Глава 2. Полномочия федеральных органов

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН

БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩЬЮ

При анализе статей комментируемой главы Закона следует учитывать три обстоятельства. Первое - это конституционное провозглашение приоритета прав и свобод человека и гражданина над правами иных лиц, объявление их высшей ценностью (см. ст. 2 Основного Закона), а также возложение на государство обязанности признания, соблюдения и защиты прав человека. Таким образом, хотя бы с формально-юридической точки зрения Российское государство обязано организовать бесплатную юридическую помощь своим гражданам.

Второе обстоятельство: в условиях сохранения низких доходов большинства населения страны, малой их платежеспособности и роста социального расслоения у государства просто нет другого способа решения правовых проблем граждан, как расширение сети учреждений и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь. И третье. Сами по себе органы публичной власти, перечисленные в комментируемой главе Закона, бесплатную юридическую помощь гражданам в основе своей не оказывают. Их задача в рассматриваемой области - организовать получения гражданами помощи этого типа, не суть важно, кем и как оказываемой.

Статья 9. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 9

В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней политики государства. Одним из направлений этой политики является обеспечение граждан бесплатной юридической помощью. Как установлено настоящим Законом (см. комментарий к п. 2 ч. 2 ст. 1), бесплатную юридическую помощь гражданам в России оказывают две системы органов и организаций: государственная и негосударственная (подробнее см. гл. 3 и 4). Несмотря на существенные различия между этими системами, Президент, в силу особенностей развития нашей страны как государства авторитарного типа в равной мере вынужден определять направления развития обеих систем. Осуществлять в этой области "ручное управление" (цит. В.В. Путин). Единственное отличие в определении Президентом политики по созданию и развитию двух этих систем заключается в том, что органам и организациям государственной системы бесплатной юридической помощи Президент может "приказать", а развитие второй системы он вынужден стимулировать материальными, политическими и социальными способами (см. комментарий к п. 2 ч. 2 ст. 1).

На сегодняшний день, несмотря на вступление комментируемого Закона в силу, компетенция такого орган определена не в полной мере. Однако по аналогии со сложившейся ранее системой организации федеральных органов исполнительной власти можно предположить, что таким органом в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью должно остаться Министерство юстиции России. Первоначально, в первой редакции Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, на Министерство были возложены функции по подзаконному нормативно-правовому регулированию деятельности в стране адвокатуры и нотариата <1>, а функции по контролю и надзору за адвокатским и нотариальным сообществами - на подчиненную ему Федеральную регистрационную службу (далее - Росрегистрация) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 4108.

<2> См.: Там же. 2004. N 42. Ст. 4110.

Вскоре эксперимент по созданию федеральных служб был признан неудачным, Росрегистрация была ликвидирована, а функции по контролю и надзору за адвокатурой и нотариатом были переданы созданному в этих целях Департаменту самого Министерства юстиции России <1>. После начала эксперимента по созданию государственных юридических бюро Положение о Министерстве было дополнено пунктами 30 - 32, прямо регулирующими рассматриваемые отношения:

--------------------------------

<1> См.: Там же. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3473.

Министерство "координирует деятельность органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. 2011. N 21. Ст. 2927.

Этот краткий экскурс в новейшую историю Министерства юстиции России позволяет предположить, что и дальше этот орган исполнительной власти будет продолжать обеспечивать организацию оказания гражданам бесплатной юридической помощи, только его компетенция будет расширена в соответствии с положениями настоящего Закона. Вместе с тем представляется необходимым отметить, что со вступлением в силу комментируемого Закона процесс оказания бесплатной юридической помощи разделился между двумя системами: государственной и негосударственной. По нашему мнению, было бы целесообразно разделить функцию по управлению этими системами между двумя федеральными органами исполнительной власти, сохранив руководство государственными органами и организациями за Министерством юстиции, а негосударственную систему передать, скажем, Министерству здравоохранения и социального развития России, в целях организации конкуренции между органами и организациями двух систем и поддержания экономического развития негосударственной системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи.

Как следует из содержания комментируемой части ст. 9 Закона, а также общего конституционного принципа объявления России социальным государством (ст. 7), система бесплатной юридической помощи, видимо, продолжит свое развитие. Исходя из этого данная норма закрепляет открытый перечень полномочий Президента в области обеспечения гражданам бесплатной юридической помощи, позволяя ему как гаранту прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции) свободно расширять и дополнять свои полномочия в рассматриваемой области.

Статья 10. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 10

Данная норма основана на общих полномочиях Правительства по обеспечению прав и свобод граждан, возложенных на него п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции России и дополненных ст. 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>. При этом необходимо вспомнить, что основные направления внутренней политики государства определяет Президент России (см. комментарий к п. 1 ст. 9), а Правительство как орган, непосредственно ему подконтрольный, участвует в определении основных направлений этой политики, в том числе - в части обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.

Надо иметь в виду, что, несмотря на то что согласно ст. 110 Конституции России Правительство осуществляет исполнительную власть в стране, это вовсе не означает, что оно выполняет все необходимые для этого действия непосредственно. Напротив, в соответствии со ст. 12 ФКЗ о Правительстве оно добивается этого через управляемые им федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Не составляют исключение и системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Таким образом, основное содержание мер, указанных в комментируемой норме, по обеспечению функционирования и развития двух систем бесплатной юридической помощи сводится к целеуказаниям, адресованным Правительством подчиненным ему Министерству юстиции России и иным органам исполнительной власти, действующим в этой области, если таковые появятся в будущем (см. комментарий к п. 2 ст. 9).

Как отмечалось выше, Президент своим указом дополнил Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации полномочием по координации деятельности органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения, тем самым определив содержание компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти (см. комментарий к п. 2 ст. 9).

На следующем уровне управленческой пирамиды вслед за Президентом, расположено Правительство России, к которому обращено уточняющее указание комментируемой нормы о необходимости установить не только компетенцию всего уполномоченного федерального органа исполнительной власти, действующего в рассматриваемой сфере, но и полномочия его должностных лиц. К сожалению, такой акт в настоящий момент Правительством не издан. Однако следует обратить внимание, что комментируемая норма упоминает эти органы во множественном числе, что косвенно подтверждает высказанное выше предположение о разделении механизма управления двумя системами бесплатной юридической помощи между несколькими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (подробнее см. комментарий к п. 2 ст. 9).

Данная норма имеет ключевое значение для понимания содержания всей комментируемой статьи Закона. Дело в том, что с передачей государственных юридических бюро в ведение субъектов Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 30) не только Правительство, но и Министерство юстиции России утрачивает непосредственный контакт с органами и организациями, оказывающими гражданам бесплатную юридическую помощь. За ними остается только функция общего управления системой оказания этой помощи в соответствии с конституционным принципом единства вертикали органов исполнительной власти (см. ч. 2 ст. 77 Конституции). Однако в силу федеративного устройства Российского государства субъекты Федерации обладают конституционным правом самостоятельного формирования системы региональных органов исполнительной власти (см. ч. 1 ст. 77 Конституции). Поэтому нельзя исключать возможность образования ими самостоятельных органов исполнительной власти, не входящих в структуру органов Министерства юстиции России, но обеспечивающих оказание гражданам бесплатной юридической помощи. По причине совокупности этих разнонаправленных принципов и факторов большую роль в рассматриваемой сфере полномочий приобретает функция Правительства России по координации усилий органов исполнительной власти всех уровней, направленных на эффективное обеспечение граждан бесплатной юридической помощью.

Эта весьма "коварная" норма включает в себя решение двух задач. Во-первых, поскольку федеральные органы и организации, как отмечалось выше, непосредственно не оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь, это исключает непосредственное финансирование их деятельности из федерального бюджета, что называется, "отдельной строкой". Следовательно, в федеральном бюджете может быть заложена только общая приблизительная цифра расходов, необходимых на оказание всей юридической помощи, как платной (возмещаемой из бюджета на назначаемых адвокатов в уголовном процессе и иные нужды), так и бесплатной, с последующей корректировкой расходов в ту или иную сторону и олицетворяющая собой приблизительный объем государственных гарантий данного вида помощи.

Во-вторых, денежные средства, предназначенные для погашения расходов органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь, непосредственно фиксируются в бюджете субъекта Федерации, а порядок поступления их туда определяется особенностями формирования доходной части бюджета этого субъекта: собственные доходы или субсидии из федерального бюджета. А это уже сфера регулирования бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как отмечалось выше, по причине медленного роста доходов и стремительного старения населения страны системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи будут расширяться и дополняться все новыми видами услуг и категориями обслуживаемого ими населения. В силу названных причин, комментируемая статья содержит открытый перечень полномочий Правительства в рассматриваемой сфере общественных отношений, позволяющий ему оперативно, без изменения и дополнения комментируемого Закона, реагировать и учитывать все происходящие в этой сфере изменения.

Статья 11. Полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти

Комментарий к статье 11

1. Комментируемая норма требует краткого теоретического пояснения. Во-первых, компетенция (см. комментарий к п. 2 ст. 9) с точки зрения теории права - это совокупность полномочий, прав и обязанностей органа публичной власти или должностного лица <1>.

--------------------------------

<1> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 2001. С. 436.

Следовательно, компетенция уполномоченного федерального органа исполнительной власти, определяемая подзаконным актом Президента России, шире набора полномочий того же органа, устанавливаемая Парламентом в законе - акте высшей юридической силы. На наш взгляд, такая конструкция нарушает логику установленной в нашей стране иерархии нормативных правовых актов. Во-вторых, уж если Президент определяет компетенцию рассматриваемого органа публичной власти своим указом, компетенция этого органа должна определяться также указом Президента либо постановлением Правительства. Тем не менее, авторы Закона предпочли определить компетенцию этого органа в самом Законе.

Возвращаясь к комментируемой норме, следует отметить, что участие уполномоченного органа в разработке предложений по вопросам формирования и реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, на наш взгляд, имеет двоякий характер. С одной стороны, кто, как не уполномоченный орган обязан знать потребности и возможности системы органов и организаций по оказанию бесплатной помощи? С другой стороны, поскольку сам уполномоченный федеральный орган исполнительной власти такую помощь своими силами не оказывает и, главное, из бюджета не оплачивает, возможно, что его сотрудники при определении приоритетов этой политики будут исходить из возможностей уполномоченного органа, а не из размера потребностей граждан.

Что же касается правового информирования и правового просвещения населения, то о нем идет речь в двух статьях данного Закона: ст. 1 - предмет и цели Закона (см. комментарий) и в комментируемой статье. Каких-либо конкретных механизмов реализации этого полномочия рассматриваемого органа Закон не устанавливает.

2. Одной из причин низкого качества нормативного правового регулирования в нашей стране является особенность осуществления в ней нормотворческой деятельности, состоящей в том, что каждое ведомство разрабатывает проект того акта, которым регламентируется сфера его деятельности. В таких условиях не столь важно, что сам нормативный правовой акт принимает другой орган государственной власти. В данном случае - Президент или Правительство. Во всех случаях они руководствуются тем проектом, который им подготовил исполнитель.

3. Набор мер, направленных на обеспечение функционирования и развития государственной системы бесплатной юридической помощи, на наш взгляд, должен включать правовые, организационно-технические, методические, экономические, социальные, политические и иные меры, направленные на достижение необходимого результата. Поскольку конкретный нормативный правовой акт Министерства юстиции России, изданный в рассматриваемой сфере общественных отношений, пока отсутствует, попытаемся смоделировать возможное его содержание.

Итак, правовые меры должны включать в себя настоящий Закон, указ Президента России и постановление Правительства России (см. комментарий к п. 2 ст. 11), а также исполнительно-распорядительные акты самого уполномоченного федерального органа исполнительной власти, обеспечивающие нормальное и эффективное функционирование государственной системы бесплатной юридической помощи.

Организационно-технические меры объединяют в себе: решение кадровых вопросов, регистрацию (легализацию) необходимого числа субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи, обеспечение их собственными, арендуемыми или находящимися в оперативном управлении или используемые на иных условиях помещениями для работы, установлением требований документооборота и отчетности и др.

Методические меры заключаются в разработке специальных типовых форм и методов работы субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи, не нарушающих права, свободы и законные интересы граждан, с соблюдением при их обслуживании конституционного принципа равноправия (подробнее см. комментарий к п. 4 настоящей статьи).

Экономические меры, на наш взгляд, относятся к числу базовых при организации бесплатной юридической помощи и должны обеспечивать адекватную оплату затраченного субъектом, оказывающим помощь, труда, соответствующую средней оплате в отрасли за оказание услуг, оказываемых в возмездной форме.

Социальные меры включают в себя набор мероприятий, обеспечивающих нематериальную заинтересованность субъекта, оказывающего помощь, в ее оказании. Политические меры включают в себя создание в обществе политического режима, обеспечивающего уважение и защиту прав и свобод социально незащищенных категорий населения. Дальнейшая практика развития государственной системы бесплатной юридической помощи подскажет, какие еще меры следует предпринять уполномоченному органы для обеспечения дальнейшей эффективной ее деятельности.

4. Под методическим обеспечением, очевидно, понимается выработка общих подходов, принципов и форм оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Исходя из того что в перечень субъектов оказания такой помощи, нуждающихся в методическом обеспечении деятельности по ее оказанию, не вошли адвокатское и нотариальное сообщества, юридические клиники и иные субъекты, профессионально владеющие такими методиками, речь идет о таких субъектах системы, для которых оказание юридической помощи стало делом новым и незнакомым (например, государственные юридические бюро) или не является основным видом деятельности (например, органы местного самоуправления). Видимо, целью разработки такого методического обеспечения является повышение качества оказания этой помощи и обеспечение соблюдения принципа равного доступа к ней граждан в различных типах учреждений системы.

В заключение отметим, хотя комментируемый Закон в последующих статьях не раскрывает понятия бесплатной юридической помощи, оказываемой государственными внебюджетными фондами, однако, по нашему мнению, речь идет о трех фондах: пенсионном, социального страхования и медицинского страхования, сотрудники которых по факту давали консультации своим клиентам в пределах вопросов своего ведения, не взимая за это дополнительной платы. Думается, Закон этой нормой всего лишь формализовал эти отношения, без расширения объема оказываемой помощи.

5. Как известно, мониторинг - это постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям <1>. Очевидно, что такого рода наблюдение за подконтрольными органами - это обязательная функция уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Однако вызывает удивление набор подконтрольных субъектов. В отличие от предшествующего пункта, в их число вошли адвокатские палаты субъектов Федерации, но не вошли нотариальные палаты и юридические клиники. Получается, что в отношении этих субъектов мониторинг оказания ими юридической помощи не нужен или их попросту "забыли" указать в комментируемой статье по причине низкой законодательной техники исполнения Закона.

--------------------------------

<1> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 392.

6. Само по себе комментируемое полномочие уполномоченного федерального органа исполнительной власти представляется, безусловно, необходимым и полезным. Транспарентность, как теперь принято говорить, органов публичной власти - веление времени и необходимое условие эффективной работы данного органа власти.

Однако комментируемая норма вызывает ряд вопросов. Во-первых, почему такая его открытость перед обществом касается только этого, далеко не самого важного полномочия Министерства юстиции России? Во-вторых, кто готовит и публикует данный доклад? Если сам уполномоченный орган, то почему это доклад, а не отчет? Если доклад готовят независимые эксперты или проверяющие структуры, то какие и на каком основании? И в-третьих, в каких именно СМИ публикуется доклад? Определены ли обязательные для использования СМИ и в какие сроки готовится ежегодный доклад?

Отсутствие адекватных ответов на перечисленные вопросы в самой комментируемой норме значительно снижает ее положительную роль в обеспечении транспарентности рассматриваемого органа власти.

7. Очень важная норма, несоблюдение которой делает бессмысленной всю работу рассматриваемого уполномоченного органа. Выше уже многократно упоминался конституционный принцип равноправия граждан (ст. 19 Основного Закона) и отмечалась необходимость его соблюдения. Это условие находится в органической связи с установлением единых требований к качеству оказываемой гражданам бесплатной юридической помощи. Конечно, критерий качества этой помощи находится в прямой зависимости от финансовых и организационных возможностей государства и субъектов оказания этой помощи. Поэтому очень важно соблюдать при ее оказании единство требований к качеству этой помощи. Дело в том, что, если при оказании юридической помощи на возмездных условиях критерием качества этой помощи выступает размер оплаты за ее оказание, то в случае оказания бесплатной помощи критерием ее качества выступает соблюдение принципа единообразия.

Что же касается соблюдения норм профессиональной этики, то здесь ситуация сложнее. Если в адвокатском и нотариальном сообществе такие критерии определены <1>, для государственных и муниципальных служащих они имеют отраслевой или территориальный характер, то в отношении сотрудников, скажем, юридических клиник такие требования установить невозможно, поскольку в основной массе это обучающиеся очно студенты, не обладающие в полной мере профессией, а уже тем более не соответствующие критериям профессиональной этики.

--------------------------------

<1> См., напр.: Кодекс профессиональной этики адвоката от 31 января 2003 г. // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2009. N 3.

8. Данная норма устанавливает открытый перечень полномочий уполномоченного федерального органа исполнительной власти, позволяющих ему по своему усмотрению расширять набор своих полномочий в сфере оказания гражданам бесплатной юридической помощи.

Статья 12. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 12

1. Если перечисленные выше органы публичной власти (Президент России, Правительство России, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти) разрабатывают государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (см. комментарий к п. 1 ст. 9; п. 1 ст. 10; п. 1 ст. 11), то органы государственной власти субъектов Федерации эту политику реализуют. Особенность их деятельности в этой области состоит в том, что эти органы непосредственно работают с населением, нуждающимся в бесплатной юридической помощи, и располагают данными о реальных потребностях в ней и характере необходимых услуг. Таким образом, термин комментируемой статьи о "реализации государственной политики" в рассматриваемой сфере общественных отношений представляется не вполне уместным. Правильнее было бы сказать, что региональные органы власти конкретизируют государственную политику в этой сфере и наполняют ее конкретным содержанием. Парадокс ситуации, как отмечалось выше, состоит в том, что федеральные органы государственной власти определяют категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ст. 30), а региональные органы государственной власти организуют оказание этой помощи, да еще за счет средств бюджета конкретного субъекта Федерации.

2. Конституционный принцип равноправия граждан на практике означает, что каждому гражданину страны должен быть обеспечен тот минимальный набор прав и свобод, который гарантирован ему Основным законом. Однако по сложившейся еще в начальный период существования суверенной России традиции (начало 90-х гг. XX века) субъекты Федерации установили для себя право расширять и дополнять за счет собственных возможностей права и свободы постоянно проживающих на их территории граждан сверх установленных федеральным законодательством норм. Так, еще в начале 90-х годов, когда в целом по России гарантированным обязательным минимумом школьного образования было 9-классное обучение, Конституция Республики Бурятия ввела обязательное прохождение каждым школьником 11-классного обучения. Целый ряд дополнительных надбавок к пенсиям и социальных льгот был установлен для жителей городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и т.д. Несколько позже эти права субъектов Федерации были подтверждены федеральным законодателем. Так, например, ст. 5 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" позволяет субъектам Федерации оказывать социальную помощь своим гражданам за счет средств регионального бюджета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3699.

Комментируемая норма, исходя из накопленного субъектами Федерации опыта и по аналогии с названным Федеральным законом, распространяет эти отношения на сферу оказания бесплатной юридической помощи гражданам субъекта Федерации за счет средств регионального бюджета. В этом случае субъекты Федерации вправе устанавливать как дополнительные категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь (подробнее см. введение к настоящему комментарию), так и конкретные основания получения такой помощи гражданами в экстренных случаях.

3. Комментируемая норма фактически несет в себе двоякий смысл. С одной стороны, Министерство юстиции России в соответствии с названным выше Положением о нем (см. комментарий к п. 2 ст. 9) вправе создавать, реорганизовать и ликвидировать территориальные органы и федеральные учреждения Минюста России (п. 2 Положения), и в этом случае именно они становятся уполномоченными органами субъекта Федерации. С другой стороны, сами субъекты Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции России вправе создавать подобные органы и наделять их соответствующей компетенцией, в том числе в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

4. Как отмечалось выше, государственная система оказания гражданам бесплатной юридической помощи практически подчинена уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Федерации. Поэтому в обязанности этого органа входит формирование этой системы, учреждение входящих в нее органов и организаций, их регистрация, установление компетенции и, разумеется, финансирование деятельности. С передачей государственных юридических бюро в ведение субъектов Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 30) перечисленные функции распространяются и на этих участников государственной системы бесплатной юридической помощи.

5. Данная норма является практическим продолжением предшествующего пункта ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона. Поскольку в число участников государственной системы бесплатной юридической помощи входит большое количество разнообразных по организационным формам органов и организаций, представляется весьма важным правильно организовать взаимодействие между ними с тем, чтобы обеспечить равномерный охват всех проживающих на территории субъекта Федерации граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, всеми видами и формами этой помощи.

6. После вступления настоящего Закона в силу была изменена редакция п. 27 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с учетом требований комментируемой нормы <1>. Оплата и компенсация расходов в соответствии с указанной нормой производятся из бюджета субъекта Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6727.

7. Как отмечалось выше, негосударственная система оказания гражданам бесплатной юридической помощи органам государственной власти не подчинена и действует самостоятельно. Однако без финансовой и организационной помощи государства она не сможет функционировать эффективно. Разумеется, речь идет о компенсации расходов входящих в нее органов и организаций за оказание услуг, предусмотренным федеральными и региональными законами категориям граждан данного субъекта Федерации, имеющим право на получение бесплатной юридической помощи.

8. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий прав граждан на получение бесплатной юридической помощи. Данное право субъекты Федерации могут реализовать на основании ч. 2 ст. 132 Конституции России. Однако это право в соответствии с названной статьей Основного Закона может быть реализовано при соблюдении двух условий. Во-первых, с передачей необходимых для осуществления передаваемого полномочия материальных и финансовых средств. Во-вторых, контрольные полномочия за переданными полномочиями органы государственной власти субъект Федерации оставляет за собой.

Статья 13. Полномочия органов прокуратуры Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 13

Федеральный закон в ред. от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, действующий с последующими изменениями и дополнениями, следующим образом определяет полномочия органов прокуратуры в области обеспечения бесплатной юридической помощи. Конечно, прокурор вправе самостоятельно оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь, разъясняя в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 названного Закона пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. Однако это не основное полномочие прокурора в рассматриваемой области общественных отношений. Как следует из текста комментируемой нормы и смысла Закона о прокуратуре, основная функция прокурора - это осуществление так называемого общего надзора за законностью, в данном случае "за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью".

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

Этот надзор прокурор вправе осуществлять по собственной инициативе в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре, а также при рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 27.

Помимо перечисленных полномочий комментируемая норма Закона наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Необходимо отметить, что эти полномочия прокурор по своей инициативе вправе реализовать не часто. Практически речь идет о трех случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре. Первый - в случае рассмотрения судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющего характер административного правонарушения (ч. 3 ст. 27). Заметим, что большая часть административных правонарушений рассматривается и разрешается во внесудебном порядке.

Второй случай установлен ч. 4 ст. 27 и имеет большее отношение к защите прав человека в порядке оказания бесплатной юридической помощи. Речь идет о защите прав человека и гражданина в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, а также в случае, если нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

И третий случай, когда прокурор вступает в судебный процесс в порядке ч. 3 ст. 35, когда этого требует защита прав граждан. Тем не менее основное правомочие прокурора в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, на наш взгляд, заключается в обеспечении общенадзорной функции за точным, единообразным и эффективным оказанием этого вида помощи уполномоченными на это органами и организациями.

Статья 14. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 14

1. Органы местного самоуправления составляют наиболее приближенный к населению уровень публичной власти. Следовательно, им как никаким другим органам власти нашей страны известны потребности социально незащищенных категорий граждан, нуждающихся в бесплатной юридической помощи. Однако без поддержки государства эти органы публичной власти по причине нищенского их положения ничего сделать не могут. Поэтому в комментируемой норме использована такая осторожная формулировка "отдельные государственные полномочия". На самом деле эта формулировка заимствована из названия главы 4 и ст. ст. 19 - 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Далее ст. 19 названного Закона раскрывает содержание понятия "отдельные государственные полномочия" как полномочия, не отнесенные гл. 3 Закона "Об общих принципах..." к вопросам местного значения. Комментируемая норма текстуально подтверждает императив ст. 19 Закона "Об общих принципах...", что названные отдельные государственные полномочия передаются в ведение субъекта Федерации только федеральными или региональными законами в рассматриваемой сфере общественных отношений на неограниченный срок. Закон о местном самоуправлении обязывает государство вместе с передаваемыми полномочиями направлять муниципалитетам субвенции из соответствующего бюджета, но не запрещает дополнять их собственными средствами за счет доходов муниципального бюджета. Контроль за переданными полномочиями государство в лице соответствующих органов федеральной или региональной власти оставляет за собой.

Возвращаясь к комментируемой норме, следует предположить, хотя в ней это прямо не сказано, что государство вправе передавать органам местного самоуправления свои полномочия в сфере управления государственной системой оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Что же касается негосударственной системы, то на поддержку, как сказано в комментируемой норме, дополнительных полномочий муниципалитетам не требуется. Они оказывают ее на основании положений комментируемого и иных федеральных и региональных законов.

2. Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, участвовать в создании муниципальных юридических бюро и оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 настоящего Федерального закона.

В комментируемой норме объединены три группы самостоятельных не связанных между собой полномочий органов местного самоуправления, каждое из который требует отдельного пояснения.

Первое. Как и в описанном выше случае с субъектами Федерации (см. комментарий к п. 2 ч. 1 ст. 12), органы местного самоуправления вправе расширять число категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, но за счет собственных средств и организационных возможностей. Поскольку Россия конституционно объявлена правовым государством (ст. 1 Основного Закона), это право органы местного самоуправления реализуют путем издания муниципальных правовых актов, устанавливающих дополнительные гарантии получения бесплатной юридической помощи только постоянно проживающими на их территории гражданами. Хотя нельзя исключить возможность получения такой помощи в экстренных случаях приезжими и временно пребывающими в данном муниципальном образовании гражданами.

Второе. В число прочих органов и организаций, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, включены муниципальные юридические бюро, правом на создание которых наделены комментируемой нормой органы местного самоуправления. Правда, эти бюро упомянуты только в данной норме и только в данном Законе, в связи с чем остается не ясно, какими еще полномочиями помимо оказания гражданам бесплатной юридической помощи наделены эти загадочные учреждения и в какой организационно-правовой форме они создаются?

Третье. В принципе комментируемый Закон наделяет органы местного самоуправления правом оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные ст. 6 Закона, однако представляется проблематичной возможность реализации ими такого правомочия, как представление интересов граждан в судах (см. комментарий к ч. 1 ст. 6).