3. Прикладное значение экономической и социальной географии

1) Территориальное развитие как предмет государственного регулирования.7

“Развитие” в тени “поддержки”. Что есть “территориальное развитие” как предмет государственной заботы? Существует ли этот предмет сейчас, когда идея системного развития, казалось бы, повсеместно сменилась парадигмой экономического и физиологического выживания, а по отношению к регионам государство работает преимущественно в режиме “поддержки”? Ситуация еще серьезней, и свидетельство тому официальный публикатор федеральных нормативных актов - “Российская газета”, где в постоянной рубрике “Правительство РФ - регионам” сообщается о государственном субсидировании и иной (в основном, финансовой) помощи отдельным предприятиям. В том, что эта помощь именуется поддержкой регионов есть свой смысл, поскольку во время засухи “всякая влага во благо”, и если на каком-то заводе в результате федеральной помощи сохранят какое-то число рабочих мест, то в конкретном регионе такое решение действительно будет расценено как “поддержка”. Ведь жители будут получать зарплату, а не пособия по безработице, эти люди смогут платить налоги и частично оплачивать стоимость социальных услуг, предприятия будут вносить налоги и другие обязательные платежи в региональный и в местный бюджеты, во внебюджетные социальные фонды и т. д.

Следует констатировать, что современная региональная политика действительно ориентирована не на “развитие”, а на “поддержку”. Не удивительно, к примеру, что, начиная с 1994 года, в федеральном бюджете присутствует фонд финансовой поддержки регионов - источник всем известных трансфертов. Неудивительно и то, что в большинстве нормативных актов соответствующего содержания также присутствует слово “поддержка”.

Необходимость перехода к политике развития. Почему же мы акцентируем внимание не только на “поддержке регионов”, но и на “территориальном развитии”? А потому, что поддержать тонущего, дать ему возможность плыть (в том числе, и научив плавать) и сориентироваться в направлении движения (к спасению или в зону мертвой зыби) не одно и то же. Конечно же, первейшая задача - не дать утонуть, поддержать на плаву, но ведь силы нуждающегося в помощи и оказывающего помощь быстро иссякают, и нужно как можно скорее переходить к движению в нужную сторону.

Как будет показано далее, современная “поддержка” по ряду объективных причин не обеспечивает выхода регионов из бедственного положения. Одна из таких причин состоит в том, что в России были нарушены и до сих пор нарушаются не только законы развития общества и его экономической базы, но и законы территориального развития. Многое делалось и делается, даже с самыми благими намерениями, во вред территориальному развитию. Вот почему столь необходимо, не отвергая практики государственной “поддержки”, более четко определить политику собственно территориального развития и проводить ее в соответствии со смыслом этого развития и с имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями государства и регионов. В сфере экономики первые шаги перехода к модели развития уже сделаны: разработана среднесрочная программа структурной перестройки и экономического роста, предусмотрен специальный федеральный “бюджет развития” и т. п. В региональной сфере такой переход осуществить гораздо труднее, но тем более необходимо.

Территория. Насколько системны “региональные системы”? Использование нами понятий “территория” (и определение “территориальное”) и “региональные системы” требует некоторых дополнительных объяснений. Под “территорией” здесь и далее понимается не географическое пространство со всеми его атрибутами, весьма условными очертаниями, и еще более условным “единством всего на нем находящегося”. Территорией мы называем определенную часть социального (в первую очередь, населения), природного (в том числе природно-ресурсного и экологического), экономического, инфраструктурного, культурно-исторического и, наконец, собственно пространственного потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных (муниципальных) органов власти. Соединение в таком определении естественных и специально создаваемых (в том числе и административных) признаков позволяет в контексте нашего исследования использовать в качестве синонима понятия “территория” словосочетание “территориальное образование”, в котором подчеркивается именно созидательное начало, результат нормативно закрепленного процесса формирования территориальных единиц. Иначе говоря, “территория” понимается как совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного и иных потенциалов государства, по отношению к которой (совокупности) можно производить соответствующие регулятивные действия как со стороны государства, так и со стороны органов власти или самоуправления этой территории. Повторим, что речь идет именно о совокупности, а не о системе.

В этой книге мы иногда употребляем еще один синоним понятия “территория” - “региональная система”. Называть территориальные образования системами стало в последнее время настолько обычным, что вопрос о корректности указанного словосочетания практически не обсуждается. Тем не менее, применительно к реальным территориальным образованиям широкое использование понятия “система” требует определенной осторожности. Так, даже несомненные связи между элементами территориальных образований (например, весьма жесткие пространственные связи между природными ресурсами и эксплуатирующими их предприятиями) часто определяются лишь естественной экономической нецелесообразностью или даже невозможностью их расчленения (нельзя, например, территориально отделить месторождение руды и ее добычу). Во многих случаях эти связи, напротив имеют искусственный, субъективный, случайный характер; подтверждением этого могут служить, например, новейшие искусственные системы расселения в зоне Байкало-Амурской магистрали. Поэтому любое территориальное образование столь же “целостно”, сколько и конгломератно. Отметим и то обстоятельство, что по мере перехода от макро- к микрорегиональному уровню воздействие многих системообразующих факторов на “целостность” и внутреннее “единство” рассматриваемых образований стремительно убывает. Чем меньше занимаемое им пространство, тем более открытым (в системном смысле) становится это образование в хозяйственном (если исключить абсолютно натуральные хозяйства), экологическом и других отношениях.

Можно предположить, что практически все современные территориальные образования являются своеобразным типом системно-конгломератных структур, для которых “единство” и “целостность” следует преимущественно рассматривать как идеальное состояние. В соответствии с этим территориальное развитие как обеспечение устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований немыслимо без ориентированных на социальные приоритеты системообразующих преобразований: стремления к структурной сбалансированности, создания недостающих звеньев, преодоления деструктивности отдельных элементов, стимулирования внутри- и межрегиональных связей территории. Такое понимание “территориального развития” принципиально отличает его от процессов механического роста или структурных усложнений. Например, нельзя отнести к подлинному территориальному развитию ни одностороннее насыщение территории промышленными объектами (практика “освоения” русского Севера), ни расширение территории (“пространственный” рост г. Москвы в последние десятилетия) и т. п.

Логически вытекающим из этих представлений является понимание “системного регулирования территориального развития как сознательно организуемой совокупности идеологических, политических, правовых, экономических и административных воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных элементов территориальных образований и (или) взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства территориального потенциала как системы. Такие воздействия по отношению к конкретной системе могут быть экзогенными или эндогенными (осуществляемыми местными представительными и исполнительными органами, общественными самоуправляющимися организациями и т.д.), что диктует необходимость включения в число важнейших задач территориального управления и разрешение противоречий межсистемного и иерархического характера.

Территориальное развитие. Определение. С начала 70-х годов нашего столетия в мировом сообществе стали укрепляться, а с 80-х годов и доминировать идеи глобального и регионального развития, формулируемые в понятиях социальных приоритетов, устойчивости и сбалансированности. Напомним, что еще в 1962 году в знаменитой 117-ой Конвенции МОТ (которая, естественно, тогда не была ратифицирована СССР) указывалось: “Всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу. Политика более общего назначения определяется с должным учетом ее влияния на благосостояние населения”.

Позднее эти положения дополнились научно обоснованными концепциями “устойчивого развития”, которые уже были официально признаны новой Россией. Свидетельством тому может служить, в частности, Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. №440 “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”.

Общественное признание вышеуказанных положений подкрепило близкую к ним авторскую концепцию территориального развития, сформулированную еще в первой половине 80-х годов и развитую в последующих исследованиях. Это позволяет нам достаточно обоснованно понимать под территориальным развитием такой режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. Так понимаемое “территориальное развитие” осознается не как утопия или недостижимый идеал, а как единственно приемлемая норма регионального бытия, любые отклонения от которой воспринимаются как деградация, системный кризис, депрессия и т. п.

Следует подчеркнуть также, что “устойчивость”, “сбалансированность” и “социальная ориентация” - не умозрительные категории, а вполне осязаемые качественно и выражаемые количественно взаимосвязанные характеристики состояния территорий.

Устойчивость. Важнейший признак территориального развития - устойчивость - предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной и т. п. составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерная интенсивность изъятия природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение территории) никак не укладывается в концепцию устойчивого территориального развития. Естественно, что территориальное развитие, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. В этой связи параметры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонений) динамики могут быть выражены соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик региональной системы.

Сбалансированность. То же относится и к требованию “сбалансированности”, т. е. особой для каждой региональной системы пропорции ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающей устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная, а во многих регионах и социальная составляющие потенциала территориального развития. В то же время, территориальное развитие не предполагает искусственное поддержание уже имеющихся пропорций; наоборот, часто это развитие возможно лишь при их корректировке. Так, например, во многих районах Крайнего Севера переход к устойчивому и социально ориентированному территориальному развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, образовавшейся в период экстенсивного индустриального освоения соответствующих районов.

Социальная ориентация. Наиболее очевидный и до сих пор наименее учитываемый признак территориального развития - социальная ориентация, т. е. оценка вектора и количественных параметров региональных ситуаций прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения. Это особенно важно понимать именно в наше время, когда хозяйственному выживанию подчинено практически все, когда самоэксплуатация людей (тех же фермеров или городского населения, самообеспечивающихся на клочках возделанной ими земли) становится нормой. Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, наконец, продолжительность жизни должны стать главными результирующими показателями территориального развития.

Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами территории. Ведь временное благополучие может быть обеспечено и за счет строительства атомного полигона, и за счет хищнической эксплуатации леса или месторождений полезных ископаемых.

Еще раз напомним, что каждое отдельное действие, определяющее территориальное развитие, есть лишь частное звено этого системного процесса, подобно тому, как закладка фундамента или остекление окон не есть сооружение устойчивого, функционально сбалансированного и социально ориентированного жилища. Поэтому игнорирование вышеуказанных постулатов территориального развития даже в самых частных решениях резко снижает возможности функционирования всей региональной системы в режиме ее развития.

Территориальное и хозяйственное развитие. Нетрудно видеть, что предлагаемая трактовка “территориального развития” во многом расходится с дожившими до нашего времени воззрениями полувековой давности, когда это развитие практически полностью отождествлялось с хозяйственным, с “развитием производительных сил” региона и т.п. Никто не спорит с тем, что рост экономического потенциала территории, его структурные преобразования и другие хозяйственные успехи являются важным, а во многих случаях и решающим (например, для выхода региона из экономической депрессии) условием территориального развития. Тем не менее, рост производства в отдельных регионах, реализуемый без учета требований территориального развития (социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность) часто сопровождается деградацией социально-демографического, природоресурсного, экологического, этнокультурного и других компонентов региональных систем и, более того, инициирует эту деградацию. Такова, в частности, ситуация на многих территориях “индустриально обжитого” Севера, в центрах сверхконцентрации оборонной, металлургической и химической промышленности и др.

К сожалению, до сих пор экономические характеристики региональных ситуаций явно доминируют в официальных программах, прогнозах и т.п. “Депрессивные регионы” все еще понимаются только как территории с аномально резким падением производства, низкими душевыми доходами и высокой безработицей, а в прогнозах Минэкономики РФ при “комплексной оценке показателей социально-экономического развития регионов” ранг экономических показателей устанавливается в 2 - 4 раза выше ранга социальных показателей.

В так называемых “развитых” странах главенство экономических оценок территориального развития хоть в какой-то степени оправдано тем, что развитие экономики гарантирует и высокую доходность местных бюджетов и высокие личные доходы, а следовательно, и возможность получения населением социальных услуг самостоятельно; экологическое, природо-ресурсное, земельное право, в свою очередь, позволяют приводить в некоторое соответствие интересы экономики с сохранением среды обитания. В современной России ситуация существенно отличается от вышеописанной, и можно уверенно прогнозировать, что в течение длительного периода социальные проблемы территорий не будут столь однозначно связаны с их экономическим потенциалом.

Ограниченность стихийного саморазвития. Во всем мире территориальное развитие органически не может осуществляться в форме стихийного саморазвития, самонастройки на устойчивость. В относительно больших и полифункциональных территориальных системах слишком очевиден конфликт интересов (например, хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды), а в малых - слишком велики открытость и зависимость от внешних деструктивных воздействии. Рассчитывать на самоудержание этих систем в состоянии сбалансированного, устойчивого и социально ориентированного развития не приходится, и вся история цивилизаций - это в какой-то степени история осознания значимости внутрирегиональных пропорций и выработки соответствующих регуляторов: от неписаных норм обычного права, устанавливающих правила охоты и рыболовства, до современного экологического, земельного, градостроительного и иного законодательства и реализующих его институтов.

В еще меньшей степени можно рассчитывать на саморегулирование и саморазвитие больших (общегосударственных) региональных систем. Здесь периодически возникает проблема нежелательно высоких территориальных диспропорций и, как показано далее, правительства практически всегда пытаются сгладить эти аномальные различия как потенциальный источник социально-политических напряжений, а в ряде случаев и разрушения целостности государства.

Очевидно также, что регулирование процессов территориального развития не может быть суммой несвязанных регулятивных действий в сфере экономики, охраны окружающей среды, поддержки местных традиций и т. п. Такие разрозненные действия никогда не приводили к сбалансированному и социально ориентированному развитию территорий, и их последствия хорошо видны и в комплексе проблем урбанизации, и в моноотраслевом развитии “сырьевых” регионов, и во все ухудшающейся ситуации в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, - по сути дела, - повсеместно.

Устойчивость, сбалансированность и социальная ориентация в больших (государственных) региональных системах.

В масштабах государств, особенно пространственно значительных и со сложной территориальной организацией общества, достижение устойчивости стабильности и социальной ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной гомогенности политическою, социального, экономического, экологического пространств.) Ни о каком территориальном развитии в масштабах таких государств не может быть и речи, если в каждой территориальной единице не выполняется конституционный минимум общих законных установлений, если население каждой территории не может получить единый установленный минимум социальных благ и не в состоянии реализовать установленные и единые для всех территорий политические права. Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические или экологические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних, если соседствуют относительно процветающие и абсолютно депрессивные территории. В России (в ее новейшем геополитическом пространстве) проблемы общегосударственной устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации будут неизменно усугубляться естественными и привнесенными диспропорциями развития северных и несеверных территорий.

Поэтому региональная политика каждого государства - это, во многом, политика недопущения сглаживания резких территориальных диспропорций, это и неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и децентрализации, державности и автономности, естественных различий и неизбежного нивелирования.

Диспропорции территориального развития и государственная политика “выравнивания”

Анализ и норма. Обязательной задачей любого государства является недопущение особо острых кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах (или снятие их остроты) как повода к появлению аномально высокой территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Подчеркнем, что речь идет именно об аномалиях, поскольку территориальная дифференциацияя как таковая - явление обычное и распространенное. В каждой стране есть относительно процветающие и безусловно отсталые регионы, почти в каждом городе - кварталы богатых и бедноты, “хорошие” и “нехорошие” районы. В отдельных государствах и даже на территории нескольких сопредельных государств могут возникнуть устойчивые зоны бедствия (типа африканского сахеля) и т.д.

Естественные территориальные различия даже общественно полезны, поскольку именно они вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений и т. п. Государство и конкретных людей тревожат не сами территориальные различия, во многом формируемые природно-климатическими условиями, социально-историческим фоном и т.п., а мощная динамика спада или отставания от других регионов.

Что есть норма и что есть аномалия территориальной дифференциации решают не столько ученые и правительства, сколько само население соответствующих регионов. Оно активно реагирует на неприемлемые региональные различия стремлением к перемене места жительства и работы, политическими выступлениями и т.д. И это вполне понятно, так как социальными индикаторами территориальных депрессий и снижения уровня жизни становятся сокращение (по сравнению с другими регионами) рождаемости и продолжительности жизни, искажение демографической структуры, рост преступности и т. п.

Наиболее остро территориальная дифференциация ощущается тогда, когда прежнее благополучие сменилось безнадежным упадком (кризис производства, экологическая катастрофа и т.д.), а люди не имеют возможности изменить место жительства или работы и перебраться в другой, более благополучный регион. Именно в этих случаях начинают говорить о депрессивных территориях и о необходимости государственной селективной поддержки определенному региону.

Политика “выравнивания”. Аномальные (резко отличающиеся от средних) территориальные различия в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, придодно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами политики так называемого “выравнивания”. Ее результатом считают последовательное приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню.

Политика “выравнивания” как идеология государственного воздействия на параметры функционирования отдельных регионов используется в различных масштабах и применительно к разным группам таких параметров (в том числе и весьма неполно характеризующим территориальное развитие). Так, например, крупномасштабная политика “выравнивания” осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), в Италии (проблема “Север-Юг”), в Китае, в Японии и во многих других государствах. В России политика “выравнивания” проводится преимущественно селективно, применительно к отдельным территориям (например, путем разработки и реализации соответствующих программ), а на общегосударственном уровне - применительно к уравниванию “бюджетной обеспеченности” населения, т.е. по важному, но не определяющему параметру территориального развития.

Отметим в этой связи, что с реализацией курса Правительства РФ на все большее перекладывание оплаты социальных услуг (в первую очередь, по содержанию жилья) на само население, бюджетное “выравнивание” на основе трансфертов будет все менее способствовать снятию аномальной территориальной дифференциации по потреблению населением этих услуг. Отметим и то обстоятельство, что в России бюджетное “выравнивание” не ориентировано на снятие действительно аномальных различий территориального развития (что было бы уместно в стране с крайне низкой бюджетной обеспеченностью в целом и с наличием огромных различий в развитии отдельных территорий). “Выравнивание” ориентировано на именно уравнивание, и в этот процесс вовлечены каждые девять из десяти субъектов федерации.

Анализ ситуации. Аномально высокая территориальная дифференциация и территориальная дезинтеграция России, их причины, параметры и последствия были исследованы нами еще в начале 1992 года. К сожалению, и сама ситуация и ее параметры с тех пор существенно не изменились. Если что постепенно “выравнивается” по регионам, то это- уровень экономического спада, - и не потому, что из кризиса выходят экономически депрессивные территории, а потому, что кризис становится регионально всеобщим. В 1992-1995 гг. средние по России темпы спада производства были характерны для предприятий каждого второго субъекта федерации, а в 1996 году - для трех четвертей российских регионов. Соответственно снизилась и доля относительно благополучных регионов - с одной четверти в 1992 году до одной десятой в 1996 г. Особенно резко дифференцированы по отдельным регионам России показатели уровня и качества жизни населения. В 1995-1996 гг. средняя продолжительность жизни в отдельных субъектах федерации различалась на 17(!) лет у мужчин и на 12 лет - у женщин, доля пенсионеров по возрасту в 3,5 раза, среднемесячные доходы населения (1995 г.) - в 14 раз, средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 11,5 раз, стоимость набора 19 основных продуктов питания - в 4,2 раза, отношение стоимости 19 основных продуктов питания к средней заработной плате - в 7,3 раза, прожиточный уровень в 6 раз, а отношение прожиточного минимума к заработной плате - в 5 раз, доля в доходах населения субъекта федерации 20% самых бедных - в 10 раз, доля в тех же доходах 20% самых богатых - более чем в 2 раза и т.п. Разница между покупательной способностью населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в начале 1996 года составляла 6 раз и за год выросла еще на 30%. На одном полюсе этой “способности” находятся Москва, Тюменская область. Красноярский край, постоянно забастовочная Кемеровская область, С.- Петербург, Ульяновская и Орловская области, на другом - республики Северного Кавказа, Калмыкия, Читинская область и особенно бедствующая Республика Тыва. Более чем в 10 раз отличаются показатели официально зарегистрированной безработицы.

Не на “проценты”, а в “разы” отличаются субъекты федерации по насыщенности дорогами, связью, энерго- и топливоснабжением, водообеспечением и другими базовыми условиями территориального развития. То же относится и к социально-инфраструктурному обеспечению населения, и к потреблению им социальных услуг. Агрегированные показатели уровня жизни населения отличаются более чем в два раза, - и это показатели, усредненные по территориям отдельных субъектов федерации, а если опуститься на уровень поселений, то кратность различий возрастет еще втрое.

Официальная статистика и реальность. Естественно, что официальная статистика не предоставляет данных ни о действительном уровне доходов населения, ни о фактическом достатке богатых, ни о неподдающихся логическому объяснению действительных источниках существования миллионов бедствующих людей. Поразительные способности народа, не имеющего ни эффективной собственности, ни финансовых сбережений, обходиться месяцами без зарплаты или без пенсий порождают иллюзию того, что “везде одинаково плохо” и “везде люди живут”. Эта формула самоуспокоения весьма опасна, поскольку “плохо” в Москве и на севере Чукотки – совсем не одно и то же, а понятие “живут” весьма растяжимо: все еще “живут” и в состоянии агонии.

По нашему мнению, “теневая” статистика не менее опасна для общества, чем “теневая” экономика. Общество, не располагающее объективной информацией о своем социальном здоровье, не способно ни правильно поставить диагноз, ни (что еще более важно) проводить осмысленную социальную политику в масштабах отдельных групп населения и государства в целом. Можно предположить, в частности, что новый социальный курс Правительства РФ, связанный с дифференциацией доходов населения полностью или частично оплачивающих социальные услуги (жилье, транспорт и т.д.), будет трудно осуществим прежде всего из-за отсутствия объективных оценок индивидуального благосостояния.

В еще большей степени вышесказанное относится к оценке действительных территориальных диспропорций. В этом случае на неполную и существенно искаженную картину социального состояния населения, представляющего немыслимый конгломерат несопоставимых по уровню жизни социальных групп, накладываются не менее искаженные показатели экономического и финансового состояния производства. Бартер, “черный нал”, изощренные “взаимозачеты”, бесчисленные возможности сокрытия прибыли и доходов при общероссийской распространенности совершенно различно и в разной структуре воздействуют на соответствующие параметры финансово-экономического состояния отдельных регионов. В этой связи понятно общее недоверие к объективности всех видов селективной поддержки регионов - от бюджетных трансфертов до преференций конкретным предприятиям. Не удивительно, что за всеми этими действиями многие видят не результаты обследования и сравнительных обоснований, а поощрения властью политических “любимчиков” или происки неведомых коррупционеров.

Отметим, что многие исследователи (и мы - в их числе) не считают современную информационную недостаточность оценки региональных ситуаций безнадежной. Далее мы приведем некоторые рекомендации по этому поводу, а здесь лишь подчеркнем, что нигде и никогда эта недостаточность не считалась поводом для отказа от политики “выравнивания” и была лишь основанием для экспериментального поиска более совершенных технологий принятия соответствующих решений.

Проблемы группировок. Качественная и количественная разнородность параметров, описывающих состояние отдельных регионов, существенно затрудняет корректные сводные оценки, различные обобщения и т. п. Это стимулирует замену многоаспектных индивидуальных характеристик упрощенными словесными клише и появление на этой основе моноаспектных группировок. Некоторые из них даже закрепляются в законодательстве, например, законы о федеральных бюджетах на 1995 и 1996 гг. включали понятия “нуждающиеся” и “особо нуждающиеся” регионы, а для расчета соответствующих трансфертов применялись показатели “бюджетной обеспеченности”. В 1996 году стали активно использоваться группировки типа “доноры” и “реципиенты”, а в законе о бюджете на 1997 год - “группа I”, “группа II” и “группа III” (две первых - “северные” и “приравненные к северным” регионы, третья - все остальные).

Отношение к подобным группировкам, видимо, должно быть двояким. С одной стороны, все они несомненно искажают действительные региональные ситуации; так, регионы-реципиенты”, получая государственную поддержку в виде бюджетных трансфертов, используют государственные средства отнюдь не “доноров”, а “доноры” чаще всего сами пользуются государственной поддержкой (только в иной форме). С другой стороны, любые группировки приемлемы, если они осуществляются по одному (группировочному) признаку и не претендуют ни на что другое, особенно на роль универсальных характеристик.

Пример группировок. Рассмотрим методы группировки по уровню социально-экономического развития регионов, предложенные Минэкономики РФ в программно-прогнозных материалах конца 1996 года. В них выделены группы регионов с “относительно высоким уровнем развития”, “выше среднего”, “со средним уровнем”, “ниже среднего”, “с низким уровнем” и с “крайне низким уровнем развития”. При этом в основу группировки закладывалась “комплексная оценка социально-экономического развития регионов (в баллах)”, а последняя рассчитывалась исходя из фактических показателей: среднедушевого производства валового регионального продукта (млн. руб./чел.), индекса производства (% за 1991-1995 гг.), доли населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума (%), уровня безработицы (% к экономически активному населению), обеспеченности жильем (кв. м. на чел.), обеспеченности детскими дошкольными учреждениями (мест на 1000 детей дошкольного возраста), обеспеченности общеобразовательными учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. жителей), обеспеченности нестационарными и стационарными лечебными учреждениями (соответственно посещений в смену на 10 тыс. жителей и коек на 10 тыс. жителей).

Для сведения этих разнокачественных показателей в единую “комплексную оценку” использовались коэффициенты: 4 (душевое производство, население с доходами ниже прожиточного уровня), 3 (динамика производства), 2 (безработица, обеспеченность больничными стационарами), 1 (обеспеченность детскими дошкольными и амбулаторно-поликлиническими учреждениями). Включение региона в ту или иную группу производилось на основе средневзвешенных балльных оценок (разность показателя по региону и среднего по стране, деленная на среднее по стране). Естественно, что при этом показатель “комплексной оценки развития” в середине списка “регионов со средним уровнем развития” меняет значение с “плюса” на “минус”; самыми “средними” являются Воронежская область (+0,09) и Амурская область (-0,11). “Усреднение” неизбежно нивелирует действительные различия, и у этих двух регионов, находящихся в одной группе и стоящих по расчетному “уровню развития” практически рядом, среднедушевое производство валового регионального продукта различается на 60%, уровень безработицы - в 4 раза, обеспеченность местами в школах - более чем в 2 раза и т.д. В этой связи снова возникает вопрос: что же именно предлагается выравнивать, проводя государственную политику выравнивания?

Некоторые рекомендации. Ранее мы отмечали, что правомерность избранной методологии оценки региональных ситуаций (в том числе и уровня развития региона) зависит только от того, какую цель преследует эта оценка. Тем не менее, можно предложить несколько универсальных условии обеспечения объективности оценок состояния регионов для целей государственного регулирования территориального развития.

Во-первых, любые оценки, претендующие на что-то большее, чем констатацию одного изолированного факта (типа “спад или рост производства”), должны характеризовать сущностные стороны собственно территориального развития. Во-вторых, такие оценки должны быть многоаспектными; о чем может сказать, например, увеличение числа больничных коек на 10 тыс. жителей, если рядом не поставить показатели здоровья населения или качества лечения? В-третьих, нужно максимально уходить от соблазна интегрированных показателей, если, разумеется, не ставится цель обосновать простейшие решения (например, выделение трансферта для целей “бюджетного выравнивания”).

Системная оценка состояния регионовд ля целей государственного регулирования их развития, в настоящее время практически не осуществляется, и в том, по нашему мнению, состоит первородный грех этого регулирования, существенно уменьшающий эффект самых, казалось бы, результативных действий. Отсутствие такой оценки не дает возможности ни правильно выбрать объект принимаемых решении, ни взвешенно определить приоритеты направления все более дефицитных средств, ни корректно оценить полученные результаты. Основным выводом из вышесказанного является простое утверждение: экономя на оценке региональной ситуации, мы неизбежно способствуем неэффективному использованию ресурсов “поддержки”.

Для предлагаемой оценки состояния регионов необходима совокупность системных оценок уровня и качества жизни всех групп населения, всех составляющих экономического потенциала территории; природоресурсного потенциала территории (в том числе в стоимостном выражении); финансового состояния территории (включая все средства федерального бюджета “оседающие” в данном регионе); кризисных, чрезвычайных и других аналогичных ситуаций и т.д.

Используемое нами понятие “системная” здесь не раскрывается, поскольку региональная аналитика - особый и самостоятельный предмет. Отметим лишь, что в каждую из этих “системных оценок” должны входить вышеупомянутые сущностные параметры территориального развития. Например, оценивая уровень и качество жизни, следует обязательно анализировать рождаемость и младенческую смертность, продолжительность жизни, долю экономически активного и социально опекаемого населения, долю постоянного населения и показатели миграции, долю покрытия самим населением стоимости социальных услуг, долю самообеспечения населением потребности в определенных товарах (прежде всего, продовольственных) и услугах и т.д.

Прогноз: дифференциация возрастает. Политика “выравнивания”, как и все связанное с территориальным развитием, дает ожидаемые результаты далеко не всегда, а положительные сдвиги, как правило проявляются лишь через длительное время. Еще более сомнительно получение ощутимых результатов во время всеобщей депрессии, когда, как ранее указывалось, государственная поддержка регионов и не ориентирована на развитие. Все годы переходного периода и тогдашней политики “выравнивания” были годами усиления территориальной дифференциации. Это усиление стало устойчивой тенденцией, и по уже упоминавшемуся “Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000 года”, выполненному Минэкономики РФ в конце 1996 года, дифференциация уровня социально-экономического развития регионов к 2000 году не только не снизится, но, наоборот, увеличится почти вдвое, причем различия в среднедушевом производстве валового регионального продукта возрастет в 1,4 раза, а в доле населения, имеющего доходы ниже прожиточного уровня - более чем в 6 раз. Те же тенденции прослеживаются и по прогнозу на 2005 год; например, дифференциация по производству среднедушевого валового регионального продукта в 1996 - 2005 годах по расчетам может увеличиться в 2,7 раза.

Прогноз: “худших” становится больше. Показательны и прогнозируемые перемены в вышеприведенных группировках. Так, группу регионов с “относительно высоким уровнем развития” по расчетам могут покинуть 4 региона из 10, группу с “уровнем развития выше среднего” - 7 из 14, вдвое сократится группа регионов “со средним уровнем развития” и т. п. Самое худшее то, что по прогнозу втрое увеличится численность группы регионов “крайне низкого уровня развития”, причем ни один из них, бывший в этой группе в 1995 году, по оценкам Минэкономики РФ, почти не имеет шансов для перехода в более высокую группу. И это может свидетельствовать как о реальной оценке сложностей выхода из общероссийской кризисной ситуации, так и о том, что используемые меры государственного регулирования территориального развития и, в частности, действующей политики “выравнивания”, в такой ситуации “не работают” и нуждаются в серьезной модернизации.

Возможности саморегулирования. Государственное регулирование территориального развития в тех или иных формах осуществляется с тех пор, как создались первые государства. Однако, до конца прошлого века та часть этого регулирования, которая связана с “выравниванием”, в значительной степени выполняется самим населением при некоторой поддержке или при попустительстве государства.

Первой и главной движущей силой этого “саморегулирования” была социальная мобильность населения: люди сами снижали социальную нагрузку на “худшие” территории и переселялись в более благоприятные места. Классическим примером считаются США, своеобразным символом саморазвития которых стали переселенцы. Эта традиция не утеряна до сих пор, и по данным Бюро переписи США в 80-х годах нашего столетия средний американец за свою жизнь переезжал с места на место 11 раз, а ежегодно 17% населения переезжало в новые дома.

Именно социальная мобильность позволяет в большинстве случаев снижать отрицательный эффект территориальных диспропорций и территориальных депрессий в большинстве стран мира; благодаря этой мобильности в значительной степени решаются столь острые для нас социальные проблемы массового закрытия угольных шахт.

Второй важной составляющей саморегулирования территориальных диспропорций является инициируемый правительствами передок капиталов на ранее депрессивные территории. Путем различных льгот и используя привлекательность сравнительно дешевой рабочей силы иногда удавалось привлечь к возрождению таких территорий или к реструктуризации их экономики частный капитал. Впрочем, в нашем веке в такого рода “саморегулировании” определенную, а иногда и решающую роль все же играли средства государственной поддержки.

Социальная мобильность: русский вариант. Вопреки расхожему мнению, русские всегда были “легки на подъем” - без этого не состоялось бы, в частности, самостоятельное заселение огромных пространств России, - и всегда шли от худшего к лучшему - к немерянной земле и к относительной свободе. Даже во времена жесткого закрепления крестьян за помещиками производились массовые переселения “на вывод”, а в XVII-XVIII вв. Россия была просто наводнена беглыми.

В петровские времена, например, даже понадобились специальные меры для возвращения “беглых”, т.е. всех ушедших без разрешения лиц, находившихся в тягле и в крепостной зависимости (а таковым было все крестьянство и посадское население). Поистине драконовскими мерами (специальные поборы с помещиков, сыск, пытка) возвращались на прежние места массы людей, которые не могли (или не хотели) уйти в Сибирь или на Дон и оставались в пределах центральных областей. Именно при Петре I давняя норма Уложения 1649 года о бессрочности сыска беглых, обросшая “Сы-щиковым наказом” 1683 года, указом 1693 г. и многими другими распоряжениями, дополнилось законом 1721 года “О беглых и холопах” как государственной реакцией на незаконную и огромную по масштабам социальную мобильность населения.

Следует подчеркнуть, что и во все последующее время русские “голосовали ногами” именно за выбор лучшего места для жизни. Массовое отходничество с неизменным оседанием крестьянства в городах, переселения целыми деревнями на юг и на восток России и тому подобные миграции были нормой, а американское освоение “Дикого Запада” соотносится с освоением пространств России как вестерн с народным эпосом.

Не стал исключением и советский период, когда массовое переселение крестьян и жителей малых городов в новые индустриальные центры было связано не столько с отзывчивостью народа на призывы “догнать и перегнать”, а стремлением уйти из стремительно скатывающихся к депрессии прежних обжитых мест. Теми же причинами во многом определялось и одно из последних массовых переселений - на целинные земли.

Как ни странно, но с осознанным стремлением к перемене мест связано и формирование новых городов и поселков Крайнего Севера. Заработная плата, возможности продвижения по службе и даже социальное обслуживание там были существенно выше, чем в среднем по России, и в соединении со многими льготами (в том числе с узаконенной возможностью вернуться на прежнее место) в ряде случаев даже создавали своеобразную конкуренцию; например, совсем не просто было переехать в Норильск. В течение десятилетий рассмотренные процессы в значительной степени регулировались и стимулировались государственной службой “организованного набора работников”.

Современная ограниченность “самовыравнивания”. К сожалению, в настоящее время фактор социальной мобильности потерял свою прежнюю значимость в саморегулировании территориальных диспропорций. Основная часть населения не имеет финансовых возможностей переезда из депрессивной территории на новое место работы и жительства: переезд семьи из трех человек на расстояние тысячи километров (среднероссийский масштаб радиуса бедствия) потребует от 500 до 800 минимальных заработных плат. Но дело не только в этом: почти ни в одном регионе России никто не ждет переселенца как необходимую рабочую силу, а в сельском хозяйстве можно претендовать либо на нищенскую оплату труда в псевдоколлективных хозяйствах, либо на крайне сомнительное фермерство.

Столь же маловероятно и “самонаправление” на депрессивные территории частных инвестиций. Спад экономики на этих территориях не случаен, и каждый новый инвестор (если только он не найдет сферы быстрого оборота капитала) столкнется с теми же проблемами, что и его предшественники.

И опять же мировая практика, опыт относительно благополучных стран показывают, что только прямое или опосредованное регулирование территориального развития со стороны государства в состоянии эффективно осуществить территориальное “выравнивание”. Для этого не обязательны (хотя и желательны) прямые государственные вложения, но совершенно необходима разумная и твердая политика государственного регулирования, функционирующая как четкая организационно-правовая система и действующая в соответствии с определенными принципами. Содержание этого регулирования, его модель и базовые принципы рассмотрены в следующих разделах книги.

Сущность государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки отдельных регионов

Регулирование территориального развития. Определение. В связи с вышесказанным регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения. Такие действия могут осуществляться и локально, местными сообществами в форме самоуправления, и регионально, органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц и общегосударственно - в масштабах всей страны. Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические доминанты на всех уровнях остаются прежними: социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность.

Регулирование территориального развития не может быть полезным и результативным, если не будет основываться на строгих теоретических представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования. В то же время его содержательную сторону составляют только конкретные действия политического, правового, организационного, финансового, экономического и т. п. характера, и поэтому так понимаемое регулирование территориального развития следует считать конструктивно-содержательным выражением государственной региональной политики.

Прямое и косвенное регулирование. Государственное регулирование территориального развития представляет неординарный и, более того, парадоксальный феномен коррекции функционирования сложных систем. Оно реально осуществляется даже тогда, когда государство формально решает совсем другие задачи. Так, например, чисто экономическая политика приватизации имеет своим последствием передачу огромного и неодинаково распределенного по территории страны “ведомственного” сектора социальной инфраструктуры в муниципальное ведение, а затем и в собственность. Тем самым по-разному корректируются важнейшие параметры функционирования практически всех территорий, темпы и направления их развития.

Сопряженное регулирование. Любые локально осуществляемые регулятивные меры неизбежно корректируют потенции и направления развития многих других территорий, даже не соседствующих с прямым объектом государственного регулирования. Так, хорошо известная политика формирования свободных экономических зон на юго-восточном побережье Китая имела одним из своих последствий усиление территориальной дифференциации северных, центральных и прибрежных районов, что, в свою очередь, потребовало новой волны регулятивных действий, направленных на выравнивание невольно спровоцированных диспропорций.

Обязательность регулирования. Государственное регулирование территориального развития осуществляется всегда и повсюду.

Целенаправленное регулирование территориального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществляет такого регулирования, то это означает лишь, что либо проблем такого регулирования просто не существует (например, в Ватикане), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бессильно.

Нежелательность разнонаправленного регулирования. Конкретные действия, образующие структуру государственного регулирования территориального развития, могут быть явными и неявными, прямыми и косвенными, всеобщими и селективными. Точные количественные соотношения указанных действий определить достаточно сложно, хотя часто можно слышать, например, о “преимущественно неявной политике развития территории”, или о “преимущественно селективной поддержке территориального развития” и т. п. Важнее другое. Явные и неявные, прямые и косвенные, всеобщие и селективные регулятивные меры не обязательно однонаправлены и, более того, при неразумном использовании способны существенно снижать эффект друг друга. Так, например, результаты явных, прямых и селективных действий государства в отношении Приморского края (трансферт, разрешение на создание и функционирование свободной экономической зоны и т. п.) может быть во многом перечеркнут таким косвенным внешнеполитическим воздействием на региональную ситуацию, как признание прав Китая на ничтожную часть российской территории - устье реки Туманной.

“Центр” и “регионы”. Неординарны и субъекты отношений, возникающих в ходе государственного регулирования территориального развития. Внешне незамысловатая пара: “центр” - “субъекты федерации” (или “субъекты федерации” - “административно-территориальные образования”, например, отдельные города) лишь символизирует, и то слишком упрощенно, вектор соответствующих отношений и скорее их географические полюса, чем реальные субъекты. В этой связи отметим, что федеральный реальный “центр” представлен, как минимум, тремя субъектами рассматриваемых отношений.

“Центр”, прежде всего, представляет сама Российская Федерация как совокупность ее субъектов. Именно федерация республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных округов должна реализовывать свои интересы через высшие законодательные органы (палаты Федерального Собрания) и через результаты их деятельности - федеральные законы, которые определяют смысл и механизмы государственной поддержки регионального развития; назовем в этой связи хотя бы законы о федеральных бюджетах на очередной год, о бюджетном процессе, о налогах и т.д. Еще одним “центром” является Президент РФ, издающий указы, которыми утверждаются основные направления региональной и национальной политики, намечаются основные пути реформирования экономики (приватизация, земельная реформа и т.п.), а также конкретные меры по селективной поддержке того или иного региона. Наконец, “центр” - это и Правительство РФ и его министерства (в первую очередь, Минфин РФ и Минэкономики РФ), которые принимают соответствующие решения и, главное, подкрепляют их определенными финансовыми ресурсами; этот же “центр” реализует и нормативные акты, принимаемые Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ.

Множественность объектов регулирования. Исключительно многочисленны и качественно различны и объекты государственного регулирования регионального развития. Конечными ее объектами всегда являются отдельные группы населения, предприятия и организации всех форм собственности, хозяйственной ориентации (коммерческой и некоммерческой) и профиля деятельности (производственного, социального, управленческого и т. п.). При этом они могут становиться объектами государственного регулирования непосредственно со стороны органов власти федерального и субфедерального (республиканского, областного и т. п.) уровней, а также через промежуточное звено - органы местного самоуправления. Финансовый компонент этого регулирования, в свою очередь, может доходить до конечных получателей напрямую из федерального бюджета и (преимущественно) по каналам федеральных и субфедеральных межбюджетных отношений, а затем и по каналам местных бюджетов.

Государственная селективная поддержка регионов. Чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов. Под поддержкой понимаются специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);

создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных “точек роста” (например, свободных экономических зон, технопарков и т.п.);

обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образовании, содержание курортов и других оздоровительных местностей федерального значения и т. п.);

сформировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (пример - Калининградская область);

оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).

При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные государственные ресурсы.

Необходимые уточнения. Предлагаемая трактовка государственного регулирования территориального развития и государственной селективной поддержки регионов будет не полна, если мы не уточним трех весьма важных смысловых положений, связанных с определением “государственный”.

Во-первых, это определение конституционно закреплено за двумя уровнями российского государственного устройства: федеральным (общегосударственным) и субфедеральным (региональным). Поэтому было бы правильней говорить не просто о “государственной”, а о “федеральной” или “субфедеральной” формах государственного регулирования и государственной поддержки.

Во-вторых, все, что говорилось в начале раздела о территориальном развитии, относится не только к территории субъекта федерации в целом, но и к любым более дробным административно-территориальным образованиям (сельский район, населенный пункт и т. п.). Поэтому объектом государственного (федерального и субфедерального) регулирования и поддержки в широком смысле этого слова могут и должны стать и эти образования, причем, по нашему мнению, субъекты федерации должны были бы строить свои отношения с указанными образованиями точно по такой же организационно-правовой модели, по какой строит свои отношения с субъектами федерации (регионами) сама федерация в целом.

В-третьих, внутри единой страны каждое действие, изменяющее структуру и пропорции политических, социальных, экономических к иных отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их (и часто - в худшую сторону) для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход из критической ситуации одного субъекта федерации всегда полезен для федерации в целом, так же как выход из “прорыва” одного цеха улучшает положение всего предприятия. Но для этого требуется время, а в период принятия конкретных решений о поддержке одного элемента территориальной общности, остальные вправе ощущать, что эта поддержка идет исключительно за их счет.

Однако независимо от обоснованности таких мнений, несомненно, что федеральная поддержка регионального развития должна быть результатом решений всей федерации, всех ее субъектов, а не одного “центра”. Столь же несомненно, что по такому же принципу (общего согласия) должны приниматься решения и об оказании государственной субфедеральной поддержки конкретным внутрирегиональным образованиям (районам, городам и т. п.).

Специфика правовой среды. Проблемы государственного регулирования территориального развития дополнительно осложняются наложением друг на друга нечетких норм конституционного, административного и гражданского права.

Так, конституционное право регулирует федеральные отношения и, одновременно, выстраивает неустойчивую вертикаль взаимодействия федеральных и формально независимых от них органов государственной власти субъектов федерации. Здесь устанавливается приоритет договорных и согласительных механизмов при допустимости прямого (хотя и временного) распорядительства со стороны Президента РФ (ст. 85 Конституции РФ). Отметим также, что Конституция РФ, в основном, говорит о “разграничении предметов ведения и полномочий” между органами государственной власти разных уровней (ст. 5) и в то же время в ряде статей (66, 71, 72 и др.) указывается на возможность отношений между собственно субъектами федерации и Российской Федерацией в целом как самостоятельными субъектами права. Это нашло практическое отражение и в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Если в большинстве уже подписанных договоров сторонами действительно выступают органы власти, то три договора заключены между Российской Федерацией и республиками - Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном.

С другой стороны, есть ситуации, когда субъекты федерации и муниципальные образования на законном основании становятся правомочными участниками гражданских правоотношений. Так, в соответствии с Гражданским Кодексом РФ (ст. 124) Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом (ст. 125) от имени Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать соответствующие права и обязанности и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти или, соответственно, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Вступая в вышеуказанные отношения, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Казалось бы, что наиболее отчетливо правовые регуляторы территориального развития должны быть закреплены в административном праве. Однако и здесь свойственные этому праву отношения жесткой субординации, прямого распорядительства и т. п. атрибуты управленческой вертикали оказываются мало приемлемыми из-за конституционной независимости органов власти субъектов федерации по всем вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и зафиксированным в ст. 71. По всем остальным вопросам, как предписано Конституцией и зафиксировано в соответствующих договорах, применяются не свойственные административному праву технологии “согласования”, “разработки с участием”, “договоров” и т. п. Органы же местного самоуправления по Конституции не входят в структуру государственной власти и тем самым вообще не устанавливают административные отношения с соответствующими органами на федеральном и субфедеральном уровнях.

Все это не способствует упорядочению государственного регулирования территориального развития. Возникает актуальная и ответственная задача либо формирования новой ветви права (например, муниципального), либо предметной кодификации норм конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, либо разработки и принятия специального закона об основах государственного регулирования территориального развития. По нашему мнению, в современных условиях наиболее реальным является именно последнее.

1 Алексеев А.И., Мироненко Н.С. “Известия АН, серия географическая, 2000, №6, стр. 18-27.

2 Вардомский Л.Б., Трейвиш А.И.“Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России”, М., 1999c.189-205.

3 Баранский Н.Н. Избранные труды. М., Мысль, 1980. С. 96-127.

4 Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. “Центр и периферия в региональном развитии”. М., 1991. С. 7-25.

5 Ныммик С.Я. в кн. “Современная география: вопросы теории.” М., Мысль, 1984. С. 186-192.

6 Маергойз И.М. В кн. “Территориальная структура хозяйства”. Нов., Наука, 1986. С. 21-33.

7 В кн. В.Н. Лексина, А.Н. Швецова “Государство и регионы”. М., УРСС, 1997. С. 23-51.