2.2. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді

Під законодавством розуміють діяльність вищих органів влади з видання законів або їх скасування чи зміни. Законодавство належить до виняткової компетенції вищого органу державної влади. В Україні це Верховна Рада.

Від законодавства слід відрізняти законодавчу ініціативу.

Законодавча ініціатива - це виняткове повноваження чітко визначеного Конституцією кола органів і службових осіб вносити у вищий законодавчий орган державної влади країни пропозиції про розробку законопроектів [68].

Реалізація права законодавчої ініціативи — внесення законопроекту — є реакцією на визрілу в суспільстві потребу в урегулюваннінормами права тієї чи іншої соціальної проблеми. Виявлення такої проблеми є завданням суб'єктів права законодавчої ініціативи [101].

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить: Президенту України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України; Національному банку України Стаття 93 [96].

Проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради:

1. проектів законів, постанов Верховної Ради, які містять положення нормативного характеру;

2. проектів інших актів Верховної Ради – проектів постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради;

3. пропозицій до законопроектів – пропозицій щодо внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об’єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті;

4. поправок до законопроектів – пропозицій щодо внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту [91].

Кожен з суб'єктів законодавчої ініціативи встановлює для себе певний порядок роботи з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які вносяться ним в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України [14].

Порядок роботи Президента України з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які вносяться в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України [14].

Указом Президента України від 30.03.95 р. N 270/95 затверджено Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України.

Законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи Президента України готують радники та наукові консультанти Президента України, а також відповідні структурні підрозділи Адміністрації Президента України за дорученням Глави Адміністрації Президента України або за їх власною ініціативою [14].

Як законодавча ініціатива Президента України на розгляд Верховної Ради України можуть бути подані проекти найважливіших законів, опрацьованих у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, наукових установах, а також підготовлених Національним банком України.  Законопроекти, що надходять від Національного банку України, подаються з візами Голови Національного банку України або особи, яка його заміщує [14].

Законопроекти, що надходять від Кабінету Міністрів України, подаються з візами Прем'єр-міністра України, а в разі його відсутності - відповідного Віце-прем'єр-міністра України, а також керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, до сфери діяльності яких належать ці проекти. До проекту має додаватися підписаний Міністром Кабінету Міністрів України або його заступником список посадових осіб, які його завізували [14].

Внесення законопроектів з питань розроблення і реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності не допускається без погодження з відповідним міністром або керівником іншого центрального органу виконавчої влади [14].

Законопроекти, розроблені в Адміністрації Президента України, мають бути завізовані керівниками структурних підрозділів, працівники яких брали участь у їх підготовці.

У разі внесення законопроекту, законодавчої пропозиції, реалізація яких потребує фінансових та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів (чи зменшення надходжень до бюджету), додаються їх фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Щодо таких законопроектів необхідно додавати також висновок Кабінету Міністрів України [14].

Конституційні законопроекти або конституційні положення законопроектів, тобто ті, що потребують змін чи доповнень до Конституції України, повинні бути зазначені як такі. До них мають додаватись проекти відповідних змін і доповнень до Конституції України.

За дорученням Глави Адміністрації Президента України законопроекти передаються відповідним структурним підрозділам Адміністрації для вивчення, підготовки висновків, пропозицій, зауважень.

Після доопрацювання законопроекти з супровідними документами, висновками і пропозиціями передаються до Юридичного управління Адміністрації Президента України для підготовки висновку про відповідність законопроекту Конституції України, правову доцільність його прийняття, правову обгрунтованість і актуальність [14].

Якщо під час опрацювання в Адміністрації Президента України внесеного законопроекту виникли принципові розбіжності щодо його положень з розробниками проекту, Глава Адміністрації Президента України доповідає про них Президенту України.

Законопроекти, до яких у процесі опрацювання було внесено істотні зміни, Главою Адміністрації Президента України повертаються розробникам для повторного візування відповідними посадовими особами.

Законопроекти, підготовлені для внесення на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України, обов'язково візуються Керівником Головного державно-правового управління, Управління з питань забезпечення зв'язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України і Кабінетом Міністрів України (на предмет відповідності вимогам щодо оформлення законопроектів) і Главою Адміністрації Президента України. 

Підписані Президентом України законопроекти реєструються у Управлінні документального забезпечення і передаються до Верховної Ради України.  

У попередньому розгляді законопроектів, внесених Президентом України, у засіданнях комітетів, депутатських груп і фракцій, у разі потреби, беруть участь працівники відповідних структурних підрозділів Адміністрації Президента України і Кабінету Міністрів України, які є розробниками цих документів [14].

На пленарному засіданні Верховної Ради України законопроект представляє посадова особа, спеціально для цього визначена і уповноважена Президентом України.

Особи, які є розробниками законопроекту або доопрацювали його, за пропозицією Керівника Управління з питань забезпечення зв'язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України і за дорученням Глави Адміністрації Президента України повинні брати участь у засіданнях комітетів, депутатських груп і фракцій при підготовці законопроекту до другого читання.

Президент України може уповноважити особу для участі у постатейному розгляді законопроекту на засіданні Верховної Ради України, яка в установленому порядку бере участь в обговоренні конкретних статей, дає необхідні пояснення стосовно положень законопроекту та альтернативних пропозицій чи поправок [14].

Про хід обговорення та прийняті рішення посадові особи, які брали участь у роботі комітетів, депутатських груп, фракцій, пленарних засідань Верховної Ради України, доповідають Главі Адміністрації Президента України.

У разі потреби законопроекти, подані на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами законодавчої ініціативи, за дорученням Глави Адміністрації Президента України, вивчаються відповідними підрозділами Адміністрації, які можуть готувати пропозиції, зауваження, зміни і доповнення до цих проектів [14].

Таким чином, законопроекти, зініційовані Президентом, беруться на контроль в Управлінні з питань забезпечення зв'язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України, що сприяє проходженню законопроектів у комітетах, депутатських групах і фракціях, підрозділах апарату Верховної Ради України та на пленарних засіданнях. За потреби у попередньому розгляді законопроектів на засіданнях комітетів, депутатських груп і фракцій беруть участь працівники відповідних структурних підрозділів Адміністрації і Кабінету Міністрів України, котрі є розробниками цих документів. На пленарному засіданні законопроект представляє посадова особа, спеціально уповноважена Президентом [73, п.п. 17–19]. Отже, реалізація права законодавчої ініціативи не припиняється фактом подання законопроекту, доповіддю представника глави держави у головному комітеті чи спеціальній тимчасовій комісії з питань підготовки й попереднього розгляду законопроектів (у разі її створення). І це є позитивним. Представник суб'єкта права законодавчої ініціативи має змогу супроводжувати свій проект закону протягом всієї законодавчої процедури. Навіть на стадії другого читання за його наполяганням може проводитися обговорення відхилених головним комітетом пропозицій і поправок, що стосуються окремих статей законопроекту [80, ч. 2 ст. 120].

З огляду на високий конституційний статус і повноваження гаранта «державного суверенітету, територіальної цілісності..., додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» [45, ст. 102] вважаємо за необхідне на рівні Основного Закону виокремити його серед інших суб'єктів права законодавчої ініціативи. Вагомим аргументом на підтримку сказаного є теза відомого конституціоналіста М. Цвіка про особливість президентської влади, наділеної більшими, ніж інші гілки, об'єднуючими систему влади можливостями [115, с. 36]. Наведене тлумачення не пропонує підмінювати конституційне призначення Верховної Ради України первинною нормотворчістю Президента. Власні акти глава держави видає на підставі законів для деталізації їхніх положень. Тобто нормотворчість Президента є похідною від функцій влади законодавчої. Вітчизняна конституційно-правова практика обстоює пріоритетність парламенту як єдиного органу законодавчої влади, що, втім, не позбавляє права на участь у законотворчому процесі інші складові державного апарату [42, с. 28;50, с. 47; 51, с. 18–19; 51, с. 43–44; 72, с. 19; 117, с. 7].

Вважаємо за доцільне розширити обов’язковий чітко визначений предметний перелік законопроектів, котрі вносить Президент. Нині Регламент Верховної Ради України прямо вказує, що таким законопроектом є лише проект закону про ратифікацію міжнародного договору [Регл., ч. 3 ст. 89]. Проте повноваження Президента дають підстави констатувати його право ініціювати законопроекти про затвердження указів з таких питань, як введення воєнного або надзвичайного стану в Україні та окремих її місцевостях, оголошення стану війни, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації [124, с. 292].

Статистика свідчить: Верховною Радою України шостого скликання протягом минулого сесійного року (2010-й сесійний рік включає шосту та сьому сесії Верховної Ради України: з лютого 2010 року по січень 2011 року) було прийнято 224 закони, 14 з них зініційовані Президентом України [76].

При цьому Верховною Радою України шостого скликання протягом сьомої сесії було прийнято 114 законів (8 – зініційованих главою держави), що на 4 закони менше, ніж за попередню сесію. Аналіз законів не включає ратифікаційних законів і законів про внесення змін до державного бюджету. Зі 114 ухвалених законів 22 акти не були підписані Президентом. Іще один прийнятий за цю сесію закон був відхилений за його пропозицією («Про внесення змін до Закону України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу») [87].

Удосконалення чинного законодавства, сприятиме зростанню кількості ухвалених законів, зініційованих саме главою держави.

Безперечно, факт наділення Президента правом законодавчої ініціативи, межі його реалізації залежать від форми правління та конкретних історичних і суспільно-політичних умов розвитку держави, часом від персоналії самого Президента. Але не погодимося з думкою авторитетного російського науковця Є. Колюшина, який наголошує: варто позбавити главу держави права законодавчої ініціативи, щоби в подальшому уникнути докорів у його протидії законодавчому процесу через ухиляння від внесення законопроектів до парламенту, і в такий спосіб підвищити відповідальність уряду [14; 43, с. 226]. Для прихильників цієї теорії у вітчизняній правовій літературі відзначимо: за небажання учасників законотворчого процесу знаходити компромісні варіанти рішень будь-яке конституційне положення, в тому числі й реалізація Президентом права законодавчої ініціативи, матиме вигляд декларативного. Слід відповідально здійснювати власні повноваження без їхнього чергового перерозподілу. Постійні зміни Основного Закону та інших законодавчих актів не привносять стабільності й однозначності розуміння всієї системи державної влади. Особливо небезпечним є протистояння між парламентом і главою держави, що може призвести до підриву основ конституційного ладу. Тому будь-які двозначності в їхній взаємодії мають вирішуватися на рівні Конституції України [14; 92, с. 14].

Порядок роботи Кабінету Міністрів України з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які вносяться в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України [14].

Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. N 950 затверджений Регламент Кабінету Міністрів України. Розділ VIII цього Регламенту присвячений законопроектній діяльності Кабінету Міністрів. Відповідно до положень Регламенту:

Кабінет Міністрів, реалізуючи надане йому право законодавчої ініціативи, розглядає і вносить до Верховної Ради проекти законів України, бере в установленому порядку участь у законодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи [14].

Законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами виконавчої влади, а також Національним банком (п. 6 § 170) з дотриманням вимог, передбачених статтями 85 і 86 Регламенту Верховної Ради, главами 2 - 5 розділу 6 і главою 2 розділу 8 Регламенту [14].

Проект закону, яким встановлюються нові або змінюються чинні норми, що регулюють суспільні відносини, готується на основі концепції, яка розробляється у порядку, встановленому главою 8 розділу 6 Регламенту.

Разом з проектом закону, що вноситься до Кабінету Міністрів, подаються документи та матеріали, передбачені пунктом 1 § 67 Регламенту для проектів актів Кабінету Міністрів, а також [14]:

1) проект постанови Верховної Ради про прийняття проекту закону за основу;

2) перелік нових законів та законів, які потребують викладення у новій редакції, інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень закону;

3) окремий законопроект про внесення змін до інших законів, якщо такі зміни необхідні для реалізації закону і не викладені у його перехідних положеннях [14].

Підготовка та подання Президентові України Кабінетом Міністрів законопроектів здійснюються відповідно до глави 2 розділу 8 Регламенту та з урахуванням вимог, передбачених Положенням про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради, затвердженим Указом Президента України від 30 березня 1995 р. N 270/95 [14].

Внесені до Кабінету Міністрів проекти законів опрацьовуються та розглядаються у порядку, встановленому главами 6 і 7 розділу 6 Регламенту.

Схвалений Кабінетом Міністрів проект закону візується Прем'єр-міністром і подається до Верховної Ради разом із [14]:

1) супровідним листом за підписом Прем'єр-міністра, в якому визначається доповідач, що представлятиме проект у Верховній Раді;

2) пояснювальною запискою за підписом керівника органу - головного розробника;

3) порівняльною таблицею (у разі подання законопроекту про внесення змін до чинного закону);

4) проектом постанови Верховної Ради про прийняття проекту закону за основу;

5) переліком нових законів та законів, які потребують викладення у новій редакції, інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень закону;

6) окремим законопроектом про внесення змін до інших законів, якщо такі зміни необхідні для реалізації закону і не викладені у його перехідних положеннях;

7) проектом закону та матеріалами до нього в електронній формі.

Особливості підготовки проекту Державного бюджету України

Конституцією України (ст. 116) до обов'язків Кабінету Міністрів України віднесено розробку проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання [14].

Кабінет Міністрів організовує роботу, пов'язану із складанням проекту Державного бюджету України на кожний наступний рік, відповідно до глави 6 Бюджетного кодексу України, основних напрямів бюджетної політики, визначених Верховною Радою [14].

Проект Державного бюджету України на наступний рік розробляє Мінфін і подає для розгляду Кабінету Міністрів України разом з додатками, визначеними Конституцією та статтею 38 Бюджетного кодексу України.

Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому [14].

Порядок роботи Народного депутата України з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які вносяться в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України.

На сьогоднішній день конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Кожен депутат з цього числа є суб'єктом законодавчої ініціативи і кожен для себе вирішує, як саме йому організувати процес з розробки проектів законів чи постанов, які подаються ним на розгляд Верховної Ради України [14].

Розкриваючи важливість законотворчого співавторства як джерела співпраці між депутатами можна проаналізувати, що 397 із 418 депутатів ставали співавторами законів принаймні один раз. Однак законотворча співпраця не є ані стабільною, ані структурованою. На індивідуальному рівні більшість депутатів надає перевагу співавторству з іншими депутатами без огляду на їхню формальну приналежність до фракцій чи будь-які інші характеристики. Більшість зв’язків є епізодичними й не повторюються. На рівні груп структура співавторства не збігається з формальним поділом парламенту на коаліцію та опозицію. Це свідчить про те, що депутати різних фракцій співпрацюють поза формальними поділами. На нашу думку, це вказує на ситуативний та опортуністичний характер теперішнього українського парламенту. Дані показують, що депутати співпрацюють у межах спонтанних угод (а може, навіть і змов), а не відповідно до формальних поділів на коаліції чи партії. Така кооперація ґрунтується переважно на індивідуальній репутації [13].

Зазначимо, ані Конституція України, ані Регламент Верховної Ради України не визначають особливостей розгляду законопроектів, розроблених спільно кількома суб'єктами законодавчої ініціативи (наприклад, урядом і Президентом, Нацбанком України і Президентом). Це питання потребує подальшого вивчення і правового регулювання [93].

В ініціатитвному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи. Розроблені ними законопроекти вносяться до Верховної Ради, згідно з положеннями глави 6.2 Регламенту, від імені суб’єктів права законодавчої ініціативи з обов’язковим зазначенням всіх авторів (прізвище, ім’я по батькові, місце роботи, посада, освіта, поштова адреса, телефон), які розробили законопроект або його структурні частини [103].

Не секрет, що суб’єкт, який вніс законопроект до парламенту, як правило, зацікавлений в тому, щоб його проект якнайшвидше став діючим законом. Але надмірний поспіх, викликаний політичними цілями, стає дедалі важливішим чинником у формуванні неякісного законодавства (цей висновок підтверджується результатами опитування серед народних депутатів України) [103].

Зазвичай людські та фінансові ресурси, які можна залучити до роботи над законопроектом, обмежені, аіноді і просто недостатні. Таким чином, питання, скільки часу виділяти на законодавчий акт, вимагає особливої уваги. Такі міркування чітко показують, що як в цілому, так і окремі стадіх законопроектної роботи мають плануватися і координуватися між усіма учасниками цього процесу. На законодавчому рівні необхідність планування законотворчої діяльності передбачена лише Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де встановлено обов’язок органів, що здійснюють нормопроектування, затверджувати плани нормопроектних робіт на наступний календарний рік з визначенням видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Передбачається також обов’язкове оприлюднення таких планів не пізніще ніж на 10 день з дня затвердження [103].

На жаль, сьгодні з плануванням законопроектної роботи у Верховній Раді України далеко не все гаразд. Проблема якості законів, що ухвалюється парламентом, пов’язана з відсутністю плану законопроектної роботи, а відтак посиленням лобізму економічних груп і домінуванням політичних інтересів над юридичним змістом правового регулювання [103].

Отже із вище викладенного матеріалу можна зробити такі висновки: законодавча ініціатива – це виняткове повноваження чітко визначеного Конституцією кола органів і службових осіб вносити у вищий законодавчий орган державної влади країни пропозиції про розробку законопроектів. Колом суб’єктів законодавчої ініціативи згідно з статтею 93 є: Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України; Національний банку України. В ініціатитвному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи. Розроблені ними законопроекти вносяться до Верховної Ради, згідно з положеннями глави 6.2 Регламенту.

Висновки до другого розділу

Законотворча діяльність в українському Парламенті грунтується на досить широкій нормативно-правовій базі. Конституцією України, Рішення Конституційного Суду України, Регламент Верховної Ради України і, зокрема, його розділ 6 «Законодавча процедура», статтею 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», стаття 27 Бюджетного кодексу України, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», частина восьма статті 7 Закон України «Про міжнародні договори», Розпорядження Голови Верховної Ради України від 20 березня 1995 року N01-2/2 «Про впровадження реєстрації законопроектів і законодавчих пропозицій у Секретаріаті Верховної Ради України», Розпорядження Керівника Апарату Верховної Ради України від 16 грудня 2003 року та ін. Разом з тим, базовий закон, який би системно регламентував цю сферу правовідносин, до цього часу не прийнято. Відсутність такого закону досить негативно впливає на законодавчий процес, оскільки, як зазначалося вище, законодавчі процедури не систематизовані, а розміщені у великій кількості нормативних актів, і тому далеко не всі їх вимоги виконуються суб’єктами законопроектування. Як наслідок, якість законопроектів, що вноситься на розгляд Парламенту, як правило, досить низька.

Законодавча ініціатива — стадія законодавчої процедури, що полягає у внесенні уповноваженим органом або посадовою особою (суб'єктом права законодавчої ініціативи) до парламенту офіційної пропозиції про прийняття, зміну або скасування законодавчого акта. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить: Президенту України, народним депутатам України; Кабінету Міністрів України; Національному банку України. Президент має право ініціювати законопроекти про затвердження указів з таких питань, як введення воєнного або надзвичайного стану в Україні та окремих її місцевостях, оголошення стану війни, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Кабінет Міністрів, реалізуючи надане йому право законодавчої ініціативи, розглядає і вносить до Верховної Ради проекти законів України, бере в установленому порядку участь у законодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи. Конституцією України (ст. 116) до обов'язків Кабінету Міністрів України віднесено розробку проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Кожен депутат Верховної Ради України є суб'єктом законодавчої ініціативи. Народні обранці самі собі вирішують, як саме організувати процес з розробки проектів законів чи постанов, які подаються ними на розгляд Верховної Ради України. В ініціатитвному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи. Розроблені ними законопроекти вносяться до Верховної Ради, згідно з положеннями глави 6.2 Регламенту.