмы или ор­ганы могут оказывать социальные услуги или осуществлять социальные выплаты на нацио­нальной территории.

К настоящему времени Европейский суд и на­циональные суды, действуя в сотрудничестве, наработали внушительный свод национальных и наднациональных судебных решений, ведущих к эрозии национальной автономии в социальной области в интересах повышения мобильности ра­бочей силы и европейских потребителей. Это можно считать типичным проявлением неофунк­ционализма, так как решения, которые теперь предлагаются в Европе для возникающих соци­альных проблем, предстают не результатом круп­ных инициатив по повышению общественного благосостояния, а "переливом" в смежную об­ласть политики реализации единого рынка. На­пример, 19 апреля 2001 г. Комиссия приняла ре­шение, устраняющее налоговые преграды для трансграничного пенсионного обеспечения, с тем чтобы прекратить налоговую дискриминацию пенсионных схем, привязанных к месту работы, которые были учреждены в другой стране. Госу­дарствам-членам предложено в автоматическом режиме обмениваться информацией касательно возмещения налоговых сумм, применяемого при трансграничной выплате пенсий. По мнению Ко­миссии, это, в частности, позволит обратить вни­мание на возможные случаи двойного налогооб­ложения пенсионных выплат или их двойного (по обе стороны от пересекаемой национальной гра­ницы) освобождения от налогов.

Другой пример: в мае 2005 г. Европейский суд решил, что государственная монополия на выбор медицинских препаратов, поступающих в рознич­ную торговлю, установленная в Швеции, незакон­на, поскольку ставит в невыгодное положение по­добные продукты из других европейских стран.

В принципе конкурентное право ЕС достаточ­но жестко применяется ко всем фирмам, действу­ющим в Европе, и несколько смягчается только в тех случаях, когда конкретные фирмы специали­зируются на оказании общественно значимых услуг. В основополагающем Договоре нет опре­деления фирмы, и Европейский суд принял общее определение, подразумевающее, что фирмой является всякое образование, которое ведет хо­зяйственную деятельность. После этого, рас­сматривая конкретные дела, Европейскому суду пришлось разбираться с тем, являются ли фир­мами национальные институты социальной за­щиты, занимаются ли они хозяйственной деятель­ностью, должна ли эта деятельность подчиняться правилам конкуренции и не ведет ли монополия фирмы на национальном рынке к злоупотреблению таким доминирующим положением [1].

В целом Европейский суд до сих пор исключал применение конкурентного права к обязатель­ным схемам социальной защиты в отдельных странах (так называемым режимам первой опо­ры), тогда как управление дополнительными и добровольными пенсионными схемами теперь должно ему подчиняться. При рассмотрении со­ответствующих дел Суд ссылается на общий принцип преследования общественных целей и значимость элемента солидарности. Иначе гово­ря, распределение рисков, с точки зрения Суда, обязательно подразумевает наличие режима, в рамках которого конкуренция не допускается.

Но медицинское страхование, в отличие от пенсий по возрасту или пособий по безработице, имеет более явные "рыночные" характеристики, оно разбросано между множеством фирм, оказы­вающих соответствующие услуги, и специализи­рованных рынков (медицинские инструменты, лекарственные препараты, врачи, занимающиеся частной практикой). Разница между здравоохра­нением как социальным институтом и медициной как хозяйственным предприятием особенно тон­ка, а значит - зависит от политической интерпре­тации. В итоге зримо накапливаются ограниче­ния, которым подвергается национальная поли­тика в сфере здравоохранения в результате участия страны в европейской интеграции.

С точки зрения социального обеспечения услуг здравоохранения, сейчас в ЕС сложилась двоякая система. С одной стороны, есть уже упо­мянутый Регламент 1408/71, то есть соот­ветствующий европейский закон. На его основа­нии пациент в интегрированной Европе может прибегнуть к социальному покрытию своих рас­ходов на медицинскую помощь там, где она ему оказана (не в собственной стране), как если бы он был там застрахован. Это возможно при условии, если между двумя системами социальной защиты (национальной и принимающей системами для данного пациента) урегулирован вопрос о расхо­дах согласно тарифам того государства, где паци­енту была оказана медицинская помощь. Таким образом, люди, чей образ жизни отличается повы­шенной мобильностью, временно подключаются к системе здравоохранения принимающей страны. Одна национальная система здравоохранения как бы "экспортирует" своих пациентов и граждан, тогда как другая их "импортирует".

С другой стороны, существуют решения Евро­пейского суда, дающие основание пациентам и клиентам, которые не получили предваритель­ной авторизации (разрешения), чего требует Ре­гламент 1408/71, претендовать на покрытие своих зарубежных трат на медицинские цели, но уже си­стемой социальной защиты собственной страны. Речь идет, в частности, о решениях 1998 г. по де­лам Колля (Kohll) иДекера (Decker).

В первом случае Суд пришел к выводу, что ст. 49 и 50 Договора о ЕС противоречат нацио­нальные правила, согласно которым возмещение стоимости зубоврачебной помощи, предоставленной дантистом в другой стране ЕС, требует разре­шения того органа социального страхования, где был застрахован пациент. Соответственно, было принято решение такие правила отменить. Вто­рой случай касался вопроса о возмещении расхо­дов на покупку в другой стране пары очков с кор­ректирующими линзами. На основании ст. 28 и 30 Суд постановил, что отказ предоставить такое возмещение противоречит принципу свободы движения товаров. Теперь, опираясь на эти реше­ния, застрахованные европейские граждане мо­гут отправиться за рубеж, чтобы приобрести там медицинские товары или получить медицинское обслуживание по собственному выбору, будучи уверенными, что произведенные расходы им воз­местят по возвращении на родину. В данном слу­чае возмещение осуществляется согласно услови­ям и тарифам, принятым в стране проживания (а не там, где получено лечение или куплен товар).

Оба описанных здесь варианта решения, вне зависимости от их специфики, помогают индиви­ду уйти от обязательного потребления обще­ственных благ, предоставляемых внутри его соб­ственной страны.

До сих пор подобные случаи остаются ограниченными. Они чаще свя­заны с применением при лечении достижений вы­соких технологий или со специализированным лечением и в большей степени затрагивают паци­ентов из приграничных областей (расположен­ных на границах между странами - участницами ЕС) или принадлежащих к социальным группам, обладающим повышенной информированностью, что позволяет адекватно сопоставлять качество медицинских услуг в разных странах.

В то же время завершение строительства еди­ного рынка требует мер по сокращению препят­ствий к трансграничной мобильности, связанных с тем, что национальные режимы социальной за­щиты не скоординированы между собой. Посколь­ку внутриевропейская трудовая мобильность невысока, серьезных стимулов к разработке сложной и высокозатратной системы взаимного признания прав у европейских стран пока нет. Ве­роятно, в совокупности это приведет на практике к Появлению некоей формы индивидуального граж­данства, привязанного к месту работу, семейному статусу или стране проживания, при которой мобильные работники и их семьи будут пользоваться “переносными” социальными правами, предостав­ляемыми в соответствии со схемами, опирающи­мися на специфику трудового рынка.

В любом случае, государства - члены ЕС боль­ше не располагают исключительным правом при­нимать решения относительно запросов прибы­вающих к ним мигрантов на социальные выпла­ты. Им приходится мириться с тем, что в каждом конкретном случае решение, касающееся статуса получателя социальных услуг на национальной территории, может зависеть от некоего бюрокра­тического агентства другой страны-участницы. Можно представить себе, какое раздражение это способно вызвать в кругах крайне правых, с чем придется столкнуться отдельным национальным правительствам.

Создаются условия, в которых национальные системы социальной защиты могут вступать в прямую конкуренцию с другими системами на их собственной территории. В дополнение к этому, внутренний рынок размывает черту, отделяющую публичную сферу от частной. В конце концов вся­кая политика благосостояния, сознательно пре­пятствующая потреблению частных социальных благ, противоречит учрежденным (конституцио­нализированным) в ЕС рыночным свободам.

Учитывая тот факт, что оформление европей­ского государства благосостояния маловероятно, наиболее реальной альтернативой ему выглядит удержание проекта государства благосостояния на национальном уровне. Для этого важны обес­печение легитимности, оправданности перерас­пределения в социальных целях в глазах сомнева­ющегося среднего класса, от которого, в первую очередь, и зависит наполняемость социальных бюджетов и касс. Перед ним теперь открываются новые зарубежные и частные возможности реше­ния собственных житейских проблем.

У каждой социальной системы в Европе есть три главные цели - это страхование от обще­ственных рисков, помощь неимущим и перерас­пределение доходов. Если поставить во главу уг­ла функцию страхования (в случае, если в ЕС в целом возобладает "бисмаркова" модель), то са­мые бедные и не активные члены общества по­страдают, а социальное гражданство в Европе будет подорвано. Если же сделать приоритетом перераспределение доходов, то затратные соци­альные программы не получат поддержки у сред­него класса и бизнеса. Между тем такая поддерж­ка все еще значима во всех, за исключением англо-саксонского, национальных вариантах социальной политики. Поэтому защита сущности Европейской социальной модели требует некоего сочетания обрисованных двух сценариев, и одновременно – противостояния давлению мировой экономики.