1.2. Стадії законотворчого процесу

Організаційна сторона законодавчого процесу всебічно досліджувалася вченими-правниками. Вони визначають складові законодавчого процесу як стадії, етапи, інші розбивають стадії на етапи, або навпаки - етапи на стадії. Наприклад, С.С. Алексєєв, А.С. Піголкін законодавчий процес розділяють на стадії, В.М. Горшнев - на етапи. Визначається різна кількість стадій та етапів, як правило, їх виокремлюють три або чотири. Фактично не розглядаються поняття обговорення як стадія законодавчого процесу. Підставою цього є наявна законодавча практика, а саме - недостатня продуктивність постатейного обговорення законів у режимі пленарного засідання, прийняття більшості законів взагалі без фактичного постатейного обговорення і голосування та інші недоліки регламентної законодавчої процедури [70].

Перш за все, слід відмітити, що кількісний склад етапів (стадій) залежить від того, як широко розглядається їх змістовна сторона і яким є комплекс законодавчих правовідносин на тій чи іншій стадії законодавчого процесу.

Етап тлумачиться енциклопедичним словником як частина шляху дистанції, відрізок часу, що характеризується якісними змінами, подіями; стадія процесу. Стадія - певний етап, ступінь, період в розвитку чогось, що має свої якісні особливості. Тобто, з однієї сторони, ці терміни використовуються як синоніми. В такому ж контексті про етапи (стадії) законодавчого процесу вказується в проекті Закону України “Про закони і законодавчу діяльність” [49].

Законодавчий процес – це нормативно регламентована процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій – самостійних, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій щодо внесення, розгляду, прийняття (зміни) законів та їх оприлюднення.

В Україні розрізняють:

• законодавчий процес стосовно актів, які приймаються всеукраїнським референдумом (регламентується Конституцією [46] та Законом “Про всеукраїнський референдум”) [35];

• законодавчий процес стосовно законів, які приймає Верховна Рада. Такий законодавчий процес регулюється Конституцією України, Бюджетним кодексом, розділами IV-V Регламенту Верховної Ради, Положенням про порядок роботи у Верховній Раді із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради, затвердженим розпорядженням Голови Верховної Ради від 22 травня 2006 року, №428, зі змінами від 1 червня 2010 року; Положенням про порядок роботи з документами у Верховній Раді України, затвердженим розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25 травня 2006 року, №448, зі змінами від 21 червня 2007 року.

Нижче розглянемо законодавчий процес стосовно законів, які приймає Верховна Рада.

Законодавчий процес у Верховній Раді має низку стадій:

І. Передпроектна стадія (законодавча пропозиція): Законодавчий процес може розпочинатись внесенням до Верховної Ради законодавчої пропозиції про необхідність врегулювання певного виду суспільних відносин і розробки, у зв’язку з цим, відповідного законопроекту. Цю вмотивовану пропозицію можуть вносити суб’єкти нормотворчої діяльності [29].

II. Проектна стадія:

У випадку внесення до Верховної Ради законодавчої пропозиції:

1. Ухвалюється рішення про підготовку законопроекту, відповідна пропозиція відхиляється або включається до плану законопроектних робіт;

2. Доручається розробити законопроект уряду або постійним комітетам Верховної Ради; для цих цілей можуть створюватися спеціальні комісії, робочі групи у складі депутатів, представників зацікавлених громадських організацій, вчених-юристів та ін.

3. Проводиться розробка законопроекту і його попередня експертиза із залученням зацікавлених організацій, доопрацювання і редагування проекту.

IIІ. Стадія внесення законопроекту на розгляд Верховної Ради (законодавча ініціатива):

Законодавча ініціатива – внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Відповідно до Конституції України (ст.93), право законодавчої ініціативи в парламенті належить Президенту, народним депутатам, Кабінету Міністрів та Національному банку України

Після внесення законопроекту парламент ухвалює його до розгляду.

IV. Стадія розгляду законопроекту:

Обговорення законопроекту і його узгодження: виявлення думок зацікавлених осіб про проект і одержання їх пропозицій щодо вдосконалення, доробки проекту; ухвалення в порядку першого, другого, третього читання; розгляд альтернативних проектів. У разі необхідності – винесення проекту: а) на обговорення широкого кола кваліфікованих спеціалістів шляхом проведення парламентських слухань, конференцій, “круглих столів” та ін.; б) на всенародне обговорення [29].

На першому читані відбуваеться обговорення основних постулат та сруктура на яких буде базуватись законопроект та прийняти його за основу; Друге читання виражається в обговорені і прийнятті законопроекту; у третьому читанні приймається законопроект який потребує доопрацювання та узгодження, в цілому.

Відповідно до Конституції України, законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою позачергово. Рішення про проведення повторних перших, других читань законопроектів ВР може приймати не більше двох разів [29].

V. Стадія ухвалення законопроекту:

Ця стадія складається із ухвалення законопроекту в результаті голосування і підготовка відповідної постанови парламенту про вступ закону в силу. Тексти законів, ухвалених Верховною Радою, підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президентові України.

Особливу увагу треба звернути на статтю 94: закон підписує Голова Верховної Ради України і невідклано направляє його Президентові України. Президент України протягом 15 днів після отримання підписує його. Так професор В.В.Копєйчиков вважає: «Що таке два підписи під законом? Цього в юридичній практиці інших країн не існує. Повинен бути лист за підписом Голови Верховної Ради, який він направляє Президенту, і таке інше. Тобто, йдеться не про те, що там Голова Верховної Ради робить.., мова йде про те, що нам треба ще працювати і над проектом закону про закони, і над загальним законом про нормативні акти, бо є такі нюанси, які ми ще не врахували, які треба, безумовно, в остаточних варіантах врахувати» [64].

VI. Засвідчувальна стадія.

1. Підписання закону Президентом в установлені Конституцією строки (15 днів).

2. Вето президента – Президент може скористатися своїм правом відкладального вето і повернути закон зі своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду.

3. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

4. Проте вето може бути подолано парламентом Якщо під час повторного розгляду закон ухвалюється не менш 2/3 установленого Конституцією складу Верховної Ради (300 голосів), Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Стосовно цьго В.В.Копєйчиков критикує недосконалу законотворчу систему, а саме торкається на його думку дуже важливого етичного питання, він вважає: «Хіба етично, щоб людина підписувала, обов’язково підписувала те, з чим вона не згодна? В цивілізованих країнах, у США є дуже цікава формула – “вважається за такий, що підписаний Президентом”. Закон вводиться в дію, але Президент його не підписує. І, мабуть, не повинен його підписувати і Голова Верховної Ради» [64].

VII. Інформаційна стадія.

1. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних актів, з присвоєнням йому реєстраційного коду.

2. Опублікування закону – друк його тексту з усіма реквізитами в офіційних виданнях (“Відомості Верховної Ради України”, газеті “Голос України”) публіуація у цих виданнях масової інформації вважається офіційною [29].

Таким чином підводячи підсумок, слід відмітити, що кожна стадія законотворчого процесу являється сукупність різних за значенням правових та організаційно-нормотворчих відносин. Суть кожної окремої стадії визначається відповідною правотворчою діяльністю: з розробки та подання законодавчої ініціативи, наукової експертизи законопроектів, їх обговорення тощо. Комплекс стадій представляє собою регульовану за сприянням процесуальних норм процедуру підготовки і видання (зміни, припинення чинності) правових норм. Таким чином, стадія законодавчого процесу - це певна організаційно правова форма діяльності правомочних суб’єктів, уповноважених брати участь у законодавчому процесі, і взаємовідносин між ними з відповідними до змісту цієї діяльності юридичними результатами.

Висновки до першого розділу

Таким чином, дослідивши теоретичні засади законотворчого процесу можна зробити ряд висновків.

У момент визначення терміну законотворчого процесу слід його відрізняти від інших схожих понять таких як: «правотворчий процес» і «законотворчий процес». Якщо давати визначення за допомогою юридичних джерел то можна константувати той факт, що ще трапляється ототожнення цих трьох термінів. Однак на даний момент у наукових роботах багатьох учених-правників намітився чіткий курс на розмежування даних визначень. Можна взяти до уваги та погодитись з твердженням О. Богачової про те, що «правотворчість» не можна прирівнювати до «законотворчості», яка є виключною привілегією вищих представницьких органів влади або народу в передбачений законом випадках. «Законотворчість» є складовим фрагментом правотворчості або її різновидом ( і має визначення як правотворчість вищих представницьких органів – Верховної Ради України, у процесі якої видаються нормативні акти найвищої юридичної сили – закони). Тобто основною відмінністю між «законотворчістю» та «правотворчістю» є предмет. Так, результатом законотворчого процесу на відміну від правотворчого є не будь який нормативний акт, а лише закон.

В процесі законодавчого налагодження суспільних відносин одне з перших місць посідає законотворчість. Адже позитивний вплив закону закладається саме на стадії його творення. Від того, наскільки закон відповідатиме інтересам суспільства та які механізми його реалізації передбачатимуться, залежить ступінь його підтримки та виконання.

Вченими-правниками визначається різна кількість етапів та стадій законотворчого процесу. Перш за все, слід звернути увагу, що кількісний склад етапів (стадій) залежить від того, як широко розглядається їх зміст і яким є комплекс законодавчих правовідносин на тій чи іншій стадії законотворчого процесу. Законодавчий процес у Верховній Раді має низку стадій. Перша стадія - це передпроектна стадія (законодавча пропозиція): Законодавчий процес може розпочинатись внесенням до Верховної Ради законодавчої пропозиції про необхідність врегулювання певного виду суспільних відносин і розробки, у зв’язку з цим, відповідного законопроекту. Друга стадія проектна стадія - ухвалюється рішення про підготовку законопроекту, відповідна пропозиція відхиляється або включається до плану законопроектних робіт. Третя стадія внесення законопроекту на розгляд Верховної Ради (законодавча ініціатива): внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Четверта стадія розгляду законопроекту. П’ята стадія ухвалення законопроекту за допомогою голосування у Верховній Раді. Шоста стадія засвідчувальна стадія тобто підписання або накладання вето Президентом України закону. Остання стадія - це інформаційна стадія присвоєння реєстраційного коду закону, друк закону в офіційних джерелах “Відомості Верховної Ради України”, газеті “Голос України”.