Розділ 3. Перспективи використання закордонного досвіду законотворення в україні

3.1 Вдалі практики законотворчого процесу за кордоном

Європейський Союз за останнє десятиліття зробив серйозні кроки щодо вдосконалення законотворчого процесу, що безпосередньо впливає на якість нормативно-правових актів ЄС та сприяє досягненню стратегічних цілей, визначених в положеннях установчих договорів [26].

Слід зауважити, що поняття законотворчий процес (Law-making process) не визначене у нормативно-правових актах ЄС, однак воно вживається у доктрині права ЄС (в англомовних наукових працях), а також використовується у правових актах Європейської Комісії та інших інститутів ЄС [26].

Незважаючи на складність, багатогранність та специфіку законотворчого процесу в ЄС зміст цього поняття тлумачиться однозначно – це процес, що охоплює всі етапи та стадії створення правового акту, від зародження ідеї про необхідність підготовки відповідного акту до його прийняття та імплементації [26].

На думку фахівців з європейського права Роберта Томсона і Маделін Хослі, висловлену у дослідженні «Пояснення щодо прийняття законодавчих рішень в Європейському Союзі», головними чинниками, що безпосередньо впливають на розвиток законотворчого процесу, у тому числі його стрижневої частини – законодавчого процесу, слід вважати поступове розширення ЄС з шести до двадцяти семи держав-членів, відповідне поступове збільшення чисельності сфер діяльності ЄС, що потребують врегулювання суспільних відносин з метою досягнення стратегічних цілей, зазначених в установчих договорах ЄС, поступове формування та розвиток Інститутів ЄС, зокрема підвищення значущості Парламенту у законодавчому процесі[12; 26].

До вище зазначених чинників можна додати ще співвідношення реальних компетенцій учасників законотворчого процесу щодо прийняття законодавчих рішень, їх готовність та здатність до подолання постійно виникаючих протиріч шляхом проведення багаторазових консультацій і переговорів, пояснення та модифікацій власних позицій, взаємних поступок та компромісів. Крім того, збільшення чисельності та різноманітності сфер компетенції ЄС вимагають розробки та впровадження відповідних специфічних правових інструментів, притаманних конкретній сфері діяльності, вдосконалення існуючих та пошук нових правових механізмів, перегляду чинних процедур розгляду та прийняття правових актів та введення нових процедур [26].

Інститути ЄС на передодні розширення Європейського Союзу, коли до п’ятнадцяти країн-членів ЄС мали приєднатися ще дванадцять, почали активні дії щодо пошуку шляхів та засобів удосконалення законотворчого процесу, усвідомлюючи, що ті правові механізми, процедури, правовий інструментарій і підходи до законотворчого процесу, що існували і застосовувалися до приєднання нових країн-членів, ставали недієвими для двадцяти семи країн-членів.

Ще однією причиною, що спонукала зосередити увагу саме на законотворчості в ЄС, а також викликала бурні дебати щодо цього питання серед держав – членів ЄС, було швидке зростання протягом 90-х років кількості та об’єму нормативно-правових актів у сфері спільного ринку (single market) [1; 7; 26] а це одна з ключових сфер діяльності ЄС. Накопичений масив правових актів не поліпшив регулювання відносин у даній сфері, а навпаки, спровокував зростання побічних негативних наслідків, таких як викривлення ринкових відносин, сприяння бездіяльності, та уможливив недотримання існуючих стандартів [2; 3; 26], що завдавали значної шкоди законодавству ЄС в цілому. Це викликало критичне відношення держав-членів до політики ЄС, особливо в економічних сферах де ефективність регулювання безпосередньо впливає на економічне зростання. Отже, пошук шляхів вирішення проблеми вдосконалення та поліпшення якості законотворчості став нагальним і першочерговим завданням для ЄС.

Інтенсивність і завзятість, з якою Інститути ЄС взялися за розв’язання цієї проблеми вражає. Чисельні заходи з залученням висококваліфікованих фахівців та науковців за участю широкої громадськості, консультації на рівні держав-членів були спрямовані на з’ясування головних питань – яким чином повинен здійснюватися законотворчий процес, щоб він відповідав цілям ЄС; як зробити цей процес прозорим, зрозумілим, ефективним; який законотворчий інструментарійпотребує вдосконалення і в чому саме; як забезпечити плідну співпрацю учасників законотворчого процесу та ін.

Вперше Пропозиція Комісії ЄС щодо «Покращення законотворчого процесу» була обговорена на вищому європейському рівні у контексті реформування європейського врядування на Единбурзькому самміті ЄС (грудень 1992 р.). На наступних саммітах в Лісабоні (2000 р.), Стокгольмі (2001 р.), Гьотеборзі (2001 р.). Лаакені (2001 р.) та Барселоні (2002 р.) ця тема набула свого розвитку. Крім того, розглядалися інші питання щодо законотворчого процесу, пов’язані з переглядом чинного законодавства, спрощенням законодавчих процедур, узгодженням дій інститутів та органів ЄС щодо участі у законотворчому процесі, розширенням тлумачення принципів субсидіарності та пропорційності щодо участі держав-членів у законотворчому процесі тощо.

Рада ЄС та Європарламент мали сприяти тому, щоб первинне законодавство містило тільки суттєві положення.

Європейська Комісія на виконання Рекомендацій Білої книги розробила та оприлюднила План дій щодо вдосконалення законотворчого процесу (червень 2002 р.) [11; 26], спрямований на формування комплексного системного підходу до законотворчості в ЄС. Цей документ визначив три головних напрями діяльності: вдосконалення та спрощення регуляторного середовища; вдосконалення процедури оцінювання впливу; створення сприятливих умов для діалогу між учасниками законотворчого процесу і забезпечення участі широкого кола експертів у цьому процесі.

Відповідно до кожного напряму діяльності Комісія розробляє план заходів, що містяться у Щорічній законодавчій робочій програмі Комісії і звітує перед Радою ЄС та Європарламентом про стан виконання цих заходів.

На виконання положень Плану дій щодо створення сприятливих умов для діалогу між учасниками законотворчого процесу та забезпечення участі широкого кола експертів у цьому процесі, Європейська Комісія, Рада ЄС та Європейський Парламент ухвалили Міжінституційний договір про покращення законотворчості (2003 р.) [9; 26].

Цей договр передбачає: посилення співпраці між інституційним трикутником у сфері законотворчості на основі координації та прозорості їх дій (за допомогою використання інформаційно-комунікативних технологій, зокрема веб-сайтів, тощо); посилення співпраці при впровадженні механізму оцінювання впливу, альтернативних регуляторних інструментів, прискорених процедур прийняття правових актів в контексті спрощення законодавства ЄС.

З представників трьох інститутів було створено Технічну групу вищого рівня для міжінституційної співпраці (High-Level Technical Group for Inter-institutional Cooperation (HLTG), яка контролює виконання Міжінституційного договору [26].

Європейський соціально-економічний комітет та Комітет регіонів як консультативні органи у законотворчому процесі підтримали ініціативу плідної співпраці.

З метою вдосконалення та спрощення регуляторного середовища, Комісія ЄС у своєму Повідомленні [5; 6; 26] запропонувала здійснити ревізію чинного законодавства, котра включає його перегляд, упорядкування та спрощення для забезпечення максимально можливої зрозумілості та доступності чинного законодавства, із застосуванням наступних методів:

- скасування правових актів (виділення з масиву чинних нормативно-правових актів невідповідних, застарілих, непотрібних та визнання їх не чинними);

- перегляд правових актів (одночасне внесення змін та доповнень і кодифікація або консолідація текстів нормативно-правових актів);

- заміни директив на регламенти за умови певних обставин і за необхідністю [26].

Комісія завершила комплексну ревізію нормативно-правових актів наприкінці 2009 р., за результатами якої близько 1300 актів були скасовані, підготовлені кодифіковані версії майже 300 актів, з яких половину вже прийнято і опубліковано у «Офіційному віснику ЄС», близько 3600 актів було перевірено на актуальність та можливість спрощення [8; 26].

Аналогічно до ревізії чинних нормативно-правових актів Комісія ЄС переглядає і законопроекти (законодавчі ініціативи). Починаючи з 2007 р. Комісія запровадила інноваційну для ЄС процедуру відкликання законопроектів, яка передбачає технічне або політичне відкликання.

Технічне відкликання застосовується, коли у процесі моніторингу законопроектів виявляють їх неактуальність та застарілість, або коли Комісія підготувала більш сучасний проект, який ідповідає вимогам науково-технічного прогресу.

Політичне відкликання відбувається якщо законодавча ініціатива не відповідає основним засадам Лісабонської стратегії (Лісабонський самміт 2000 р.) та Стратегії сталого розвитку (European Strategy for Sustainable Development, 2001; 2009) [5; 26].

Були перевірені всі подані до 2004 р. законопроекти. За результатами цієї ревізії 68 законопроектів були відкликані. З 2006 р. План заходів щодо перевірки та відкликання законопроектів стає складовою частиною Щорічної законодавчої робочої програми Комісії. На виконання цієї програми за результатами ревізії законопроектів за 2006 – 2008 рр. було відкликано 40 законодавчих ініціатив, а на 2009 р. передбачено відкликання ще 20 законопроектів [26].

Одночасно зі здійсненням заходів з упорядкування вже підготовлених законопроектів Комісія ЄС проводила роботу у напрямку вдосконалення підготовки проектів нормативно-правових актів. Був розроблений потужний механізм «контролю якості» законодавчих ініціатив – оцінювання впливу (Іmpact assessment), що дозволяє оцінити потенціальний вплив ініціативи або законопроекту на економічну, соціальну, екологічну та інші сфери суспільних відносин, а також значно допомагає при прийнятті рішень щодо спільних політик ЄС [26].

Запроваджена у 2002 р. процедура оцінювання впливу базується на інтегрованому підході, що поєднує усі секторальні оцінювання, враховує як прямі, так і опосередковані впливи, а також містить низку послідовних логічних кроків, спрямованих на здійснення системного підходу до процесу розробки законодавчих пропозицій Комісії. Шляхом перевірки необхідності здійснення тієї чи іншої урядової дії на рівні ЄС та аналізу потенційних впливів альтернативних політик, ця процедура сприяє вдосконаленню та збільшує обґрунтованість ініціатив та пропозицій Комісії [26].

Особливостями законодавчого процесу у різних країнах є зміст та обсяг повноважень органів та осіб, наділених функціями ухвалення нормативних актів [111]. У деяких європейських конституціях, наприклад, Австрії, є докладні положення щодо розподілу повноважень: федеративна влада має законодавчі повноваження, однак виконавча влада земель має повноваження ухвалювати законодавство, спрямоване на реалізацію федеральних законів, а також виконавчої влади. В Хорватії уряд видає акти, які мають обов’язкову силу на всій території. Президент у воєнний час може видавати укази, що мають силу закону, а також в інших надзвичайних ситуаціях, коли нормальне функціонування державних органів не представляється можливим [111]. Такі укази повинні бути представлені в парламент, як тільки парламент може бути скликаний. Уряд повинен виконати закони та інші рішення парламенту і ухвалює укази до виконання законів. На Кіпрі компетенція Ради Міністрів включає в себе створення та приведення в дію будь-якого закону. У Чеській Республіці законодавча влада належить парламенту, а уряд може видавати укази для реалізації законів. Міністерства, інші адміністративні органи, органи територіального самоврядування можуть видавати на основі і в рамках закону правові норми, якщо вони уповноважені на це законом. В Данії в екстрених випадках, коли парламент не може зібратися на засідання, король може видавати тимчасові закони, якщо вони не суперечать Конституції. Такі закони мають бути завжди внесені до парламенту для схвалення або відхилення відразу ж, коли парламент може зібратися. Тобто у законотворчих процесах різних країн і різних правових систем чітко визначається обсяг повноважень різних органів в рамках такого процесу і ці повноваження точно описані у законодавстві [111].

Ці особливості відображені у системах підготовки фахівців у сфері законотворчості різних правових сімей та правових систем, що їм належать. Такі навчальні системи мають спільні ознаки, які полягають у забезпеченні системності та структурованості процесу підготовки, визначенні кола його учасників, а також організації самого навчального процесу. В той же час системи підготовки учасників законотворчого процесу відрізняються за змістовним наповненням учбових програм у частині використання джерел права, логічності та послідовності побудови системи норм, цілей та методів законотворчої роботи [111].

У Сполучених Штатах лише члени Палати Представників можуть виступати із законодавчою ініціативою. Навіть президент не може брати безпосередньої участі в законодавчому процесі. Він може надіслати до Палати послання або повідомлення: послання зачитуються у Палаті і передаються спікером до відповідного комітету. Міністри Кабінету можуть, за вказівкою президента, подавати пропозиції щодо тих чи інших законодавчих акцій. Такі повідомлення надсилаються спікерові, який передає їх до комітетів з відповідною юрисдикцією. Якщо член палати вважає, що пропозиція президента або міністра варта уваги, він може дати доручення розробити законопроект, що втілює ці рекомендації. Але саме він є відповідальним за проект, який несе на собі його прізвище, коли він кладе його до спеціальні скриньки на трибуні палати. На практиці, коли президент і більшість у Палаті належать до однієї політичної партії, лідер більшості діє як довірена особа президента, вносячи його пропозицію “на прохання” останнього. У Палаті поправки до законодавчих пропозицій, які потребують розгляду, не “вносяться” як окремі документи. Лише члени Палати (а не уряд чи міністри) можуть пропонувати поправки до ще не розглянутих пропозицій, і то тільки в належний час при розгляді первісної версії законодавчого заходу. Якщо запропоновану в комітеті поправку схвалено, вона стає “поправкою комітету” і набуває певної пріоритетності, коли захід розглядається на пленарному засіданні. Не існує жодних вимог до члена Палати, який вносить законопроект, яким би то не було чином обгрунтовувати його. Він просто ставить свій підпис на першій сторінці, щоб засвідчити, що це справді його пропозиція; не вимагається подання жодного іншого документа. Він обстоює й аргументує законопроект, коли і якщо він досягає стадії розгляду комітетом.

Законопроекти, внесені у Палаті Представників Сполучених Штатів, можуть на час свого внесення мати співавторів. Нерідко конгресмен перед тим, як покласти законопроект до скриньки, поширює його у вигляді листа до своїх колег з проханням про якомога більш енергійну його підтримку. Це непоганий спосіб задемонструвати комітетам з відповідною юрисдикцією, що пропозиція користується широкою підтримкою. Після внесення законопроекту коло його авторів може розширюватися, а їхні прізвища подаються в Протоколах і на титулі законопроекту, коли він роздруковується. Після повернення законопроекту з комітету кількість авторів вже не може збільшуватися.

Водночас міжнародний досвід свідчить про те, що загальними цілями підготовки учасників законотворчого процесу у різних правових системах є забезпечення якості та ефективності законодавства, його відповідності принципам справедливості та верховенства права [111; 112].

Таким чином зробивши аналіз світових стандартів, щодо законотворчого процесу можно казати про те, що в світовій практиці реалізація законотварення відбувається і контролюється різними міжнародними асоціаціями, комісіями, стратегіями та нормативними документами. Особливостями законодавчого процесу у різних країнах є зміст та обсяг повноважень органів та осіб, наділених функціями ухвалення нормативних актів, в кожній країні він різний. Ці особливості відображені у системах підготовки фахівців у сфері законотворчості різних правових сімей та правових систем, що їм належать. А отже кваліфікаційний рівень фахівців виступає одним з перших пунктів на шляху до високого рівня законотворчості в країні.