Функционирование специальных экономических зон

Название СЭЗ (регион)	Основа создания	Срок действия	Цель создания
«Донецк» (южная часть г. Донецка)	Закон ВР от 24.12.1998г. [4]	14.01.99- 01.01.2060	Создание новых рабочих мест для работников, попав-ших под сокращение в связи с закрытием горнодобываю-щих и других предприятий, а также создание технопарка
«Азов» (южная часть г. Мариуполя)	Закон ВР от 24.12.1998г. [4]	14.01. 99- 01.01.2060	Перевалка транзитных грузов, производство товаров на экспорт
«Яворов» (Автопорт «Краковец» и весь Яворовский р-н, за исключением территорий военного полигона и воинских частей, Львовская обл.)	Закон ВР от 05.01.1999г. [5]	15.01.99 -01.01.2020	Создание рабочих мест для трудоустройства работников предприятия «Сирка», а также развитие производства на территории автопорта «Краковец»
«Курортополис Трускавец» (г. Трускавец, Львьвская обл.)	Закон ВР от 18.03 1999г. [6]	01.01.2000 -01.01.2021	Привлечение инвестиций, направленных на сохранение природных лечебных ресурсов курорта Трускавец
«Славутич» (г. Славутич, Киевская обл.)	Закон ВР от 03.06.1999г. [7]	18.06.98- 01.01.2020	Создание рабочих мест в г. Славутич
«Закарпатье» (гг. Мукачево, Ужгород, Ужгородский и Му-качевский р-ны, Закарпатская обл.)	Закон ВР от 22.03.2001г. [8]	01.04.2000 - 09.02.2030	Создание современной производственной, транспортной и рыночной инфраструктуры
«Интерпорт Ковель» (г. Ковель и Ковельский р-н, Волынская обл.)	Указ Президента 22.06.1999г. [22]	01.01.2000 -01.01.2021	Обустройство международного транспортного коридора Гданьск - Одесса
«Николаев» (г. Николаев – территория судостроительных заводов и прилегающих к ним терр-рий, Николаевская обл.)	Закон ВР 23.03.2000 [9]	01.01.2000 -01.01.2031	Привлечение инвестиций в судостроительную отрасль
«Порто-Франко» (г. Одесса, территория Карантинного мола Одесского морского порта, Одесская обл.)	Закон ВР от 23.03.2000г. [10]	01.01.2000 -01.01.2026	Привлечение инвестиций в развитие Одесского морского торгового порта
«Рени» (г. Рени, Одесская обл., на базе Ренийского морского торгового порта	Закон ВР от 23.03.2000г. [11]	01.01.2000 -01.01.2034	Развитие экспортного потенциала и инфраструктуры портового комплекса
«Порт Крым» (г.Керчь, АРК)	Закон ВР от 21.12.2000г. [12]	01.01.2000 -01.01.2031	Привлечение инвестиций в сферу охраны здоровья, отдыха, туризма и другие отрасли

чении этого срока), а также освобождение от импортного и акцизного сборов и от НДС на импорт.

Однако, уровень риска, неуверенность в получении социально-экономических результатов вследствие функционирования свободных зон в Украине остается очень высоким. Причины этого лежат в недостаточно глубоком изучении опыта других стран в сфере организации и регулирования СЭЗ, неоднозначности подхода разных ветвей власти к проблемам функционирования СЭЗ, отсутствии соответствующей законодательной базы.

Нормативно-правовая база, регулирующая сферу функционирования СЭЗ и ТПР, имеет те же недостатки, что и остальные законодательства Украины: не отвечает современным требованиям, нечетко сформулирована, содержит противоречивые нормативы и множество актов. Отсутствие у исполнительной власти эффективных механизмов регулирования социально-экономическими процессами, бессистемность их разработки и внедрения, а также несвоевременность реагирования на неожиданные процессы и тенденции в экономике, являются одними из главных причин ограниченности преобразований и невозможности изменения ситуации в лучшую сторону [21, С. 230]. Поэтому уже на подготовительном этапе представляется важным выявить, какие цели и задачи, внедряемые на данной территории СЭЗ, будут сочетаться с различными группами интересов.

В связи с этим, данный анализ несомненно надо проводить с учетом общерегиональных интересов и интересов депрессивной территории и, следовательно, направлять на выявление положительных и возможных негативных последствий создания СЭЗ для их реализации. Поэтому мы считаем, что в модели формирования СЭЗ учет таких интересов занимает не последнее место. Они должны быть конкретно выражены и составлять самое главное и для территории, и для тех должностных лиц, которые отвечают за регулирование его социально-экономического, демографического, общественно-политического развития.

Однако хозяйственный опыт в очередной раз подтвердил, что формальное объявление об образовании на территории Украины 11 свободных экономических зон (0,2% площади) и 9 территорий приоритетного развития (10,3% площади) не привело к каким-либо экономическим результатам, поскольку не основывалось на соответствующей стратегии создания и развития СЭЗ. Региональные власти и администрации, подавая большое количество заявок о создании СЭЗ на подчиненной им территории, не всегда опирались на реальный анализ своих возможностей и степень реализации имеющихся предпосылок, таких как – удобное местоположение, производственный и технический потенциал, квалификация трудовых ресурсов и т.д.

На этапе создания СЭЗ и ТПР гарантировалось привлечение 15,7 млрд. долл. США, а к 2008 г. было инвестировано всего 3,4 млрд. долл. (21,7%); в технопарки – 993 млн. долл., а вложено – 395 (40%). Планировалось создание 387,4 тысяч новых и сохранение существующих рабочих мест, а фактически создано 140,6 тысяч (или 36,3% от запланированного).

При этом сохраняется значительная неравномерность в степени достижения ожидаемых результатов между отдельными СЭЗ и ТПР. Так, в СЭЗ «Порт Крым» привлечено инвестиций 1% от ожидаемого, создано рабочих мест 1,1% запланированного; в СЭЗ «Рени» - 0,5 % и 31% соответственно. В то же время, например, для СЭЗ «Николаев» эти показатели составляют 137,1% и 100%; для ТПР Закарпатской области – 198,9% и 237,9%; для ТПР Житомирской области – 117,8% и 83,8% соответственно от запланированного.

В СЭЗ «Интерпорт Ковель» за годы существования не зарегистрировалось ни одного инвестпроекта. Только четыре из всех СЭЗ – «Закарпатье», «Яворов», «Трускавец» и «Порто-франко» получили от 23,7 до 46,3% от запланированных в проектах сумм.

Только за 2004 г. более 92% отечественного импорта мясопродуктов (основную часть из которого составляла курятина) было осуществлено через СЭЗ и ТПР. В связи с этим КМУ 17 мая 2002 г. было принято Постановление №658 «О внесении изменений в постановление КМУ по вопросам функционирования специальных экономических зон и территорий приоритетного развития», в котором указывалось, что производство продукции на территориях со специальным режимом инвестиционной деятельности должно осуществляться исключительно из отечественного сырья [29].

Кроме этого, четко прослеживаются негативные последствия для бюджета Украины: в 1999 г. СЭЗ и ТПР получили льгот на сумму 92 млн. грн., а налогов и отчислений от них в государственные фонды поступило на 66 млн., в 2000-м г. – 316 и 285 млн., в 2001-м – 574 и 457 млн., в 2003-м – 1,9 и 1,3 млрд., в 2004-м – 4,7 и 2,0 млрд., в 2005-м – 1,9 и 1,7 млрд. грн. соответственно. В целом, с начала функционирования субъекты СЭЗ и ТПР получили налоговых льгот на сумму 10,4 млрд. грн., тогда как объем поступлений в бюджет составил 8,1 млрд. грн. Это объясняется низкой бюджетной эффективностью зарегистрированных проектов. Так, в среднем по СЭЗ и ТПР от каждой гривни льгот государство получает лишь 78 копеек бюджетных поступлений, а для некоторых СЭЗ и ТПР этот показатель ещё ниже. Например, для СЭЗ «Донецк» он составляет 6 копеек на гривню льгот; СЭЗ «Славутич» - 24 копейки; ТПР Волынской области – 48 копеек. Наибольшая среди СЭЗ доля льгот приходится на СЭЗ «Донецк» (76%), тогда как их доля поступлений в бюджет составляет всего 8%. В то же время, например, СЭЗ «Закарпатье» (при долях отчислений в бюджет 61,9% и льготах 16,6% ), демонстрирует достаточно высокий показатель бюджетной эффективности – 2,19 грн./грн.; для СЭЗ «Азов» характерны показатели 4,2%, 0,2% и 15,51 грн./грн. соответственно. Наивысший показатель бюджетной эффективнсоти в ТПР г. Шостка Сумской области – 49,69 грн. поступлений на 1 грн. налоговых льгот [31].

Общие результаты деятельности СЭЗ и ТПР представлены в таблице 5.5. Из неё видно, что СЭЗ работают с меньшей эффективностью, чем ТПР, т.к. показатель бюджетной эффективности по СЭЗ составляет 0,59 (в т.ч. по СЭЗ «Донецк» - 0,06, СЭЗ «Славутич» - 0,24, СЭЗ «Рени» - 0,0, а СЭЗ «Интерпорт Ковель» вообще не включена в отчетность), а по ТПР – 0,86 (в т.ч. по Волынской

Таблица 5.5

Результаты деятельности СЭЗ и ТПР в Украине (на 1.02.2009 г.)*

Название СЕЗ, ТПР	Привлечение инвестиций			Создание новых и сохранение сущест-вующих рабочих мест			Поступления в бюджет		Налоговые льготы		Показатель бюджетной эффективности, грн./грн.
	факт, млн. $	ожида-лось, млн.$	выпол-нение, %	факт, ед.	ожида-лось, ед.	выпол-нение, %	тыс. грн.	доля, %	тыс. грн.	доля, %
Специальные экономические зоны
“Донецк”	6,2	9,7	63,9	690	395	174,7	147931	8,0	2389819	76,0	0,06
“Азов”	10,9	25,3	43,1	1971	3879	50,8	77046	4,2	4967	0,2	15,51
“Яворов”	94,3	248,8	37,9	6994	10183	68,7	215464	110,7	83054	2,6	2,59
“Славутич”	37,1	72,9	50,9	880	655	134,4	6953	0,4	29362	0,9	0,24
“Курортополис Трускавец”	94,7	96,9	97,7	3717	6012	61,8	35801	1,9	14478	0,5	2,47
“Закарпатье"	97,7	212,1	46,1	3690	8184	45,1	1143715	61,9	521085	16,6	2,19
“Порт Крым”	0,05	4,9	1,0	2	179	1,1	7	0,0	0,0	0,0	-
“Порто- франко	25,6	29,6	86,5	514	826	62,2	21604	1,2	18987	0,6	1,14
“Рени”	5,5	1061,6	0,5	168	542	31,0	0,0	0,0	1081	0,0	0,0
“Николаев”	54	39,4	137,1	15263	15268	100,0	199363	10,8	83115	2,6	2,4
Всего по СЭЗ	426,05	1801,2	23,7	33889	46123	73,5	1848965	100,0	3144867	100,0	0,59
Территории приоритетного развития
АР Крым	207,2	306,2	67,7	12345	14115	87,5	585691	9,3	111057	1,5	5,27
Волынская область	36,3	36,7	98,9	1988	2211	89,9	94281	1,5	195479	2,7	0,48
Донецкая область	2271,6	3716,3	61,1	55825	72424	77,1	4627594	73,6	6611281	90,7	0,7
Житомирская обл.	54,9	46,6	117,8	2876	3430	83,8	94726	1,5	22948	0,3	4,13
Закарпатская обл.	159,1	80	198,9	19413	8161	237,9	217473	3,5	117271	1,6	1,85
Луганская область	15,1	34,9	43,3	1022	1505	67,9	23681	0,4	15144	0,2	1,56
г. Харьков	201,4	268,1	75,1	11761	13416	87,7	622627	9,9	203127	2,8	3,07
Черниговская обл.	16,8	42,2	39,8	798	1780	44,8	8140	0,1	9276	0,1	0,88
г. Шостка (Сумская обл.)	0,9	3,5	25,7	678	428	158,4	14371	0,2	289	0,0	49,68
Всего по ТПР	2963,3	4534,5	65,4	106706	117470	90,8	6288584	100,0	7285873	100,0	0,86
Всего СЭЗ и ТПР	3389,3	6335,7	53,5	140595	163593	85,9	8137549		10430740		0,78

*Составлено на основании [31]

области – 0,48, Донецкой – 0,7). На 1.02.2009 в общей сложности СЭЗ и ТПР было получено налоговых льгот на 2,3 млрд. грн. больше, чем отчислено в госбюджет (в т.ч. СЭЗ – на 1,3, а ТПР – на 1 млрд. грн.).

Это и дало повод сравнивать их с «черными дырами», в которых бесследно исчезают миллиарды.

По этим причинам существующая система СЭЗ подверглась глубокой критике со стороны МВФ и ЕС, в связи с чем в Законе о государственном бюджете на 2000 год был объявлен мораторий на создание новых зон до 2003 года. Затем Постановлением Кабинета Министров №1241 был введен мораторий на внесение предложений о создании новых СЭЗ до 1 января 2005 года. С 1 января 2004 г. введен мораторий, также до 2005 г., еще и на расширение действующих СЭЗ и ТПР, а также на рассмотрение и утверждение новых инвестиционных и инновационных проектов в СЭЗ и на территориях со специальным режимом инвестиционной и инновационной деятельности [30]. С 1апреля 2005 г. введен в действие Закон Украины №2505 «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2005 год” и некоторых других законодательных актах Украины», согласно которому были упразднены все налоговые льготы для всех субъектов СЭЗ и ТПР, что негативно повлияло на деятельность субъектов предпринимательской деятельности, реализующих инвестиционные проекты в свободных зонах. Так, если на 1.01.2005 г. в СЭЗ и ТПР работали 671 субъект предпринимательской деятельности, то на 1.01.2008 г. – 435, которые внедряли 455 инвестиционных проекта (на 1.01.2005 г. – 768), на реализацию которых фактически было получено 3,09 млрд. долларов США инвестиций, или 52,8% от запланированных, из которых 0,8 млрд. долл. (26,1%) – иностранные инвестиции. Для сравнения: на 1.01.2005 г. общая стоимость всех утвержденных проектов составляла 6,67 млрд. долл. США, в том числе иностранные инвестиции– 1,5 млрд. долл. (30% от общей стоимости проектов). [1, С.256]. Только в мае 2008 г. в СЭЗ и ТПР было отменено действие 15 инвестиционных проекта, из них:

- в связи с невыполнением инвестиционных обязательств – 6 проектов (в т.ч. 1 проект в СЭЗ «Азов», 4 проекта на ТПР в Донецкой области);

- в связи с завершением срока реализации – 8 проектов (в т.ч. 1 – на ТПР в АР Крым, 7 – на ТПР в Донецкой области);

- по взаимному согласию сторон – 1 проект в СЭЗ «Николаев».

В итоге опыт создания СЭЗ в Украине показал, что:

1. эта проблема решалась стихийно, без тщательной подготовительной работы и без программной обеспеченности. Организационная работа властных структур была в определенной степени безсистемной и не до конца продуманной, характеризовалась заметной непоследовательностью принимаемых государственных и региональных решений. Более того, этот вопрос часто использовался как средство политического давления регионов на правительство иногда даже в ущерб экономике;

2. почти все СЕЗ Украины, задуманные как зоны повышения предпринимательской и производственной активности, повышения конкурентоспособности региональной продукции путем доведения ее до международных стандартов, превратились в торгово-посреднические или транспортно-торговые, импортирующие товары народного потребления и продовольствие и обслуживающие транзит;

3. завышенный курс гривни (до апреля 2005 г.) сделал импортные операции в СЕЗ значительно выгоднее, чем на остальной территории страны. Поэтому хозяйственное развитие СЕЗ стало ориентироваться на наращивание безпошлинного импорта (например, куриного мяса и окорочков в СЕЗ "Донецк"). Это привело к подавлению местного товаропроизводителя и гипертрофированному разрастанию сферы услуг и торговли в ущерб материальному производству. В результате в экономике территории, охватываемой особым организационно-правовым режимом, стали накапливаться новые деформации, что привело к общему производственному спаду;

4. наблюдалось устойчивое отставание темпов роста экспорта от роста объемов импорта; усиление зависимости территорий СЕЗ от импорта потребительских товаров и продовольствия, что значительно понизило уровень экономической безопасности регионов; деформацию структуры товарного импорта в сторону продукции, дающей быструю отдачу, что повлекло образование "серого" сектора в экономике регионов. Последнее вызвало расширение масштабов уклонения от уплаты налогов, а это негативно сказалось на наполнении денежными средствами бюджетов всех уровней.

5. финансовые привилегии, предоставляемые СЭЗ и ТПР, создали неравные условия конкуренции для всех субъектов предпринимательской деятельности в Украине: существовала уравнительность в использовании льгот по отношению ко всем субъектам, льготы предоставлялись по практически неограниченному перечню видов деятельности, объем льгот был большим, как по суммам, так и по срокам. В результате происходил ускоренный рост теневого сектора в СЕЗ, основную долю которого составляли те, кто связан с внешнеторговыми операциями;

6. не была достигнута одна из главных целей распространения льготного режима – привлечение иностранных инвестиций, прежде всего в наиболее слабые в экономическом плане территории или депрессивные регионы. Львиная доля инвестиций привлекалась областными центрами и крупными городами, где уже развита инфраструктура, т.е. по сути дела снималась рента с экономико-географического положения уже существующих крупных информационных узлов;

7. мешает работе СЭЗ, как и вообще привлечению иностранных инвестиций в страну, нестабильность законодательства в отношении налогов и пошлин, валютного и таможенного режимов и других условий, которые менялись неоднократно и в разных направлениях. Для крупномасштабных инвестиций стабильность политического и правового режима важна не меньше, чем величина льгот, но в Украине нет ни того, ни другого, и это на фоне значительного превышения в мире спроса на зарубежные инвестиции над их предложением;

8. большая часть населения СЭЗ оказалась вне сферы деятельности структур, извлекающих выгоду из особого местоположения и статуса зон.

Несмотря на то, что большинство поставленных целей осталось нереализованным, можно выделить и позитивные результаты функционирования СЕЗ [20]:

• стимулирование импорта в свободные зоны позволило наполнить территориальные рынки зон потребительскими товарами и продуктами питания;

• расширение торговли и посреднической сферы поглотило часть безработной рабочей силы. Это способствовало снятию в определенной степени социальной напряженности;

• вызвало к жизни положительные тенденции в формировании среднего класса - стабилизирующей силы в обществе - за счет увеличения числа индивидуальных частных предпринимателей;

• стабилизировало объемы грузопереработки в портах Одессы и Мариуполя, объемы перевозок железнодорожным транспортом;

• снизило долю бартерных операций в общем объеме внешнеторгового оборота регионов по сравнению с соответствующим среднеукраинским уровнем.