Розділ 1. Теоретико-методологічні засади законотворчого процесу

1. Поняття та зміст законотворчого процесу

Актуальним є питання доктринального визначення поняття законотворчості та її пріоритетів, наукової розробки та правового регулювання виокремлення законотворчості зі сфери державної правотворчості, розмежування її із підзаконною нормотворчістю [19; 65; 104]

У зв’язку з цим потребує теоретичного закріплення визначення понять “правотворчість”, “нормотворчість”, “законотворчість”, “законодавча діяльність”, “законотворчий процес”, “законодавчий процес”, “законодавча техніка” тощо, а також поняття “законодавство”, яке є найбільш варіативним з огляду на існування широких та вузьких його значень. До того ж, як зазначають українські вчені, в умовах вже суверенної України продовжують вживатися традиційні для радянської теорії держави і права юридичні поняття і категорії. В умовах сьогодення вони вимагають переосмислення, якщо точніше – уточнення, збагачення їх суті та змісту з урахуванням нових історичних реалій та чинників [19].

Законотворчість є складовим, автономним елементом правотворчості та нормотворчості, яка має визначальне значення для вироблення та введення в дію законодавчих нормативно-правових актів [71].

Самостійне визначення поняття «законотворчість» у словниках практично відсутнє та часто ототожнюється з поняттям «законодавчий процес», що визначається як «встановлений порядок прийняття закону, починаю чи від внесення законопроекту в парламент та завершую чи опублікуванням прийнятого закону та його вступу в силу» [71; 122] або як «нормативно регламентована сукупність послідовно здійснюваних дій щодо розробки, прийняття (зміни) законів та інших законодавчих актів і їх оприлюднення» [71; 108].

Винятком із вказаних юридичних енциклопедичних видань є Міжнародна поліцейська енциклопедія, яка надає характеристику проблематиці розвитку законотворчості на сучасному етапі, визнаючи негативні і позитивні тенденції [54; 71], та вітчизняна Юридична енциклопедія, що в контексті тлумачення поняття «правотворчість» визначає тісний взаємозв’язок із поняттям «законотворчість», яка має вужчий зміст, оскільки стосується процесу прийняття як законів, так і інших нормативно-правових актів [17; 71].

Отже, категорія «законотворчість» вказує на певну творчу діяльність, яка спрямована на появу (виникнення) системи встановлених нормативно-правових актів, які містять загальнообов’язкові правила поведінки, що втілюють державну волю, та приймаються представницьким органом держави або шляхом народного волевиявлення (референдуму), мають креативний характер здійснення та залежать від людської свідомості [71].

Зміст поняття законотворчості, таким чином, охоплює всі характерні особливості процедурної діяльності суб’єктів по дослідженню суспільних відносин, виробленню єдиного документа – нормативно-правового акта (від проекту до прийнятого нормативно-правового акта), а також введення юридичного документа в дію [71].

Усвідомлення основних характеристик цього явища надасть можливість дослідити законотворчість, з одного боку, як самостійний інститут діяльності компетентних державних органів, а з іншого розглянути законотворчість як різновид правотворчої діяльності, який займає центральне місце в системі правотворення, функціонує під впливом інших державно-правових інститутів та спрямований на формування системи нормативно-правових актів, що мають форму закону [71].

Таким чином, законотворчості притаманна низка особливостей, які не дають підстав для ототожнення її з поняттям правотворчості. Основне для законотворчості – це формування, прийняття законів, які хоча і є важли вими, але все ж неєдиними поряд з іншими джерелами права. Загальновідомим є й те, що поняття закону не збігається з поняттям права ні за змістом, ні за формою. Тому ми погоджуємося з думкою Ю.Бойко, що найбільш коректним було б використання поняття правотворчості для відображення процесу об’єктивування правових норм взагалі, а поняття законотворчості – для відображення процесу творення закону [20; 71].

Отже, особливістю законотворчості є те, що во на є різновидом правотворчої діяльності та її ме тою є прийняття законів.

Соціальне призначення законотворчості полягає у встановленні стандартів, еталонів, взірців поведінки учасників суспільної життєдіяльності, тобто у моделюванні суспільних відносин, які, з позицій держави, є припустимими, бажаними або необхідними (обов'язковими чи забороненими), іншими словами - це встановлення нових правових норм, зміни і скасування застарілих правових норм на законодавчому рівні [19].

Серед ознак законотворчості можна відокремити її офіційний характер та наявність відповідного правового забезпечення; є результативною діяльністю; має творчий характер; здійснюється уповноваженими суб’єктами та відповідає регламенту роботи законотворчого органу; має певний ступінь наукового обґрунтування та забезпечення. Аналіз змісту процесу створення нормативно-правових актів, у томучислі законів, у юридичній літературі також має дискусійний характер.

На законотворчий процес також суттєво впливають наступні чинники:

- розвиток економічних відносин в державі;

- політичні аспекти; зокрема, відносини між органами, які належать до різних гілок державної влади, дія механізму стримувань і противаг;

- громадська думка та ідеологічні основи суспільного життя;

- процеси лобіювання;

- зобов’язання України як учасниці міжнародного співтовариства дотримуватись міжнародних стандартів з питань забезпечення прав і свобод людини і громадянина та в інших сферах;

- реалізація стратегічного курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу, що включає адаптацію національного законодавства до норм європейської правової системи.

Усвідомлення вагомості цих чинників та їхнього безпосереднього впливу на встановлення правового регулювання системи організації законотворчої діяльності буде сприяти правильному вибору адекватного інструментарію для досягнення поставленої мети [19].

Створення нормативно-правових актів розглядається як: «…вільний продуманий, ретельний процес, що підпорядковується чітко визначеному переліку вимог, що мають обов’язковий характер» [71; 77]; як «…су купність чітко визначених організаційних форм, дотримання та вдосконалення яких сприяє розвитку демократії, забезпечує підготовку та введення в дію нормативно-правових актів» [16; 71].

Для позначення процесу створення законів поряд з терміном «законотворчий процес» часто використовується термін «законодавчий процес». Ці терміни цілком можуть використовуватися як тотожні. Але водночас вони несуть у собі змістовні акценти, які часом не співпадають. Якщо в терміні «законодавчий процес» на перший план виходить офіційна, владна сторона цього процесу, а також процедура створення закону, то термін «законотворчий процес» вказує на інтелектуальне, творче начало аналізованої діяльності.

Особливого значення набуває дослідження принципів законотворчого процесу. Проблеми виявлення, формулювання та систематизація основоположних ідей здійснення законотворчості ще не дістали свого повного розв’ язання, що й зумовлює необхідність цього дослідження.

Ураховуючи, що законотворчість є видом правотворчості, це дає можливість спів­віднести їх як загальне та конкретне [102, с. 355], варто зауважити, що на законотворчість поширю­ються найзагальніші керівні ідеї такої діяльності. З огляду на зазначене, вважаємо за можливе виділити загальні принципи, на яких ґрунтується правотворча діяльність і які поширюються на законотворчість. О. Ф. Скакун виділяє загальні принципи як незаперечні основні вимоги, що виражають сутність правотворчості, до яких відносить гуманізм, демократизм, гласність, законність, науковість, системність [32, с. 295] і спеціальні - оперативність, поєднання динамізму й стабільності, плановість, старанність та скрупульозність підготовки актів, професіоналізм, техніко-юридична досконалість, урахування досвіду [32, с. 295-296] Н. М. Пархоменко не робить такої градації й дає загальний перелік принципів: науковість, професіоналізм, законність, демократизм, гласність, оперативність, гуманізм, планування [102, с. 357-358]. В. В. Сухонос також не проводить класифікації принципів правотворчості, лише наводить їх перелік (законність, науковість, використання правового досвіду, демократизму, зв’язку з практикою) [98, с. 446-447]. П. М. Рабінович до вже названих додає ще один - збереження національної самобутності та інтернаціоналізм [89, с. 106].

У монографії «Законотворчий процес: стан і шляхи вдосконалення» автори наводять перелік принципів законотворчої діяльності - законності, гласності, демократизму, зв’язку з практикою, мо­ральності, професіоналізму, колегіальності, політичного плюралізму, а також гуманізму, додержання міжнародних стандартів, техніко-юридичної досконалості, науковості, збереження національної самобутності, використання правового досвіду, інформаційності [18, с. 18-19].

Безсумнівно, кожен із наведених принципів є важливим у законотворчій діяльності, виконує визначену для нього функцію, забезпечує певний аспект законотворчості з метою створення якісного закону. Проте в жодному з наведених переліків не трапляється принцип верховенства права. Установлений ст. 8 Конституції України він є основоположною засадою життя всього суспільства й базовим у розбудові правової держави. Сутність принципу верховенства права вимагає визнати, що «закон - це не продукт довільної діяльності держави, він повинен, по-перше, відповідати демокра­тичним правовим принципам справедливості, гуманізму, демократії тощо; по-друге, затверджувати і забезпечувати права, свободи і законні інтереси громадян; по-третє, відображати суспільні відно­сини, що об’єктивно склалися, не допускати їх надмірного випередження чи відставання від них. Законодавець ... має зрозуміти, що у своїй діяльності він обмежений цими закономірностями» [41, с. 112; 100]. Про важливість принципу верховенства права для здійснення конституційної реформи, унесення змін до Конституції України, створення нових законів наголошував і Б. Футей [10, с. 104-107; 100].

Не менш важливим для здійснення законотворчого процесу є положення статті 22 Конституції України, відповідно до якої «конституційні права й свободи гарантуються та не можуть бути скасовані.

При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» [1]. Зазначене положення виступає як засаднича ідея законотворчості, непорушна основа правопорядку й відповідає людиноцентристським ідеям, покла­деним в основу розбудови правової держави.

Законотворчість ґрунтується на різноманітних принципах, які мають різну природу та різне значення для її здійснення. Принципи законотворчості як ідеї визначають її зміст, відображають закономірності цієї діяльності. Із їх допомогою формується механізм створення закону.  З огляду на ступінь дослідження проблеми, ми вже можемо деякою мірою умовно говорити про систему прин­ципів законотворчості, виділити серед них ті, що ґрунтується на положеннях Конституції та за­гальних засадах права (загальні), і процедурні, що викликані особливостями певних стадій зако­нотворчого процесу, здійсненням законотворчих процедур [100].

До загальних принципів законотворчості, на нашу думку, варто віднести:

- принцип верховенства права, який визначається Конституцією України (ст. 8) і відповідно до якого закони як продукт законотворчості мають прийматися на основі Конституції України й повинні відповідати їй, і жоден громадянин не може бути поза справедливим законом [114, с. 94]. Цей справедливий закон має творитися в законотворчому процесі правовими засобами;

- принцип недопущення звуження змісту й обсягу прав і свобод людини та громадянина ґрун­тується на положеннях ст. 22 Конституції України й спрямований на збереження якісних та кількісних характеристик можливостей людини в державі;

- принцип законності передбачає забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у процесі законотворення, а також зобов’язує діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією й законами України (ст. 19 Конституції України);

- принцип гуманізм як принцип законотворчості означає необхідність із допомогою законів створювати (закріплювати та охороняти) належні соціальні умови для розвитку особистості й для реалізації та захисту основних прав, свобод й інтересів особи;

- принцип демократизму зобов’язує відобразити в законах волю більшості населення, а задля досягнення такої мети - залучити найширші його верстви;

- принцип гласності передбачає створення можливості для громадськості вільно й відкрито одержувати доступ до інформації про здійснення законотворчої діяльності, обговорювати законо­проекти, результати моніторингу ефективності правового регулювання чинних законів тощо. Хоча це й виходить за межі дослідження, але потрібно зауважити, що реалізація цього принципу набуває особливого значення для сучасної підготовки проекту змін до Конституції України. Конституційна асамблея - спеціально створений для цього орган - працює з дотримання лише атрибутики гласності: є відповідний офіційний сайт, на якому розміщені лише деякі аналітичні матеріали, про­токольна інформація про засідання та про затвердження проектів змін до Конституції. Ні доступу до самих проектів, ні можливості їх відкритого обговорення владою не забезпечено [113];

- принцип науковості вимагає від учасників законотворчого процесу використовувати науково обґрунтовані підходи до здійснення законотворчого процесу, ураховувати новітні досягнення науки щодо визначення суспільної потреби у створенні нового закону, зміні чи доповненні чинного, визначення ефективності чинного закону тощо. Але цей принцип не повинен бути самоціллю. Наука має обслуговувати суспільні потреби науковими методами, робити законотворчість доступною й зрозумілою громадянам;

- принцип моральності покликаний закріпити органічний зв’язок правових і неправових засобів регулювання суспільних відносин, формування в процесі законотворчості правопорядку, розрахо­ваного на досягнення певного рівня моральності суспільства [19, с. 18];

- принцип системності вказує на те, що законотворчість є правовим явищем, яке перебуває у взаємозв’язку з іншими правовими явищами держави, її правової системи й ними ж зумовлюється. Зі свого боку, законотворчість впливає на функціонування інших елементів системи. У нашому ви­падку - створення закону, його зміни чи припинення, узгодження його з іншими законами;

- принцип збереження національної самобутності та інтернаціоналізму, спрямований на забезпе­чення врахування та вираження специфічних інтересів кожної нації, народності й етнічної групи, що проживають на території України, на створення умов для їх участі в законотворчості [19, с. 19];

- принцип додержання міжнародних стандартів ґрунтується на нормі ст. 9 Конституції України, згідно з якою вимагається встановлення відповідності закону чинним міжнародним договорам, згода на обов’ язковість яких надана Верховною Радою України та які визнаються частиною національного законодавства України. Цей принцип дає можливість забезпечити рецепцію, гармонізацію й уніфікацію національного закону із міжнародно-правовими актами. [27, с. 29]. Звичайно, наведена коротка характеристика загальних принципів не може повністю розкрити їх зміст та значення для законотворчої діяльності та вимагає подальших досліджень. Але вона дає змогу вирізнити цю групу принципів і визначити їх фундаментальними началами законотворчого процесу.

До процедурних (спеціальних) принципів законотворчого процесу ми пропонуємо віднести принципи оперативності, поєднання динамізму й стабільності, плановості, старанності та скурпу - льозності підготовки актів, професіоналізму, техніко-юридичної досконалості, урахування правового досвіду, зв’язку з практикою, інформаційності, колегіальності [100].

Поняття «законодавчий процес» вказує саме на виключну функцію законодавчого органу по виданню законів і є частиною законотворчого процесу.

Аналогічно й деякі автори розглядають законодавчий процес як частину процесу законотворчості, включаючи в останній поряд із законодавчим процесом дії й відносини, що випереджають законодавчий процес (виявлення потреби в прийнятті закону, наукова, експертна й організаційна підготовка тощо). На їх думку, законотворчість не вичерпується власне створенням закону, а може включати оцінку його ефективності й можливе наступне коригування [18; 71].

Законодавчий процес у парламентах різних країн відбувається в найрізноманітніших формах, що зумовлені політичною системою та історичними традиціями, загальною правовою свідомістю, правовою культурою, моральними засадами суспільства і багатьма-багатьма іншими факторами, в т.ч. – поточною політичною та економічною ситуацією в країні, складом парламенту, впливом особистостей керівників парламенту і держави [64].

Отже більшість людей ототожнюють такі поняття законотворчість, нормотворчість та законотворчий процес хоча вони і мають різницю. Законотворчість являє собою різновидом правничої діяльності. Основне для законотворчості – це формування, прийняття законів, які хоча і є важливими, але все ж не є єдиними поряд з іншими джерелами права. Погоджуючись із О. Богачовою, можна зазначити, що основною відмінністю між «законотворчістю» та «правотворчістю» є предмет. Так, результатом законотворчого процесу на відміну від правотворчого є не будь який нормативний акт, а лише закон.