Глава III управление качеством образования на муниципальном и региональном уровнях

§ 1. Основные ошибки федеральных, региональных и муниципальных программ развития образовательных систем по управлению качеством образования

В последнее десятилетие ключевой идеей российско­го образования была и остается идея его развития, воп­лощение которой руководители пытались осуществить в специальных программах федерального, регионального и муниципального уровней. В них по замыслу авторов долж­на была быть отражена модель перехода российской сис­темы образования от прежнего состояния к новому.

Принципиальным для читателей книги является тот факт, что развитие системы в конечном счете должно было бы привести к повышению качества образования. Осталь­ные аспекты обсуждаемой проблемы мы оставим без рас­смотрения.

Прежде всего нужно отметить, что далеко не все ре­гионы (республики, края, области), а уж тем более му­ниципальные округа (города, районы), даже сейчас име­ют программы развития своих территориальных систем образования. Там, где этой работой занимались, несом­ненно было больше шансов повысить качество образова­ния. И все же истины ради нужно признать, что боль­шинство региональных и муниципальных программ раз­вития образования в строгом смысле таковыми не явля­лись. В одних случаях это были некие декларации о наме­рениях, в других — построенные на опыте советских вре­мен основные направления преобразований.

Причины этого явления известны: это и неразвитость управленческой науки для регионального и муниципаль­ного уровней, это и живучесть негативных традиций про­шлого, выражающихся прежде всего в неконкретности любого планиорования, в осознанной или неосознанной приверженности управлению, ориентированному на про-

371

цесс, а не на конкретный результат, и др. Многие руко­водители образования регионального и муниципального уровней до сих пор не поняли, что их деятельность не является педагогической и лежит в совершенно другой предметной области, называемой управлением, менедж­ментом в образовании, где действуют свои закономерно­сти, принципы организации, методы и критерии оценки ее эффективности.

Довольно подробный анализ главных ошибок про­грамм развития образования, не позволяющих достичь об­разования высокого качества, был сделан членом-кор­респондентом РАО, доктором психологических наук В. С. Лазаревым в статье "Будет ли правительство и даль­ше имитировать активность?", опубликованной в газете "Педагогический калейдоскоп" (см. : № 14, 1997. - С. 3), основные идеи и фрагменты которой мы здесь и изложим. В материале критикуется Федеральная программа разви­тия образования 1994-1997 гг. , но мы считаем, что на­званные в статье ошибки в полной мере относятся и к региональным, и к муниципальным программам, мно­гие из которых мы тщательно изучили в процессе их ре­цензирования.

Всякая программа должна быть основой деятельнос­ти органа управления, понимающего, каких результатов, как и когда он хочет достичь. "За годы советской власти, — справедливо пишет В. СЛазарев, — а потом и за годы ре­форм мы пережили уже множество такого рода программ, состоящих из общих деклараций, без четкой фиксации ожидаемых результатов, определения, кто, что, когда должен сделать для их достижения, без детальной прора­ботки ресурсного обеспечения. Эффект этих программ был один: хотели как лучше, а получилось как всегда. . .

. . . Поскольку речь идет о развитии образования, а это развитие в конечном итоге должно привести к повыше­нию его качества, то должен быть дан ответ, какие ре­зультаты дошкольного воспитания, начального, основ­ного, полного и другого образования сегодня не удовлет-

372

воряют и почему они такие".

Ничего этого в программах развития нет, поскольку и главная цель определяется предельно неконкретно, на­пример: ". . . обеспечение . . . приоритета образования как ос­новного положения государственной политики, сохране­ние и развитие потенциала системы образования в инте­ресах формирования творческой личности человека и как важнейшего социального гаранта прогресса всего обще­ства". Не правда ли, уважаемый читатель, знакомые стро­ки? "Умри, но с большим треском и меньшим содержа­нием не скажешь!", — справедливо иронизирует В. СЛа­зарев.

"Так же как главная, предельно неконкретны и час­тные цели, перечисляемые в программе. "Удовлетворе­ние потребностей граждан страны в образовании через создание социально-экономических условий общедоступности системы образования", "гармоничное развитие личности и творческих способностей человека", "обес­печение правовых, социально-экономических гарантий функционирования и сбалансированного устойчивого развития системы образования" и т. д. , и т. п. — это в луч­шем случае направления действий, но не ожидаемые ре­зультаты. Все это аналогично тому, как если бы нам гово­рили: "Будем идти на восток", но не отвечали, куда и

когда придем.

Что, к 2000 году, определенному как срок оконча­ния программы, все образовательные потребности граж­дан будут удовлетворяться? А какими будут эти потреб­ности? Ведь программа (и это ее один из самых суще­ственных недостатков) не содержит прогноза изменения требований к образованию разных слоев общества и го­сударства. Что, начиная с 2000 года будет обеспечиваться гармоничное развитие всех учащихся?

Вопросы такого рода можно задавать по каждой "цели программы", но бессмысленно искать в ней на них отве­ты. Такие формулировки для того и придуманы, чтобы избежать определенности и контролируемости целей. Чи-

373

новники от образования таким образом защищают себя. Определить четко результаты — значит принять и ответ­ственность за их достижение. Но ведь мы уже не можем только делать вид, что знаем, куда идем и куда хотим прийти, мы должны это действительно знать и знать так­же, какие ресурсы для этого потребуются и есть ли они у нас".

Для более глубокого понимания требования конкрет­ности к постановке целей во всех управленческих доку­ментах мы рекомендуем читателю еще раз прочесть стра­ницы (§4 гл. 1) настоящей книги, где мы пишем о необ­ходимости только операциональной постановки целей.

Почти в каждой региональной или муниципальной программе развития образования есть раздел "Направле­ния реализации программы и ожидаемые результаты", но "никаких сколько-нибудь определенных результатов и здесь не обнаружить, поэтому невозможно оценить, ка­кие направления действий более приоритетные, а какие менее. Двигаться предполагается "по всему фронту", а куда продвинемся — туда и продвинемся. Но уже давно оче­видно (и не только для военных стратегов), что наступать по всему фронту, а тем более сразу на многих фронтах — значит распылять силы и действовать неэффективно. Нужно концентрировать силы на "участках прорыва", но, чтобы их определить правильно, нужно детально анализировать обстановку, а без этого как в шахматах: ходить можно, а выиграть нельзя".

"Приходится довольно часто слышать мнение, что, мол, программа, конечно, плохая, но ее нужно прини­мать, чтобы выделили деньги, а уж там мы найдем, как их использовать. Деньги образованию действительно нуж­ны, их катастрофически не хватает даже на поддержание системы, а не то что на ее развитие. Но это деньги наши, налогоплательщиков, и их нужно давать не на то, чтобы "как-нибудь использовали", а чтобы достигались вполне определенные результаты".

374

Таким образом, неконкретность в постановке целей, подмена их намерениями или направлениями действий без выделения приоритетных направлений, неопределен­ность результатов, которые должны быть достигнуты, от­сутствие сколько-нибудь обоснованного расчета сметной стоимости предлагаемых изменений и т. п. — все это гово­рит пока о том, что реальное управление качеством об­разования на региональном и муниципальном уровнях в стране пока не осуществляется или же осуществляется стихийно, непрофессионально.

Ну а если такие принципиальные дефекты содержат проектные документы, то можно себе представить, ка­кие сведения и построенный на их основе анализ мы ви­дим в отчетах региональных и муниципальных органов управления образованием. Чего стоят усредненные пре­словутые проценты так называемого качества обучения по всем типам и видам образовательных учреждений ре­гиона, района или города!

Для того, чтобы программа развития образования ре­гионального или муниципального уровня как средство уп­равления в конечном счете обеспечивала гарантирован­ный рост качества образования в образовательных учреж­дениях, она должна удовлетворять требованию контро­лируемости. Для этого в ней должны быть операциональ­но определены конечные и промежуточные цели (ожида­емые результаты), обязательно приведены критерии оцен­ки результатов и, таким образом, обеспечен способ про­верки полученных в будущем результатов на их соответ­ствие целям.

Обязательным также является наличие операциональ­ного плана действий, отвечающего на шесть вопросов:

"Что?", "Как?", "Когда?", "Кто?", "Где" и "Сколько средств?". Это обеспечивает такие обязательные требова­ния к программам развития образования как контроли­руемость и чувствительность к сбоям, что позволит ис­полнителям своевременно обнаруживать отклонения ре-

375

ального положения дел от предусмотренного програм­мой, когда возникают угрозы-для достижения поставлен­ных целей.

Итак, для управления качеством образования нали­чие операционального плана действий в программах яв­ляется требованием категорическим. Именно тут и возни­кает одна лукавая проблема. Мы изучили несколько де­сятков муниципальных и региональных программ разви­тия образования разных территорий России и не утверж­даем, что все они не имеют плана действий. Он как будто есть, но преимущественно в виде частных целевых про­грамм (например, "Информатизация образования" или "Национальное образование" и т. п. ) или планов мероп­риятий по отдельным направлениям. Однако сроки ис­полнения того или иного мероприятия указаны в интер­вале не менее года или с такого-то года. При таких боль­ших временных периодах программа утрачивает чувстви­тельность к сбоям, ибо "расстояние" по времени между соседними контрольными точками слишком велико. Про­грамму необходимо дополнять планом мероприятий на текущий год по месяцам. Только в этом случае возможен эффективный и своевременный контроль за выполнени­ем программы, что и позволяет (при наличии заранее объявленных критериев) определять и контролировать качество образования по параметрам соответственно школьного, муниципального или регионального уровней.

И еще об одном существенном недостатке муници­пальных и региональных образовательных систем (зало­женном в программах) — недостатке, непосредственно влияющем на качество образования и являющемся след­ствием неграмотного управления.

Всякая территориальная образовательная система только тогда эффективна и обеспечивает образование вы­сокого качества, когда она с наивысшей возможностью удовлетворяет потребности социального заказа. Иначе го­воря: когда в городах, районах создается сеть образова-

376

тельных учреждений, организуются разнообразные обра­зовательные процессы, исходя из изученных, исследо­ванных, выявленных потребностей детей, родителей, про­изводственных предприятий, вузов и т. д. К сожалению, все это хотя и бесспорно, но существует только в теории, разговорах, даже в текстах некоторых программ, а не в практике. Все лицеи, гимназии, школы с классами углуб­ленного, коррекционно-развивающего обучения, ориен­тированные на ту или иную профессию и т. п. , — все это создано исключительно на основе произвольной иници­ативы руководителей образовательных учреждений, ис­ходя из возможностей (кадровых и материальных прежде всего), а не на основе изучения потребностей социальных заказчиков. Потому-то в российских городах явно избы­точное количество лицеев и гимназий (в которых учатся дети, не выдерживающие нагрузки этих заведений), а число крайне необходимых различных образовательных процессов, классов, групп, профилей явно недостаточ­но, ибо потребности в тех или иных типах и видах обра­зовательных учреждений никто не изучал. В этом одна из очень существенных причин неоптимального, а нередко и низкого качества образования в той или иной муници­пальной образовательной системе.

Исправлять ситуацию трудно, но совершенно необ­ходимо. Грамотное управление качеством образования на муниципальном уровне предполагает немедленное изуче­ние потребностей социальных заказчиков в тех или иных образовательных процессах, классах, группах, учрежде­ниях разных видов и типов и переформирование контин­гента и учащихся, и учителей в соответствии с этими по­требностями. Попытки улучшить качество образования, ничего не меняя в структуре муниципальной образова­тельной системы, бесперспективны и бессмысленны, и всем руководителям органов управления образованием не­обходимо ясно себе это представлять.

377