Частное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Институт социальных и гуманитарных знаний»

ЧОУ ВПО «ИСГЗ»

ФАКУЛЬТЕТ ОЧНОГО И ЗАОЧНОГО ОБУЧЕНИЯ

Кафедра гражданского права и процесса

Выпускная квалификационная работа на тему:

«Правовое положение унитарного предприятия»

студента ___ курса, группы _____, Дмитриева Л.В.

Научный руководитель

К.и.н., доцент __________ Рязанова М.Н.

Рекомендована к защите «___»__________ 2016 г.

Рецензент

К.ю.н., доцент _______________ Эртевциан М.Р.

Рекомендована к защите «_____»_______________2016г.

Заведующий кафедрой

К.э.н., доцент ____________ Абрамов Н.А.

Допущена к защите «___»__________ 2016 г.

Казань – 2016 г.

Выпускная квалификационная работа защищена с оценкой ______________

Дата защиты «___» ___________2016 г.

Секретарь ГАК ______________ _________________

Подпись, дата Ф.И.О

Листов хранения _________________________________________

Содержание

Содержание 3

Введение 65

Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям в последние два десятилетия в нашей стране обусловил радикальные изменения в государственно-правовом механизме регулирования социально-экономических отношений. Соответственно меняются методы и средства управления и контроля за деятельностью предприятий. Росстат сообщил, что из 4,9 млн организаций, учтенных органами государственной статистики на 1 января 2015 г., 4,8 млн являются юридическими лицами, а 0,1 млн — филиалами, представительствами и другими организациями без прав юридического лица. Примечательно в этом сообщении то, что на 1 января 2014 г., при том же количестве филиалов, представительств и прочих «бесправных» хозяйствующих единиц, общая численность организаций составила 4,8 млн. То есть за год их состав вырос округ­ленно на 100 000 и именно за счет появления новых юридических лиц. В относительном выражении прирост, как видно из таблицы, составил 0,9%. 65

Однако, ясно, что за увеличением стоит прежде всего частный бизнес. Статистика показывает, что количество унитарных предприятий (22 000 на 1 января 2015 г.) в годовом сопоставлении сократилось на 7,1%, а к 1 октября 2014 г. — на 1,5%, а хозяйственных обществ и товариществ (3 990 400) выросло на 1,6 и 1,1% соответственно. И логично, что доля организаций с частной собственностью увеличилась за прошлый год с 85,9 до 86,2%. 65

Данную негативную тенденцию для унитарных предприятий можно объяснить двумя важными причинами: введение экономических санкций против нашей страны и, в целом, общее падение экономики, а также законопроектом от 21 апреля 2014 года, внесенным в Правительство РФ. В проекте говорится о наделении ФАС России полномочиями по согласованию создания новых государственных и муниципальных унитарных предприятий. Предлагается сохранить госпредприятия там, где конкуренция нецелесообразна, например, отрасли, связанные с государственной тайной, со сложными техническими разработками в атомной энергетике, космической отрасли, оборонной промышленности. При этом в таких сферах как дорожное строительство, медицинские и фармацевтические услуги, транспорт, ЖКХ, образование, благоустройство и озеленение, охрана, ритуальных услуги, розничная и оптовая торговля, общественное питание долю муниципальных предприятий планируется снизить. Ликвидация унитарных предприятий в конкурентных секторах экономики предусмотрена в качестве меры, направленной на устранение избыточного государственного регулирования и снижение участия государства в экономике. Тем не менее и сейчас государственные унитарные предприятия образуют важнейший структурный элемент государственного сектора экономики. 65

В основе возникновения отношений, связанных с управлением публичной собственностью, лежат отношения двух видов. Это, во-первых, административные отношения, связанные с распределением компетенции органов государства и местного самоуправления представлять публичного собственника в гражданском обороте. Во-вторых, это имущественные отношения собственности с участием государства. Субъектами этих, вторых, отношений являются публичный собственник и неограниченный круг лиц, которые обязаны воздерживаться от нарушения его собственнических прав. Данные отношения носят, таким образом, абсолютный характер. В рамках этих двух групп, отличных по своей правовой природе, но тем не менее взаимосвязанных отношений, происходит закрепление собственности за публично-правовым образованием и наделение соответствующих органов полномочиями по управлению этой собственностью. 66

Впоследствии эти полномочия реализуются в рамках гражданско-правовых отношений, непосредственно связанных с организацией управления публичным имуществом при помощи гражданско-правовых средств. Данные отношения возникают между публично-правовым образованием как собственником и субъектом, управляющим в его интересах публичной собственностью. В свою очередь, эти отношения, называемые нами организационными гражданско-правовыми отношениями, нужны для осуществления имущественных отношений собственности с участием публично-правового образования. 66

Роль Гражданского кодекса в регулировании отношений управления публичной собственностью определяется рядом факторов. Во-первых, ГК РФ определяет, как это следует из смысла ст. 2, правовое положение публично-правовых образований, выступающих в качестве участников гражданского оборота, а также порядок осуществления ими права собственности. Принципиально важно, что ГК устанавливает единую модель правомочий собственника, независимо от его субъектной принадлежности. 67

Во-вторых, ГК РФ оперирует термином "управление", в том числе и в контексте исследуемых отношений. Прежде всего словосочетание "управление государственным имуществом" относится к праву оперативного управления. Так, в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ "по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие)". Кроме того, исходя из смысла ст. 209 ГК РФ, публичный собственник (равно как и частный) может передавать объекты публичной собственности в доверительное управление. 67

В-третьих, ГК устанавливает формы, а также пределы, в которых права публичного собственника по владению, использованию и распоряжению имуществом могут быть переданы другим лицам. Передача прав в данном случае направлена на сохранность и поддержание государственного и муниципального имущества в исправном состоянии, а также на его воспроизводство и преумножение. Следовательно, речь идет об организации процесса управления публичной собственностью посредством использования гражданско-правовых форм передачи прав публичного собственника на принадлежащее ему имущество другим лицам. Данные формы, относящиеся, в зависимости от их принадлежности, соответственно к вещному и обязательственному праву, могут быть сведены в две группы: 1) вещно-правовая (с использованием конструкций права хозяйственного ведения и оперативного управления) и 2) договорная (с использованием договоров доверительного управления, аренды, а также нового для современного российского законодательства договора концессии). 67

С учетом приведенного выше деления форм передачи прав публичного собственника на принадлежащее ему имущество другим лицам рассмотрим вещно-правовые и договорные средства организации управления объектами государственной и муниципальной собственности. 68

В первую очередь в настоящей работе речь пойдет об институтах оперативного управления и хозяйственного ведения. Следует заметить, что в отечественной правовой науке преобладает мнение о том, что категории оперативного управления и хозяйственного ведения являются ограниченными вещными правами и составляют принадлежность гражданского права. 68

На наш взгляд, полемика по вопросу правовой сущности рассматриваемых категорий обусловлена их существенной спецификой, которая проявляется в вопросах возникновения, пределах осуществления прав оперативного управления и хозяйственного ведения и некоторых других моментах. 68

Дипломная работа посвящена рассмотрению особенностей правового статуса казенных предприятий в Российской Федерации. 68

Целью настоящей работы является исследование действующего законодательства и судебной практики по вопросам гражданско-правового регулирования деятельности казенных предприятий. 69

Раскрытие данной темы требует постановки и решения следующих задач: 69

исследовать теоретические и практические аспекты правового регулирования казенных предприятий; 69

провести анализ нормативно-правовой базы и практики ее применения; 69

сис­тематизировать теоретический, нормативный и практический материа­л по исследуемой теме; 69

выявить пробелы в реализации права хозяйственного ведения и права оперативного управления. 69

Методологической основой исследования является доктрина современного гражданского права как фундаментальной отрасли российского права и науки. В процессе работы использованы философско-диалектические (общенаучные) методы познания - исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой (компаративистский), конкретно-социологический, формально-юридический и эмпирический. Положения и выводы, содержащиеся в дипломной работе, основаны на изучении источников гражданского, административного и иных отраслей российского права, постановлений Пленумов Верховных Судов СССР. РСФСР, Российской Федерации, касающихся проблем, связанных с регулированием казенных предприятий. 69

Достоверность выводов и положений исследования обеспечена изучением и обобщением законодательства и практики его применения, материалов судебной практики, широкого круга авторитетных литературных источников, посвященных правовому регулированию казенных предприятий. 69

Таким образом, рассмотрение вопросов регулирования казенных предприятий является актуальным и интересным по своей сложности и проблемности правоприменения. 70

1. Основные положения деятельности унитарных предприятий 71

1.1. Правовое регулирование деятельности унитарных предприятий 71

Развивая тему об особенностях правового регулирования деятельности унитарных предприятий в деловом обороте, мы хотели бы отметить, что унитарные предприятия в данном случае выступают в качестве субъекта гражданских прав, представляя собой, по существу, некую производственную единицу, наделенную гражданской правоспособностью и действующую на рынке. Государство не всегда способно использовать известные организационно-правовые формы юридических лиц (например, форму акционерных обществ) для организации управления имуществом, находящимся в публичной собственности. В результате появилась достаточно искусственная правовая конструкция предприятия как субъекта права, по нашему мнению, не включенного органично в экономическую систему. 71

В качестве субъекта хозяйственной деятельности, гражданского оборота унитарное предприятие действует как юридическое лицо, имея право на осуществление деятельности и неся ответственность за выполнение принятых на себя обязательств. Однако в отношении унитарных предприятий признак самостоятельности действий имеет определенные ограничения, которые мы рассмотрим далее. 71

Конституция Российской Федерации 1993 г. в новых экономических условиях закрепила равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (п. 2 ст. 8). Безусловно, что отношения государства и собственности составляют приоритетное направление реализации экономической функции государства, определяют развитие общества и государственности. Экономически эффективное использование государственного имущества является одной из основополагающих задач различных ветвей власти. Несомненно, что в настоящее время принятие управленческого (экономического характера) решения без должного юридического "фундамента" нецелесообразно. Определенный юридический "багаж" стал неотъемлемой частью экономических знаний. Нормы, регулирующие деятельность унитарных предприятий, содержатся в Конституции Российской Федерации, в Гражданском кодексе Российской Федерации, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. прямо и непосредственно закрепляет право управления государственным имуществом за разными ветвями власти в части их компетенции (п. "г" ст. 114 и п. 1 ст. 132). 71

Правовое положение унитарного предприятия определяется ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". С принятием этого Закона сравнимое с правом собственности право хозяйственного ведения (право оперативного управления - в значительно меньшей степени), соединенное с коммерческой организацией (унитарным предприятием) - полноправным участником имущественных отношений, становится центральным, базовым звеном не только в отношениях унитарного предприятия с собственником имущества, но и в положении унитарного предприятия среди иных субъектов гражданского права. Унитарные предприятия, таким образом, продолжают участие в гражданском обороте в качестве "полноценных" юридических лиц. Принятый Закон в равной степени обращен и к существующим унитарным предприятиям, и к возможности участия государства, муниципальных образований в гражданских правоотношениях путем создания новых. 72

В Законе выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. Интерес к правовым аспектам деятельности унитарных предприятий в деловом обороте обусловлен теми юридическими проблемами, с которыми практикующим юристам приходится сталкиваться в повседневной жизни. 72

Итак, в соответствии со ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Движимым имуществом унитарное предприятие может распоряжаться самостоятельно, недвижимым - только с согласия собственника. К обозначенным характеристикам необходимо добавить важнейшую теоретико-практическую составляющую юридического статуса унитарного предприятия - принцип специальной (целевой) правоспособности. Прямое указание на него содержится в п. 3 ст. 9 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", где сказано, что устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете, целях и видах деятельности унитарного предприятия. 73

Для лучшего понимания освещаемой проблемы, определимся с понятиями общей и специальной правоспособности. 73

В соответствии со ст. 49 ГК коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, обладают общей правосубъектностью, то есть могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Унитарные предприятия обладают специальной правосубъектностью. Общим способом, используемым ГК РФ для того, чтобы очертить пределы специальной правоспособности юридического лица, является установление цели деятельности этого юридического лица (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Несоответствие совершенной юридическим лицом сделки именно целям его уставной деятельности рассматривается ст. 173 ГК РФ как основание для признания сделки недействительной и применения последствий ее недействительности. 73

Направления деятельности унитарного предприятия должны быть определены в учредительных документах. Например, унитарное предприятие может быть создано для производства сельскохозяйственной продукции, или оказания юридических услуг, или производства горюче-смазочных материалов, или оказания услуг в сфере жилищного коммунального хозяйства. Но унитарное предприятие, в отличие от хозяйственных товариществ и обществ, не может заниматься вышеуказанными и другими видами деятельности одновременно. Именно это условие является ключевой характеристикой специальной правосубъектности унитарного предприятия. 74

Пункт 1 ст. 113 ГК РФ содержит указание на то, что устав унитарного предприятия помимо цели деятельности должен содержать еще и сведения о предмете этой деятельности. Поскольку устав - публичный документ (в смысле открытости содержащихся в нем сведений и доступности их контрагентам юридического лица), его основной смысл состоит в формировании у любого третьего лица, вознамерившегося иметь дело с данным предприятием, четкого представления о предприятии как таковом, и в первую очередь об объеме его правоспособности. Норму п. 1 ст. 113 ГК РФ следует рассматривать как иное по сравнению с п. 1 ст. 49 ГК РФ и соответственно меняющее гипотезу нормы ст. 173 ГК РФ правило об объеме специальной правоспособности и способе его определения. 74

Подобный предметно-целевой способ установления пределов правоспособности юридического лица не соответствует интересам ни его контрагентов, ни интересам самого юридического лица. Использование законодателем этого способа влечет возможность оспаривания недобросовестным предприятием любой сделки, мало-мальски не укладывающейся в определение предмета его деятельности, что вряд ли может устроить кредиторов этого предприятия. С другой стороны, "предметно-видовая" (в отличие от "целевой") правоспособность предприятия может повредить и ему самому: вероятно, есть формальные основания для оспаривания регулярно заключаемых предприятием, занимающимся в соответствии с уставом исключительно торговлей оптом и в розницу предметами бытовой химии, договоров купли-продажи канцелярских принадлежностей. 74

Пункт 1 ст. 3 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" содержит правило, учитывающее результат соотнесения п. 1 ст. 49 и п. 1 ст. 113 ГК РФ и устанавливающее, что унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. 75

Однако п. 3 ст. 9 Закона, определяющий перечень сведений, наличие которых в уставе унитарного предприятия обязательно, говорит о том, что помимо указанных в ГК РФ цели и предмета деятельности предприятия в уставе необходимо определить еще и виды этой деятельности. Иными словами, объем правоспособности унитарного предприятия в уставе может быть определен, например, следующим образом: "Все гражданские права и обязанности, соответствующие цели удовлетворения потребностей жителей Центрального района г. Санкт-Петербурга в предметах бытовой химии (цель деятельности) путем осуществления торговли (предмет деятельности) соответствующими товарами в розницу и оптом (вид деятельности)". 75

Получается, что п. 3 ст. 9 Закона ограничивает объем правоспособности унитарного предприятия по сравнению с тем, как он мог бы быть определен исходя из ГК РФ. Теперь мало установить, что сделка, соответствуя общей цели деятельности предприятия, в принципе не выходит за рамки предмета деятельности, указанного в уставе. Нужно также убедиться, что ее совершение находится не только в сфере предмета уставной деятельности, но и соответствует одному определенному виду такой деятельности. 75

На наш взгляд, пункт 3 ст. 9 Закона, фактически устанавливающий иное по сравнению с ГК РФ правило о пределах правоспособности унитарного предприятия, противоречит ГК РФ и не должен применяться. 76

Вряд ли эти рассуждения в скором времени найдут отражение в судебной практике. Судебная практика пока что основана на старых нормах, новая еще не сложилась, - часть решений не вступила в законную силу. Скорее всего, в ближайшее время в одном из постановлений высших судебных инстанций появится указание, аналогичное содержащемуся в п. 18 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.96 № 6/8, которое будет представлено в следующем виде: "Сделки унитарного предприятия должны соответствовать как целям, так и предмету и видам его деятельности, предусмотренным в его уставе". Если арбитражный суд при разрешении спора установит, что унитарные предприятия, другие коммерческие организации, в отношении которых предусмотрена специальная правоспособность (банки, страховые организации и некоторые другие), совершат сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законами и иными правовыми актами, такие сделки будут признаны ничтожными на основании статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации. 76

Крайне распространенными в практике арбитражных судов являются случаи оценки полномочий органа юридического лица на совершение сделки, то есть необходимости применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации. По применению данной статьи Гражданского кодекса Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принял специальное Постановление от 14.05.98 № 9 "О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок". Здесь возникает проблема оценки условий признания сделок недействительными, в силу которых в одном случае сделки признаются ничтожными на основании статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, а в других случаях сделки признаются оспоримыми. 76

Если, например, унитарное предприятие заключило договор о совместном предприятии, вид деятельности которого не указан в уставе предприятия, то в данном случае сделка будет являться оспоримой и в соответствии со ст. 173 ГК РФ может быть признана судом недействительной. Закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (статья 49 ГК), в связи с чем действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества (см. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 4841/98). Что касается ответственности, то в соответствии с пп. "д" п. 2 Постановления Правительства РФ № 234 это является дополнительным условием для расторжения договора с управляющим такого предприятия. 77

Еще один пример. По протесту Генеральной прокуратуры Российской Федерации Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел дело по иску акционерного банка "Инкомбанк" к Всероссийскому акционерному обществу "Нижегородская ярмарка" о взыскании более четырех миллионов долларов США непогашенного кредита и процентов с определением взыскания на заложенное имущество - здание редакционно-издательского корпуса государственного предприятия "Нижполиграф". При разрешении дела установлено, что предприятие "Нижполиграф" как залогодатель и вышеуказанные стороны заключили договор залога этого здания. По условиям договора залогодатель обязался отвечать за неисполнение кредитного договора заложенным имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения. Согласно уставу предприятия "Нижполиграф" все его имущество находится в федеральной собственности России и основными видами деятельности предприятия являются подготовка и выпуск печатных изданий. К государственному предприятию применялись нормы Гражданского кодекса об унитарных предприятиях. Статьями 49, 294 и 295 Гражданского кодекса Российской Федерации установлена специальная правоспособность унитарных предприятий. Поскольку по договору залога у государственного предприятия "Нижполиграф" должен был быть изъят его редакционно-издательский корпус, что означает невозможность осуществления основной уставной деятельности и фактически прекращает деятельность предприятия, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отменил решение Арбитражного суда Нижегородской области об удовлетворении иска и направлении дела на новое рассмотрение с тем, чтобы арбитражный суд дал надлежащую оценку такому договору залога. 77

Вызывают вопросы и определенные в ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" случаи и цели создания государственных и муниципальных предприятий. Первое, что выглядит очевидным, - это схожесть, а в отдельных случаях и тождественность целей создания предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, что оставляет широкие возможности для усмотрения собственника в выборе конкретной формы публичного предпринимательства. Пожалуй, одним из немногих действительно существенных отличий в этой части является то, что в случае необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств предусматривается создание именно казенных предприятий. И хотя на сегодняшний день в подобных сферах действует и достаточно предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, указание на такую специфику именно казенных предприятий послужит лишним аргументом для того, кто отстаивает тезис о некоммерческой сущности данных юридических лиц. Второе, что следует сказать, - это недостаточная определенность целей создания предприятий - Закон не определяет общего понятия цели и предмета деятельности унитарных предприятий. Так, Закон о ГУП отсылает к другим федеральным законам, устанавливающим виды деятельности, предусмотренные только для государственных предприятий. Цели деятельности в отдельных случаях могут совпадать с целями создания унитарных предприятий (п. 4 ст. 8 комментируемого Закона). Четко определенные цель и предмет деятельности конкретного унитарного предприятия должны быть указаны в решении собственника об учреждении унитарного предприятия (п. 5 ст. 8) и его уставе (п. 3 ст. 9). Необходимость создания казенных предприятий в том случае, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, оказываемых услуг предназначена для государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования, также недостаточно ясна. Третье, на что мы хотим обратить внимание, - это нечеткость используемых понятий в отдельных случаях. Например, если, что такое "преобладающая часть производимой продукции", понятно, то, что такое "часть значительная", - едва ли можно сказать однозначно. Безусловно, установление закрытого перечня случаев создания государственных предприятий едва ли возможно, да и вряд ли в том есть необходимость, однако более четкое определение используемых понятий было бы нелишним. 78

Итак, особенности участия унитарного предприятия в гражданском обороте напрямую связаны с его целевой правоспособностью, которая, на наш взгляд, сильно зажата в рамки требованиями закона. В юридической литературе четко обозначились две точки зрения по вопросу о распоряжении имуществом унитарного предприятия. Согласно первой имущество унитарного предприятия не может быть ни изъято собственником, ни само унитарное предприятие не вправе данное имущество собственнику отдать. Эта позиция обосновывается принципом целевого назначения имущества. Отсюда делается вывод, что все действия, направленные на воспрепятствование унитарному предприятию осуществлять уставную деятельность, являются незаконными. Иными словами, собственник может принять решение о ликвидации унитарного предприятия, но изъять имущество он не имеет права. Согласно другой точке зрения унитарное предприятие - это коммерческая организация, основная цель деятельности которой - получение прибыли. Следовательно, любые сделки, совершаемые в рамках предоставленных законом полномочий, направленные на получение прибыли, являются законными. 79

Вопрос о возможности изъятия имущества унитарного предприятия собственником, использования данного имущества в качестве предмета сделок, включая внесение в хозяйственные товарищества или общества, является наиболее дискуссионным и противоречивым. 80

Проблемы "подогреваются" порою абсолютно бездумными действиями как самих унитарных предприятий, так и их учредителей по необоснованному изъятию и распоряжению имуществом. Причем нередко унитарное предприятие имеет кредиторскую задолженность, что осложняет ситуацию по реформированию и требует применения более взвешенного и обдуманного подхода. 80

Говоря об отношении судебных органов к этой проблеме, необходимо отметить следующее. 80

Во-первых, в судебных актах имеется четкое указание на то, что соблюдение принципа целевой правоспособности должно быть в обязательном порядке исследовано судом. Нарушение данного принципа является основанием для признания соответствующих сделок, а также действий недействительными (п. 9 Постановления Пленума ВАС и ВС № 6/8). Во-вторых, унитарное предприятие обладает правами на судебную защиту закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества, в том числе и в отношении собственника имущества (п. 6 Постановления Пленума ВАС от 25.02.98 № 8). Это значит, что при изъятии собственником у унитарного предприятия имущества само предприятие обладает правом на предъявление к собственнику имущества исков об истребовании данного имущества либо устранении препятствий в его использовании (виндикационные и негаторные иски). В-третьих, унитарное предприятие вправе вносить закрепленное за ним имущество в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ. При этом недвижимое имущество может передаваться только с согласия собственника (уполномоченного органа), денежные средства и остальное имущество (движимое) - самостоятельно по решению руководства унитарного предприятия (п. 7 Постановления Пленума ВАС от 25.02.98 № 8). 80

Пунктом 3 ст. 18 Закона о ГУП определено, что любым имуществом предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные предприятием с нарушением этого требования, ничтожны. Следует отметить, что Закон должен привести к упорядочению квалификации подобных сделок, поскольку ранее суды при возникновении спорных вопросов опирались на Постановление Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", в п. 9 которого указано, что "в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе и осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием". Во-первых, непонятно, по каким основаниям Пленум ВАС ограничивает собственника в возможности распоряжения своим имуществом и о несоответствии требованиям какого закона или иных правовых актов (ст. 168 ГК) шла тогда речь. Во-вторых, весьма затруднительно представить ситуацию, когда действия предприятия по отчуждению имущества не привели бы к невозможности использования этого же имущества по целевому назначению прежним собственником. В отношении распоряжения имуществом казенного предприятия законодатель допускает определенную неточность в использовании понятий. Так, абзацы 1 - 3 п. 1 ст. 19 Закона закрепляют правило, которое в общем виде можно сформулировать так: предприятие вправе отчуждать или иным образом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия собственника. В свою очередь, абзац 4 п. 1 этой же статьи устанавливает, что уставом предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества. Но ведь любая сделка с имуществом является волевым актом, т.е. реализацией правомочий распорядительного характера в отношении этого имущества. Таким образом, вторая норма является частью первой, и необходимости в ней нет. 81

Арбитражные суды при разрешении споров внимательно и достаточно единообразно отслеживают соблюдение предприятиями принципа специальной правоспособности, хотя в судебных актах можно проследить некоторое различие в подходах. Этот принцип ставится судами во главу угла при рассмотрении большинства спорных сделок, сторонами которых являются унитарные предприятия. При этом уже достаточно давно существует практика, в соответствии с которой даже согласие (и в ряде случаев инициатива) собственника на отчуждение имущества не являются обстоятельством, безусловно гарантирующим правомерность соответствующей сделки. Так, отчуждение унитарным предприятием, занимающимся розничной торговлей, помещения магазина даже с согласия собственника может рассматриваться как ничтожная сделка, поскольку без соответствующего имущества дальнейшая хозяйственная (уставная) деятельность унитарного предприятия может стать невозможной (Постановление Президиума ВАС РФ от 19 октября 1999 года № 5733/99). Сходное дело рассматривалось ФАС Волго-Вятского округа (Постановление от 5 февраля 2002 года по делу № А39-2371/01-129/1). На основании обращения муниципального унитарного предприятия из его хозяйственного ведения в муниципальную казну было передано имущество, непосредственно участвующее в производственном процессе. В результате из этого был сделан вывод о невозможности осуществления предприятием функций, предусмотренных его уставом, и, следовательно, вообще предпринимательской деятельности. Из текста Постановления следует, что лицом, давшим от имени унитарного предприятия согласие на передачу объектов в муниципальную казну, являлся главный инженер. Однако в Постановлении даже не рассматривается вопрос о том, являлся ли он надлежащим лицом для принятия такого решения, - в позиции суда выражается принципиальный подход о первостепенной важности принципа специальной правоспособности. Это особенно интересно, поскольку речь в данном случае не идет об "уходе имущества на сторону" и нарушении прав собственника, а о возврате имущества собственнику. Мы полагаем, что признание ничтожными сделок такого рода, совершение которых одобрено собственником имущества, не является оправданным и подрывает доверие к унитарным предприятиям со стороны других участников гражданского оборота. В данном случае имеет место не просто контроль за руководителями унитарных предприятий, занимающимися оперативным управлением государственным имуществом, и принятие направленных на недопущение злоупотреблений мер - фактически речь идет о недоверии государства к самому себе в лице органов, осуществляющих полномочия собственника. 82

На практике существует вопрос о критериях, которыми следует руководствоваться как при предварительной оценке соответствия сделки уставным целям унитарного предприятия, так и при рассмотрении спорной сделки в суде. Часто встречающиеся расплывчатые формулировки в уставах не облегчают решение этого вопроса в конкретных случаях. 84

По нашему мнению, можно сделать вывод, что обозначились два основных подхода к данной проблеме. Согласно первому из них важно, чтобы после совершения сделки предприятие имело возможность продолжать свою деятельность и в результате сделки не возникло препятствий для реализации уставных целей и задач. 84

Сторонники второго, гораздо более жесткого подхода полагают, что каждая хозяйственная операция должна быть непосредственно направлена на достижение закрепленных в уставе задач предприятия. 84

Последняя точка зрения представляется менее оправданной, в первую очередь с практической точки зрения. Почему унитарное предприятие не должно иметь возможности распорядиться ненужным имуществом на разумных с точки зрения делового оборота условиях, если нормы устава позволяют это сделать избранным способом (и тем более если собственник имущества согласен на это)? 84

Постановление Президиума ВАС РФ от 15 февраля 2002 года № 1248/01 представляет интерес именно с точки зрения определения и применения критериев соответствия сделки специальной правоспособности, хотя ряд содержащихся в нем правовых позиций утратил актуальность. В данном деле суд предлагает выяснить, привела ли сделка по отчуждению имущества государственного предприятия к ограничению возможностей предприятия в выполнении уставных задач, имея в виду, что спорное (отчужденное) оборудование не использовалось предприятием-продавцом и в результате его продажи продавец не прекратил своей производственной деятельности. Другим примером применения "мягких" критериев является Постановление ФАС Поволжского округа от 28 сентября 2000 года. Предметом рассмотрения по делу являлась законность участия унитарного предприятия совместно с другими лицами в учреждении открытого акционерного общества. Любопытно, что суд первой инстанции счел, что в силу норм ст. ст. 49 и 114 ГК РФ унитарное предприятие может создать в качестве юридического лица только другое унитарное предприятие. Апелляционная инстанция не согласилась с таким подходом и совершенно справедливо указала на право унитарного предприятия на создание, в частности, акционерного общества. Подача кассационной жалобы заместителем прокурора повлекла за собой рассмотрение дела в кассационной инстанции, которая подтвердила мнение апелляции. При этом по вопросу целевого характера деятельности унитарного предприятия суд фактически занял позицию, согласно которой распоряжение унитарным предприятием денежными средствами (в том числе путем внесения их в уставный капитал ОАО) не может являться нарушением принципа специальной правоспособности унитарных предприятий. 84

В похожем случае по делу № 4841/98 Президиум Высшего Арбитражного Суда занял несколько более жесткую позицию. В рассматриваемом случае государственное предприятие выступило единственным учредителем акционерного общества, внеся в уставный капитал денежные средства. Также в принципе подтвердив законность создания унитарным предприятием хозяйственного общества, суд указал на необходимость оценки правомерности создания акционерного общества с точки зрения целевой правоспособности его учредителя в связи с тем, что в результате создания акционерного общества последнему в пользование переходит государственное имущество, используемое государственным предприятием (учредителем) в своей непосредственной деятельности. Вероятно, такая формулировка не совсем корректна: неясно, как может имущество переходить в пользование в связи с созданием АО, в уставный капитал которого внесены денежные средства. Однако осторожная позиция суда по данному делу, его требование более внимательного рассмотрения дела представляются в данном случае вполне обоснованными - обстоятельства дела весьма напоминали увод активов и бизнеса унитарного предприятия из-под контроля собственника. 85

Рассмотрение практики арбитражных судов по делам, связанным с унитарными предприятиями и правом хозяйственного ведения, позволяет выделить ряд моментов, на которые следует обратить внимание в своей деятельности как самим унитарным предприятиям, так и их контрагентам. Внимательное изучение учредительных документов (в случае унитарного предприятия единственным учредительным документом является устав) представляется исключительно важной стадией подготовительной работы перед заключением контракта. Надо отметить, что изучение учредительных документов весьма важно не только в случае подготовки сделок и проектов с участием унитарных предприятий. К сожалению, на практике эта стадия часто игнорируется российскими компаниями и их юристами (в отличие от западных коллег). Особое внимание в данном случае должно быть уделено разделам устава, посвященным правоспособности унитарного предприятия. Если объектом сделки является недвижимое имущество, важно установить, есть ли согласие собственника на распоряжение этим имуществом. Более того, на практике возникают ситуации, в которых неочевидно, какой именно орган должен давать такое согласие, поэтому этот вопрос также нуждается в тщательной юридической проверке. 86

В заключение хотелось бы отметить такую проблему, как участие унитарных предприятий в тендерах и конкурсах, проводимых учредителями. С точки зрения директоров унитарных предприятий, ситуация складывается странная, противоречащая законам логики. Унитарные предприятия организовало государство, оно же расписало финансирование, в соответствии со своими возможностями очень скромное (расценки на работы ниже себестоимости - это обычная ситуация), но оно же и берет все налоги как с коммерческих структур (сумма налоговых отчислений и платежей в различные фонды бывает несколько больше объема финансирования). Теперь, когда условия работы, установленные государством, привели унитарные предприятия к экономической несостоятельности и сделали их практически беспомощными в условиях свободной конкуренции, все подряды предполагается разыгрывать через тендер. А это значит, что либо на все работы будут установлены коммерческие расценки и тогда унитарные предприятия могут просто стать банкротами, либо в этих тендерах никто, кроме унитарных предприятий, участвовать не будет, а унитарии, выиграв такой конкурс, неоспоримо окажутся банкротами. 86

Мы считаем нецелесообразным проводить тендеры на работы, для осуществления которых уже учреждено унитарное предприятие. Создавая унитарное предприятие с ограниченной правоспособностью, министерство обязано в первую очередь обеспечить свое предприятие этими работами и только при избытке объемов выставлять эти работы на тендер. В этом случае унитарное предприятие, обеспеченное работой, не должно участвовать в конкурсе в силу полной плановой загрузки. Если же министерство организовывает тендер без учета вышеназванных условий и унитарное предприятие вынуждено участвовать в конкурсе, то, на наш взгляд: 87

- министерство ставит в невыгодные условия унитарное предприятие, так экономически тягаться с любым малым предприятием тяжело в силу высокого затратного механизма у унитарного предприятия; 87

- при проигрыше даже части объемов имущество, переданное в унитарное предприятие министерством, будет простаивать (убытки могут быть очень ощутимые: задержка налогов, зарплаты и т.п.). В этом случае можно говорить уже о преднамеренном банкротстве данного унитарного предприятия руководством министерства. 87

Источник всех проблем унитарных предприятий - разница между реальной стоимостью выполняемых работ и существующим финансированием, которое в 5 - 6 раз ниже. Не удивительно, что все унитарные предприятия имеют задолженности перед бюджетом. Если расценки не будут повышены, то ни о какой конкурентной среде не может быть и речи. 87

1.2. Некоторые особенности гражданско-правовой ответственности учреждений как юридических лиц 88

Учреждение как любое юридическое лицо несет имущественную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязательств. Согласно п. 2 ст. 56, п. 2 ст. 120 ГК РФ финансируемые собственником учреждения отвечают по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности собственник имущества соответствующего учреждения несет по его обязательствам субсидиарную ответственность. Имущество учреждения составляют денежные средства, отражаемые в смете, имущество, переданное собственником (учредителем) учреждения или приобретенное за счет средств, выделенных по смете, а также денежные средства, полученные от осуществления приносящей доходы деятельности, если в соответствии с учредительными документами такая деятельность допустима, и имущество, приобретенное за счет этих средств (ст. ст. 296, 298 ГК РФ). Возникают вопросы: какими именно денежными средствами (выделенными собственником по смете или заработанными самим учреждением от приносящей доходы деятельности) и по каким обязательствам (возникающим из основной деятельности или из приносящей доходы деятельности) учреждение отвечает самостоятельно, а также возможно ли обратить взыскание на имущество учреждения, приобретенное им на средства от приносящей доходы деятельности? Ввиду сравнительно малого объема законодательного регулирования ответственности учреждений в науке гражданского права наметилось несколько подходов, предлагающих различные толкования существующих норм. 88

По мнению М. Брагинского и К. Ярошенко, взыскание по долгам учреждения может быть обращено как на денежные средства, выделенные собственником и заработанные самим учреждением, так и на имущество, приобретенное учреждением от приносящей доходы деятельности. Существует и иной взгляд на поставленную проблему. Так, А.И. Карномазов, указывая на то, что в п. 2 ст. 120 ГК РФ речь идет о денежных средствах, находящихся в распоряжении учреждения, считает, что ответственность учреждения по своим обязательствам ограничивается лишь теми денежными средствами, которые поступили к нему "не от учредителя", т.е были получены от осуществления приносящей доходы деятельности. 89

Судебно-арбитражная практика также не дает однозначного ответа на рассматриваемые вопросы. В информационном письме Президиума ВАС РФ от 14.07.99 № 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения" подчеркивается, что учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами, находящимися в его распоряжении, при этом не раскрываются вопросы, о каких именно денежных средствах - выделенных собственником или приобретенных учреждением от приносящей доходы деятельности - идет речь, а также возможно ли обратить взыскание на имущество, которое учреждение получает от приносящей доходы деятельности. Согласно точке зрения, высказанной в юридической литературе судьей Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа Н.А. Каширской, субсидиарную ответственность по долгам учреждения учредитель (собственник имущества) несет только в случае недостаточности денежных средств, как поступающих из бюджета, так и доходов, полученных им от предпринимательской деятельности. Тем не менее в настоящее время суды стоят на позиции, согласно которой учреждение по своим обязательствам должно отвечать как денежными средствами, выделенными собственником по смете, так и полученными от осуществления приносящей доходы деятельности, а также иным приобретенным от приносящей доходы деятельности имуществом, и только в случае их отсутствия сам собственник (учредитель) привлекается к субсидиарной ответственности. 89

Прежде всего необходимо отметить, что ответ на вопрос о том, какое имущество или какие денежные средства могут быть объектом взыскания по долгам учреждения, напрямую зависит от оценки правовой природы "права самостоятельного распоряжения" учреждения, поскольку у учреждения может находиться имущество, принадлежащее ему на праве оперативного управления, а также полученное от осуществления приносящей доходы деятельности имущество, которое учитывается на отдельном балансе и которым оно вправе самостоятельно распоряжаться. 90

Особого внимания в связи со сказанным заслуживает точка зрения Е.А. Суханова, который исходит из следующих суждений: в тех случаях, когда речь идет о том, что "право оперативного управления учреждения в отношении полученного в результате самостоятельной деятельности имущества "расширено" законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им... право самостоятельного распоряжения рассматривается, по сути, как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества". Ученый не поддерживает позицию, согласно которой "право самостоятельного распоряжения учреждения" следует признать правом оперативного управления, в связи с тем, что тогда имущество, приобретенное учреждением на доходы от деятельности, направленной на их получение, будет "забронированным от взыскания кредиторов", т.к. в соответствии со ст. 120 ГК учредитель-собственник несет ответственность по всем обязательствам своего учреждения при недостатке у последнего денежных средств. Е.А. Суханов приходит к выводу, что право самостоятельного распоряжения является правом хозяйственного ведения, и соответственно к праву учреждения на полученное им от приносящей доходы деятельности имущество должны применяться правила ст. 295 ГК. Отмечается, что к отношениям, связанным с участием учреждений в приносящей доходы деятельности, не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные обязательства. При этом он отстаивает предложение об отсутствии субсидиарной ответственности учредителя собственника по обязательствам учреждения, возникшим в результате осуществления приносящей доходы деятельности. 90

Следует согласиться с Е.А. Сухановым в том, что право самостоятельного распоряжения денежными средствами, полученными от осуществления приносящей доходы деятельности, и приобретенным за счет них имуществом является, по сути, новой разновидностью права оперативного управления, что не соответствует норме ст. 296 ГК и сущности этого права. Однако мы не считаем возможным согласиться с тем, что субсидиарная ответственность собственника-учредителя по отношениям, связанным с участием учреждений в приносящей доходы деятельности, исключается, поскольку это прежде всего противоречило бы особенности такого вида юридических лиц, как учреждение, и его целям. Именно цели создания учреждений - общественнополезные, социальные, культурные... - предопределили специфику образования его имущественной базы, которая в соответствии со ст. 120 ГК формируется в основном собственником; ответственность собственника учреждения по его долгам, возникшим в связи с осуществлением приносящей доходы деятельности, объясняется характером деятельности учреждения. Кроме того, как правильно, на наш взгляд, замечено И.В. Ершовой, на практике это может привести к необходимости признания учреждений несостоятельными (банкротами), что, в свою очередь, будет противоречить нормам законодательства о банкротстве (п. 2 ст. 1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002). Нельзя согласиться и с тем, что право самостоятельного распоряжения учреждения - это право хозяйственного ведения. Анализ правовых норм о хозяйственном ведении свидетельствует о том, что правомочия владения, пользования и распоряжения должны осуществляться в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ. Реализация правомочия распоряжения имеет следующие особенности. Согласно ст. 295 ГК РФ предприятие вправе самостоятельно, без согласия собственника распоряжаться движимым имуществом, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Что же касается недвижимого имущества, то предприятие вправе распоряжаться им только с согласия собственника. Следовательно, содержание права хозяйственного ведения не позволяет принять точку зрения Е.А. Суханова о признании права хозяйственного ведения на доходы учреждения от деятельности, направленной на их получение, ибо оно не может быть признано аналогичным праву учреждения самостоятельно распоряжаться доходами. Наш вывод вытекает из ст. 298 ГК РФ, в которой ничего не говорится о получении согласия собственника на распоряжение учреждением недвижимого имущества. Поэтому к праву учреждения на полученное им от приносящей доходы деятельности имущество не должны применяться правила ст. 295 ГК РФ, а значит, нельзя исключить субсидиарную ответственность собственника-учредителя. 91

Существует и другой взгляд на исследуемую проблему, который воплощен в Законе РФ "Об образовании" от 10.07.1992 (в ред. от 07.07.2003) и нашел поддержку некоторых ученых. В соответствии с п. 9 ст. 39 названного Закона образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом. С одной стороны, указанное положение соответствует принципу самостоятельной ответственности юридического лица, закрепленного в ст. 48 ГК РФ, согласно которой юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом. Однако, по убеждению Д.Б. Крахмалева, "в случае с учреждением речь может идти не об "этом", а только "ином" имуществе, т.е. принадлежащем учреждению на праве собственности". Тем не менее нельзя не заметить, что в указанном случае высказанная точка зрения лишь подтверждает, что учреждение как юридическое лицо может нести самостоятельную имущественную ответственность и способно материально отвечать перед кредиторами по своим обязательствам, но при условии, если оно осуществляет приносящую доходы деятельность. С другой стороны, согласиться с тем, что учреждение обладает правом собственности на имущество, приобретенное от приносящей доходы деятельности, означало бы, что мы согласны и с тем, что право собственности учреждения является зависимым и производным от права собственности самого собственника (учредителя), что никак не соответствует сущности права собственности. В подтверждение наших взглядов можно привести положения ст. 48 ГК РФ, где сказано, что учреждение относится к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности. Следовательно, было бы верным признать, что учреждения в отношении доходов от деятельности, направленной на их получение, обладают правом самостоятельного распоряжения, которое необходимо рассматривать как вещное право, производное от права собственности учредителя (собственника) и носящее по сравнению с ним ограниченный характер. По мнению Ю.К. Толстого, "если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения". Ученый считает допустимым обратить взыскание на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах деятельности, направленной на получение доходов. Вышеприведенная точка зрения представляется нам наиболее оправданной. В самом деле, именно признание "права самостоятельного распоряжения" учреждения как вещного права, отличного от права оперативного управления, права хозяйственного ведения и права собственности, позволит обратить взыскание по его долгам на имущество, приобретенное от приносящей доходы деятельности, а также не исключить субсидиарную ответственность самого собственника (учредителя), что, в свою очередь, является необходимым признаком последнего как одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций. 93

Однако изложенная нами позиция неизбежно приводит к вопросу, который также не находит однозначного ответа в юридической литературе: будет ли ответственность учреждений строиться в зависимости от того, в результате осуществления какой деятельности - основной или приносящей доходы - возникло обязательство? Так, Д.В. Мухоморов считает, что по долгам, вытекающим из основной деятельности, учреждение должно отвечать лишь денежными средствами, выделенными ему по смете; из приносящей доходы - всем имуществом, приобретенным в результате ее осуществления, и исключительно им. На наш взгляд, принятие этой позиции осложняется вопросом: какая деятельность учреждений является основной, а какая будет направлена на получение доходов? Ряд авторов (В.А. Дозорцев, В.А. Рахмилович) считают, что понятие "основной вид деятельности" является оценочным. Как в ГК РФ, так и в ФЗ "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 (в ред. от 28.12.2002) не содержится признаков, с помощью которых можно было бы разграничить вид деятельности учреждений. Этот вопрос осложняется и тем, что возможны случаи, когда один и тот же вид деятельности одновременно направлен на достижение целей создания учреждения (некоммерческие организации в соответствии с п. 2 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях" преследуют цели, направленные на достижение общественных благ) и извлечения прибыли. Законодатель исходит из принципа допустимости получения прибыли от общественнополезной деятельности учреждений. Согласно ст. 46 ФЗ "Об образовании" негосударственное образовательное учреждение вправе взимать плату с обучающихся и воспитанников за образование, в том числе за обучение в пределах государственных образовательных стандартов. Следовательно, разграничивать ответственность учреждений в зависимости от вида их деятельности не всегда представляется возможным. Далее следует учитывать, что учреждение - некоммерческая организация, поэтому деятельность, направленная на получение доходов, носит вспомогательный характер, а доходы от такой деятельности можно рассматривать как дополнительные по отношению к источникам финансирования. Учитывая вышеизложенное, мы придерживаемся точки зрения, согласно которой взыскание по долгам учреждения вне зависимости от его вида деятельности может быть обращено на денежные средства, выделенные собственником (учредителем), а также на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от приносящей доходы деятельности, если в соответствии с учредительными документами такая деятельность допустима. Думается, именно таким образом можно обезопасить не только интересы кредиторов, но и интересы самого учреждения (в противном случае это лишило бы участников оборота доверия к заключению сделок с учреждением), однако для его реализации необходимо законодательное закрепление. Нельзя не заметить, что принятие данной позиции может привести к тому, что средства, получаемые учреждением от приносящей доходы деятельности, могут быть им потеряны в результате, например, обращения на них взыскания по долгам за коммунальные услуги, которые образовались в результате несвоевременного финансирования учреждения. Поэтому, думается, для того чтобы защитить интересы учреждения и предупредить неисполнение обязанностей со стороны собственника в отношении финансирования учреждения, необходимо заключать договор с собственником о порядке финансирования учреждения и мерах ответственности в случае нарушения последним своих обязанностей. Данное положение отражено в п. 2 ст. 28 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.1996 (в ред. от 05.04.2003), но только в отношении негосударственных высших учебных заведений. Данная норма указывает, что деятельность негосударственных высших учебных заведений финансируется их учредителем в соответствии с договором между ними. 94

В настоящее время законодатель также не учитывает и того положения, что зачастую вступать в договорные отношения с государственными учреждениями нежелательно. Вызвано это прежде всего тем, что ответственность по ст. 395 ГК применима к субсидиарному должнику по обязательствам учреждения только тогда, когда можно ставить вопрос о вине учреждения в неисполнении обязательства. Это означает, что если вина учреждения в просрочке уплаты, например, коммунальных платежей, отсутствует ввиду его нефинансирования со стороны собственника, то нет оснований для взыскания неустойки и со стороны субсидиарного должника, которым является собственник. Однако, как мы считаем, с подобным положением нельзя согласиться в связи с тем, что вина собственника в нефинансировании очевидна. Поэтому мы поддерживаем позицию авторов (Д.В. Мухоморова, Е.А. Храпуновой), считающих необходимым закрепить норму, согласно которой в подобном случае те меры ответственности, которые предусмотрены за нарушение учреждением своих обязательств, должны автоматически применяться к собственнику. 97

Исследование законодательства и теоретических концепций позволило сделать следующие выводы. В соответствии со ст. 120 ГК учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Если рассматривать, что это только денежные средства, выделенные собственником по смете, то, значит, доходы учреждения являются недосягаемыми для кредиторов. Убытки от такой деятельности обязан погашать собственник учреждения. Такое положение нельзя назвать нормальным. Нам представляется обоснованным, что в ст. 120 ГК РФ речь идет о любых денежных средствах, которые находятся в распоряжении учреждения, в том числе и тех, которые были заработаны им при осуществлении приносящей доходы деятельности. Что же касается иного имущества, полученного учреждением от приносящей доходы деятельности, то необходимо его также включить в имущественную массу, на которую можно обратить взыскание по долгам учреждения (именно таким образом этот вопрос сегодня в большинстве случаев решается судами). Включение денежных средств и иного имущества, полученного от приносящей доходы деятельности, в объект взыскания учреждений по требованиям кредиторов мы связываем с тем, что "право самостоятельного распоряжения" - это особое вещное право, которое закреплено законодателем только за учреждениями. Руководствуясь изложенным, мы вносим предложение исключить из текста п. 9 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" указание на возможность обладания учреждением правом собственности. На наш взгляд, представляется обоснованным поддержать позицию, согласно которой необходимо озаглавить главу 19 ГК РФ следующим образом: "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения". Кроме того, как нами ранее было указано, ГК РФ в отличие от Закона РФ "Об образовании" ограничил ответственность учреждений только денежными средствами, находящимися в их распоряжении (ст. 120). В соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Исходя из сказанного, п. 9 ст. 39 Закона "Об образовании" применяться не может. Однако было бы целесообразно в самом ГК РФ закрепить положение о возможности обращения взыскания по требованию кредитора на имущество учреждения, полученное в результате приносящей доходы деятельности. Как нами было показано, многие вопросы, касающиеся ответственности учреждений, остаются нерешенными как на уровне закона, так и в юридической литературе. Поэтому было бы целесообразным на законодательном уровне внести необходимые дополнения и изменения в действующее законодательство. Некоторые предложения в этой связи были высказаны в данном исследовании. 97

1.3. Правовое положение унитарных предприятий после поправок в Гражданском Кодексе РФ от 1 сентября 2014 года. 99

С 1 сентября 2014 г. вступают в силу поправки в главу 4 части I Гражданского кодекса РФ. Эти поправки приняты Федеральным законом № 99-ФЗ от 05.05.2014 г. «О внесении изменений в главу 4 части первой гражданского кодекса Российской Федерации о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и затрагивают, прежде всего, правовое положение юридических лиц.   99

С момента вступления в силу новой редакции главы 4 части I Гражданского кодекса РФ юридические лица должны будут регистрироваться только в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены новой редакцией кодекса. 99

Созданные ранее юридические лица должны будет привести свои учредительные документы в соответствие с новыми требованиями главы 4 части I Гражданского кодекса РФ. Однако, требование о изменении учредительных документов не станет очередной серьезной проблемой и камнем преткновения в работе компаний. 99

Во-первых, законодатель предоставил возможность привести учредительные документы в соответствие с новыми требованиями при первом внесении в них изменений по любому основанию. Во-вторых, государственная пошлина за регистрационные действия взиматься не будет. Однако, до внесения изменений в учредительные документы они будут действовать в части, не противоречащей новой редакции кодекса.   99

Остановимся на некоторых общих поправках. 99

Понятие юридического лица не претерпело существенных изменений. Изменилась, прежде всего, классификация (виды) юридических лиц. 99

Как коммерческие, так и некоммерческие организации будут делиться на: 99

- Корпоративные юридические лица; 99

- Унитарные юридические лица. 100

1. Корпоративными юридическими лицами (корпорациями) будут признаваться юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган управления (п. 1 ст. 65.1 ГК РФ). К корпорациям новая редакция ГК РФ относит: 100

- хозяйственные товарищества (Полное и Коммандитное) и общества (Акционерное общество и Общество с ограниченной ответственностью); 100

- крестьянские (фермерские) хозяйства; 100

- хозяйственные партнерства; 100

- производственные и потребительские кооперативы; 100

- общественные организации; 100

- ассоциации (союзы); 100

- товарищества собственников недвижимости; 100

- казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации; 100

- общины коренных малочисленных народов Российской Федерации. 100

Как видно из данного перечня новая редакция главы 4 части I Гражданского кодекса РФ исключает возможность создания обществ с дополнительной ответственностью и такого популярного в настоящее время вида АО как закрытое акционерное общество. 100

Кроме того, создана новая организационно-правовая форма некоммерческой организации - товарищество собственников недвижимости. 100

К слову заметим, что требования к хозяйственным обществам также меняются. Для них также установлена новая классификация: хозяйственные общества будут делиться на публичные и непубличные. 100

К публичным относятся акционерные общества, акции которых и конвертируемые в такие акции ценные бумаги публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Публичными обществами также будут признаваться акционерные общества, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что они являются публичными. К непубличным обществам отнесены общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества, которые не отвечают признакам публичного общества (п.п. 1 и 2 ст. 66.3 ГК РФ). 100

Вносятся поправки относительно уставного капитала. В частности, меняются требования к формированию уставного капитала, порядку и объему оплаты при учреждении организации. Кроме того, новая редакция ГК РФ разграничивает вклады в имущество и вклады в уставный капитал хозяйственного общества. Также ограничивается право учредителей хозяйственных обществ самостоятельно оценивать стоимость неденежных вкладов и пр. 101

2. Унитарными юридическими лицами будут признаваться юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства (п. 1 ст. 65.1 ГК РФ). К унитарным юридическим лицам новая редакция ГК РФ относит: 101

- государственные и муниципальные унитарные предприятия; 101

- фонды; 101

- учреждения; 101

- автономные некоммерческие организации; 101

- религиозные организации; 101

- публично-правовые компании. 101

Отметим, что новая редакция главы 4 части I Гражданского кодекса РФ устанавливает закрытый перечень организационно – правовых форм юридических лиц, как для коммерческих, так и для некоммерческих организаций. Ныне же действующая редакция ГК РФ содержит открытый перечень некоммерческих организаций и позволяет на уровне отдельных федеральных законов устанавливать виды таких организаций. 101

Важными являются поправки относительно состава учредительных документов. 101

С 1 сентября 2014 г. единственным учредительным документом для любого юридического лица будет являться Устав. Исключение сделано для хозяйственных товариществ, которые будут действовать на основе Учредительного договора (п. 1 ст. 52 ГК РФ). Новая редакция Гражданского кодекса РФ предусматривает возможность использования типового устава. Форма типового устава будет разрабатываться, и утверждаться уполномоченным государственным органом (п. 2 ст. 52 ГК РФ). Возможно, в будущем это нововведение упростить процедуру регистрации юридических лиц. 102

При этом, новая редакция ГК РФ допускает наличие в организации документов, регулирующих корпоративные отношения и не являющиеся учредительными документами, таких как внутренний регламент и иные внутренние документы юридического лица. Такие документы могут утверждаться учредителями (участниками) юридического лица. 102

В качестве правового основания для создания организации новая редакция ГК РФ называет Решение об учреждении юридического лица. Требования к оформлению данного документа и порядок его принятия урегулированы в ст. 50.1 новой редакции ГК РФ.   102

Поправки в ГК РФ коснулись и состава лиц, уполномоченных действовать от организации. Согласно ст. 53.1 новой редакции ГК РФ, полномочия выступать от имени юридического лица могут быть предоставлены нескольким лицам. Эти лица смогут действовать совместно или независимо друг от друга. 102

Пересмотрены положения о реорганизации/ликвидации юридических лиц. 102

В частности, установлена возможность смешанной (то есть с одновременным сочетанием форм) и одновременной реорганизации нескольких юридических лиц (двух и более, в том числе, созданных в различных организационно – правовых формах). 102

Кроме того, установлены специальные правила признания решения о реорганизации  юридического лица недействительной, и реорганизации корпорации несостоявшейся. 103

Уточнены основания ликвидации юридического лица. Как и прежде, юридическое лицо может быть ликвидировано в судебном и внесудебном порядке. Однако, уточняются случаи ликвидации в судебном порядке. В судебном порядке юридическое лицо будет ликвидироваться в случаях: 103

- признания государственной регистрации недействительной; 103

- осуществления деятельности, запрещенной законом; 103

- осуществления деятельности с нарушением Конституции РФ либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов; 103

- систематического осуществления общественной организацией, благотворительным и иным фондом, религиозной организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям и пр. 103

Во внесудебном порядке организация может быть ликвидирована по решению участников либо органа, уполномоченного уставом (ст. 61 ГК РФ). 103

Существенным нововведением является установление в новой редакции Гражданского кодекса РФ понятия недействующее юридическое лицо. 103

Недействующим юридическим лицом будет считаться организация, которая в течение 12 (двенадцати месяцев), предшествующих исключению из реестра юридических лиц, не представляла документы отчетности, предусмотренные законодательством России о налогах и сборах, и не осуществляла операции хотя бы по одному банковскому счету. 103

Эта поправка существенно облегчает (прежде всего, для гос.органов) ликвидацию фирм – однодневок или компаний, фактически прекративших свою деятельность, но не заявляющих о ликвидации (брошенных фирм). Для недействующих юридических лиц устанавливается  упрощенная процедура ликвидации – путем исключения из единого государственного реестра юридических лиц. 103

Однако, сама по себе ликвидация организации не освободит от ответственности лиц, ответственных за его деятельность. Такие лица в установленном порядке будут привлечены к ответственности в зависимости от вида правонарушения. 104

Поменялись положения об ответственности лиц, уполномоченных выступать от имени организации. 104

Вносимые поправки предполагают усиление ответственности таких лиц: в новой редакции ГК РФ появилась норма ст. 53.1, которая будет регулировать ответственность: 104

- лиц уполномоченного выступать от имени юридического лица; 104

- членов коллегиальных органов юридического лица; 104

- и лиц, определяющих действия юридического лица. 104

Эти лица будут возмещать убытки, причиненные ими юридическому лицу, если будет доказано, что при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей они действовали недобросовестно или неразумно, в том числе, если их действия (бездействие) не соответствовали обычным условиям гражданского оборота или обычному предпринимательскому риску. Соглашение об устранении или ограничении ответственности указанных лиц будет являться ничтожным. 104

104

2. Понятие и правовая регламентация деятельности казенных предприятий 105

2.1. Государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенные предприятия) 105

Об унитарных предприятиях мы завели разговор неспроста. В последнее время от представителей законодательной и исполнительной власти часто приходится слышать, что унитарные предприятия являются пережитком устаревших методов хозяйствования и юридической конструкцией, не вписывающейся в современные реалии. Действительно, сегодня состояние многих из унитарных предприятий не отвечает требованиям современной экономики. Несмотря на то что государство формально является собственником унитарных предприятий, оно не обеспечивает необходимого контроля за их деятельностью, и, по оценкам Счетной палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности унитарных предприятий около 100 млрд. руб. По этой причине Программой приватизации на 2002 - 2003 годы предусмотрена продажа 1012 государственных унитарных предприятий. В результате слияний, присоединений и ликвидации предусмотрено их сокращение на 1500 единиц, в результате чего к началу 2004 года должно остаться 7298. В "Независимой газете" за 23.09.2002 отмечается, что в списке государственных унитарных предприятий останутся главным образом предприятия оборонного комплекса, а также занимающиеся секретными разработками исследовательские структуры, например находящиеся в системе Минатома, а остальные предприятия должны либо исчезнуть, либо изменить форму собственности, то есть акционироваться. Однако действительно ли сокращение унитарных предприятий является целесообразным, тогда как в ряде отраслей экономики возможности унитарных предприятий достаточно высоки и единственное, что следует предпринять, так это использовать эти возможности более полно и эффективно? Это довольно сложно, если учесть, что внимание представителей юридического сообщества к вопросам, связанным с деятельностью унитарных предприятий, явно недостаточно и на практике можно столкнуться с тем, что многие юристы плохо представляют себе специфику правового статуса этих участников экономической деятельности. Кроме того, долгое время считалось, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не долгожители и что закон о них не является первоочередным. А главное - должна возрасти заинтересованность государства, как субъекта, непосредственно занимающегося хозяйственной деятельностью, и только тогда будет определена четкая, не содержащая противоречий законодательная база по регулированию деятельности унитарных предприятий в современных условиях. 105

Современное положение унитарных предприятий потребовало более совершенного законодательного регулирования, чем давали несколько статей в Гражданском кодексе. Пункт 6 ст. 113 ГК РФ с конца 1994 г. предусматривал принятие закона об унитарных предприятиях. Первые серьезные попытки Думы утвердить такой закон имели место еще в 1999 г. В итоге только 3 декабря 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Но может ли этот Закон удовлетворить потребности унитарных предприятий как хозяйствующих субъектов в справедливом и совершенном законодательстве по регулированию их деятельности? Попытаемся ответить на этот вопрос. 106

Принятый Думой законопроект существенно ограничивает возможности создания унитарных предприятий. Государственное унитарное предприятие должно выпускать продукцию, необходимую для обеспечения национальной безопасности и обороны. Форма унитарного предприятия также сохраняется, если оно использует имущество, запрещенное к приватизации. Кроме того, унитарные предприятия создаются для решения социальных задач. Главное же - законопроект ликвидирует вольницу для унитарных предприятий. Документ четко устанавливает полномочия их руководителей, предписывает им согласовывать крупные сделки с собственником, то есть представителем государства или муниципалитета, а также запрещает создавать дочерние предприятия и участвовать в капитале банков. По мнению экспертов, таким образом сама форма унитарного предприятия становится невыгодной. 106

ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определяет правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий, причем, как особо указано в ст. 1, в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Однако полное соответствие с ГК выдержать не удалось, поэтому Закон вносит в ГК довольно существенные изменения. 107

Сначала обратим внимание на кажущиеся незначительными моменты, имеющие отношение к некоторым определениям и формулировкам. Например, уточнения типа "государственных" и "муниципальных" в названии Закона, на наш взгляд, придают ему ненужную громоздкость, поскольку п. 1 ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" гласит, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия, т.е. других унитарных предприятий, кроме государственных или муниципальных, быть не может. 107

Ст. 2 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", содержащая определение унитарного предприятия, дублирует ГК РФ: унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Однако в ст. 2 имеется также положение, более удачное, нежели в ГК: если последний говорит о том, что имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 113 ГК РФ), то новый Закон излагает то же, по сути, правило несколько иначе: имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Положение, закрепленное в новом Законе, на наш взгляд, более корректно с гражданско-правовой точки зрения и оставляет меньше места для неоднозначных толкований. 107

Новый Закон достаточно корректно использует термин "собственник имущества унитарного предприятия", не называя собственника имущества собственником самого юридического лица. Однако без обычных в российском законодательстве оговорок не обошлось. В п. 3 ст. 11 Закона говорится о том, что "при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество". Таким образом, в рамках одной статьи термин "предприятие" употреблен в двух разных значениях - как имущественный комплекс и как юридическое лицо, так как сохранять право на имущество может только юридическое лицо, а не само имущество. Несмотря на кажущуюся незначительность подобного огреха, он может породить некоторую сумятицу при практическом применении Закона. 108

ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" сохранил существовавшее ранее деление унитарных предприятий на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и предприятия, основанные на праве оперативного управления. Однако содержание этих понятий заметно изменилось. Ранее, согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ, государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, могло создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. Теперь унитарному предприятию подобное прямо запрещено. Согласно п. 1 ст. 115 Гражданского кодекса государственное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, могло быть создано только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, то есть его учредителем могла быть только Российская Федерация. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" дозволяет создавать унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, в виде федерального казенного предприятия, казенного предприятия субъекта Российской Федерации, муниципального казенного предприятия. Необходимо отметить, что в тексте Закона понятие "государственное (муниципальное) предприятие" употребляется в значении унитарного предприятия, располагающего правом хозяйственного ведения на свое имущество, а термин "государственное (муниципальное) казенное предприятие" означает унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления. 108

Интересна новелла Закона, которой устанавливаются случаи, когда может быть создано унитарное предприятие: для использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения национальной безопасности; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности; разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающей национальную безопасность; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. 109

Казенное предприятие может быть создано в случаях: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей национальную безопасность Российской Федерации; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. 110

Установление ограниченного, замкнутого перечня случаев, в которых публичному образованию дозволяется создавать унитарное предприятие, представляется оправданным с точки зрения доктрины гражданского права, которая давно считает унитарные предприятия с их правом хозяйственного ведения и оперативного управления рудиментами социалистической экономики. Однако мы считаем, что унитарным предприятиям нужно дать большие возможности для реализации своего потенциала в современной экономике, тем более что, несмотря на ограничения, которые возлагаются на их создание, нельзя обойти тот факт, что при сегодняшнем законодательном регулировании создания унитарных предприятий есть немаловажное противоречие, которое заключается в следующем. Несмотря на вышеперечисленные ограничения, ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях" предоставляет министерствам уникальные возможности по самостоятельному созданию унитарных предприятий. На фоне не раз звучавших заявлений о необходимости сокращения числа унитарных предприятий упрощение способа их создания представляется противоречащим шагом. При этом есть вещи, явно противоречащие здравому смыслу, например, уставный фонд унитарного предприятия полностью формируется через три месяца со дня государственной регистрации. Вряд ли это возможно посредством бюджетных средств, что может повлечь за собой коррупционные действия. Представляется, когда Закон приведет в движение все заложенные в нем механизмы, начнется передел оставшейся госсобственности, которого не избежать ни оборонной промышленности, ни наукоемким предприятиям. 110

По существующим актам, которые регулируют компетенцию министерств и ведомств, как ни парадоксально, единственное министерство, которое сможет выполнять прописанные в ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" функции, - это Министерство имущественных отношений. Все остальные имеют в лучшем случае положение о том, что они утверждают уставы, контролируя деятельность подведомственных унитарных предприятий, назначают их директоров, и не более того. Между тем Закон существенно расширил полномочия собственников в отношении предприятий (включив такие вещи, как утверждение годового баланса, согласование крупных сделок, предоставление разрешения на привлечение займов, на участие в хозяйствующих обществах и т.д.). Реально же эти функции прописаны только у Минимущества, и по сути оно становится основным регулятором текущей хозяйственной деятельности предприятия. 111

Интересно также положение ст. 10 Закона, согласно которому для государственной регистрации унитарного предприятия предоставляется решение о его создании, его устав и сведения о составе и стоимости имущества, закрепляемого за ним. Причем остается без ответа вопрос, как быть, если имущество, указанное в документах, поданных на государственную регистрацию, так и не будет передано предприятию, а вместо него будет передано другое, пусть и эквивалентное по стоимости. Значит ли это, что уставный фонд так и не сформирован? 111

Законом еще более сокращены права унитарных предприятий по распоряжению принадлежащим им имуществом. Как и прежде, унитарное предприятие самостоятельно распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом, за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами. Распоряжаться недвижимым имуществом он вправе лишь с согласия собственника. Казенное же предприятие вправе распоряжаться всем имуществом только с согласия органа, уполномоченного собственником имущества. 112

Однако для всех видов унитарных предприятий установлено правило, согласно которому они не вправе распоряжаться своим имуществом, если такое распоряжение лишает их возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Причем не имеет значения, получено ли разрешение собственника имущества. Сделка, совершенная в обход этого правила, ничтожна. Таким образом, приобретая какое-либо имущество у унитарного предприятия, не мешает убедиться, что без него предприятие сможет функционировать по своему назначению. 112

Согласно ст. 11 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за ним собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, доходов от его деятельности, иных не противоречащих законодательству источников. Из содержания статьи не ясно, каким правом обладает унитарное предприятие на имущество, полученное им в виде дохода и "иных источников". Это может породить споры, схожие с давно не утихающими дискуссиями о природе права учреждения на доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. Впрочем, п. 2 ст. 299 ГК РФ говорит о том, что плоды, продукция и доходы от использования имущества собственника, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия. Видимо, ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", несмотря на неудачную редакцию комментируемой статьи, имеет в виду именно ограниченные вещные права предприятия на любое имущество. В противном случае Закон противоречит ГК и не должен в соответствующей части применяться. 112

Согласно ст. 20 Закона о ГУПах собственник имущества унитарного предприятия вправе истребовать это имущество из чужого незаконного владения. Пожалуй, с точки зрения гражданского права приведенная норма - одно из интереснейших положений Закона, осмысление которого требует обращения к теории. ГК содержит достаточно серьезное ограничение виндикации. Речь идет о невозможности истребования вещи от добросовестного приобретателя в случае, когда имущество выбыло из владения собственника или иного владельца по их воле. Предположим, что унитарное предприятие по своей воле утратило владение вещью - например сдало движимую вещь в аренду, а арендатор продал ее ничего не ведающему добросовестному приобретателю. Для унитарного предприятия виндикация невозможна, для собственника в соответствии с ГК - тоже. Однако ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" ограничения виндикации не содержит, что позволяет использовать его норму для обхода положений ГК. 113

В соответствии со ст. 4 Закона фирменное наименование унитарного предприятия на русском языке не может содержать иные отражающие его организационно-правовую форму термины, в том числе заимствованные из иностранных языков, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Норма представляется вполне своевременной, поскольку многие унитарные предприятия по инерции сохраняют в своих названиях оставшиеся с советских времен термины вроде "управление", что способно ввести в заблуждение лиц, вступающих с ними в договорные отношения. Такие термины порождают иллюзию того, что предприятие является органом государственного или муниципального управления и располагает какими-то властными функциями, что неприемлемо для коммерческой организации. 113

В соответствии со ст. 23 Закона собственником имущества унитарного предприятия должно быть одобрено также и совершение предприятием крупной сделки. Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда. Согласно п. 2 ст. 23 Закона стоимость отчуждаемого унитарным предприятием в результате крупной сделки имущества определяется на основании данных его бухгалтерского учета, а стоимость приобретаемого унитарным предприятием имущества - на основании цены предложения такого имущества. Цена предложения - понятие относительной определенности, ведь возможна ситуация, когда имущество предлагается к продаже по одной цене, а приобретается по другой, возможно по более высокой. Предпочтительней было бы заменить "цена предложения" на формулировку, данную в Законе РФ "Об акционерных обществах", - "цена приобретения". 114

Статьей 24 Закона определяются правила осуществления унитарным предприятием заимствований денежных средств. Установлены три способа получения унитарным предприятием денежных средств у третьих лиц на возмездной и возвратной основе: 1) кредиты, предоставляемые кредитными организациями; 2) кредиты бюджетов различного уровня, предоставляемые в соответствии с бюджетным законодательством (Бюджетный кодекс РФ); 3) размещение облигаций и выдача векселей. П. 2 ст. 24 Закона предусмотрено, что унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств. Порядок осуществления заимствований унитарными предприятиями определяется Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Итак, в связи с неоднозначностью нормы п. 4 ст. 18 Закона, которая гласит, что "государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества", кредиторам (банкам) унитарного предприятия для пущей уверенности в действительности кредитного договора необходимо будет, ссылаясь на неясности формулировок Закона, потребовать от государственного или муниципального предприятия как документ, подтверждающий согласие собственника с решением получить кредит (на указанных в одобряющем документе условиях), так и документ о согласовании с собственником объема и направлений использования привлекаемых средств. Можно было бы предположить, что правила совершения унитарными предприятиями заимствований ориентированы только на внутренние отношения предприятия, его руководителя и собственника имущества, а их нарушение не могло бы повлечь недействительности кредитной сделки, но явная направленность законодателя на защиту интересов собственника имущества унитарных предприятий, скорее всего, проявится и в соответствующих судебных решениях со ссылками на ст. 168 ГК РФ. До момента разработки Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порядка осуществления заимствований процесс кредитования унитарных предприятий может оказаться затрудненным. 114

Некоторые положения нового Закона окажут весьма существенное влияние на практическую сторону жизни унитарных предприятий. Речь идет о нормах, которыми устанавливается порядок реорганизации унитарных предприятий. До настоящего времени существовала достаточно распространенная практика, согласно которой реорганизация унитарного предприятия проводилась путем присоединения к нему государственного учреждения (и наоборот). За примерами далеко ходить не надо. Так, приказом Министерства имущественных отношений РФ и Министерства связи РФ было реорганизовано Федеральное унитарное предприятие связи "Управление почтовой связи Санкт-Петербурга" путем присоединения к нему государственного учреждения "Управление почтовой связи Ленинградской области". Возражения против правомерности такой реорганизации, которая на самом деле являлась закамуфлированным преобразованием, высказывались и ранее, однако спорить с Минимуществом практически никто не стал. 116

Согласно п. 2 ст. 29 Закона о ГУПах реорганизация унитарного предприятия может быть осуществлена в форме слияния двух или нескольких унитарных предприятий; присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий; разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий; выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий; преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными федеральными законами случаях. 116

Таким образом, новый Закон прямо указал на то, что любая реорганизация, при которой происходит изменение организационно-правовой формы унитарного предприятия, является преобразованием, а потому его слияние, разделение, присоединение, выделение могут осуществляться с юридическими лицами той же организационно-правовой формы. Кроме того, унитарные предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, только если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику. 116

Унитарное предприятие может быть преобразовано в государственное или муниципальное учреждение. Преобразование в иные формы допустимо лишь в порядке, устанавливаемом законодательством о приватизации (ст. 34 Закона). Отметим, что Закон РФ "О некоммерческих организациях" не допускает преобразования учреждения в унитарное предприятие. Закон также установил правило, по которому в случае преобразования казенного предприятия в государственное или муниципальное собственник имущества первого в течение полугода несет субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим ко второму. 117

В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи его имущества другому государственному или муниципальному собственнику (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию) в устав предприятия вносятся соответствующие изменения. При этом передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав изменений. 117

Это положение интересно с точки зрения определения момента перехода права собственности на имущество предприятия. Согласно ст. 223 ГК РФ право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Для недвижимого имущества правило иное - когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. В комментируемой статье Закона речь идет о передаче права собственности на имущество предприятия от одного собственника другому, а не об изменении характера права самого предприятия. Причем вводится правило, согласно которому передача имущества считается состоявшейся лишь после регистрации изменений в уставе унитарного предприятия. 117

Таким образом, ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не закрепляет правила, отличные от тех, которые содержатся в ст. 223 ГК, а лишь устанавливает, что следует считать передачей имущества применительно к данному случаю. Между тем ГК содержит специальную статью, посвященную передаче вещи, - ст. 224. Согласно ей под передачей понимается передача владения вещью. В нашем же случае никакой передачи не происходит, имуществом как владело, так и продолжает владеть унитарное предприятие - при переходе права собственности на унитарное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на имущество. Вряд ли оправданно вводить некую фикцию передачи, которой на самом деле не происходит, - внесение изменений в устав юридического лица, не имеющего никакого отношения к отношениям отчуждателя и приобретателя. Передача имущества вовсе не является обязательным условием для возникновения права собственности, на что прямо указывает и ст. 223 ГК. И проще, и корректнее было бы, по-видимому, сказать, что право собственности на движимые вещи возникает у приобретателя после регистрации изменений в уставе, а на недвижимые - еще и после государственной регистрации прав на них. Не исключено, кстати, что фразу "передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав унитарного предприятия изменений" в отечественной "правоприменительной практике" могут превратно истолковать и как переход права собственности даже на недвижимое имущество в результате простого внесения изменения в устав. 118

Пунктом 4 ст. 29 Закона, посвященной реорганизации унитарного предприятия, установлено, что изменение вида унитарного предприятия (основанного на праве хозяйственного ведения, основанного на праве оперативного управления) не является реорганизацией. То есть не влечет необходимости уведомления об этом кредиторов, которые могли бы в соответствии со ст. 60 ГК РФ потребовать прекращения или досрочного исполнения заключенных договоров. Однако мы не можем считать, что изменение вида унитарного предприятия не является реорганизацией, так как, во-первых, это противоречит п. 1 ст. 57 ГК РФ, согласно которой преобразование (смена организационно-правовой формы юридического лица) является реорганизацией, а во-вторых, это несправедливо и по отношению к кредиторам унитарного предприятия, поскольку изменение вида унитарного предприятия влечет изменения в его правоспособности, что может повлиять на исполнение уже заключенных с третьими лицами договоров. Было бы справедливо предоставить контрагентам преобразуемого унитарного предприятия право защититься от возможного нарушения их интересов, используя меры, предусмотренные ст. 60 ГК РФ. 118

Новый Закон содержит ряд положений, связанных с формированием уставного фонда унитарных предприятий. В соответствии со ст. 12 Закона размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее пяти тысяч МРОТ, а муниципального предприятия - не менее одной тысячи МРОТ. В казенном предприятии уставный фонд не формируется, что компенсируется субсидиарной ответственностью собственника имущества. Уставный фонд должен быть сформирован в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия. При этом унитарное предприятие до момента завершения формирования собственником уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с его учреждением. Таким образом, сделка, совершенная уже зарегистрированным предприятием, у которого еще не сформирован уставный фонд, может оказаться недействительной. Так как Закон не содержит указания на ее оспоримость, она считается ничтожной. Следовательно, заключая сделку с вновь образованным предприятием, необходимо прежде всего удостовериться в том, что его уставный фонд сформирован. 119

Правоспособность унитарных предприятий сужена также закрепленным в ст. 18 Закона запретом без согласия собственника совершать сделки, связанные с выдачей займов, поручительств и гарантий, уступкой прав требования, переводом долга, приобретать и отчуждать акции (доли, паи) хозяйственных обществ и товариществ, иных юридических лиц, заключать договоры простого товарищества, выступать учредителем или участником юридических лиц. Одновременно этой же статьей запрещено без согласия собственника имущества совершать сделки, связанные с выдачей "иных видов обременений". Что именно имели в виду разработчики Закона под "обременениями", сказать сложно. Только с согласия собственника имущества возможно создание филиалов и представительств, совершение крупных сделок. При согласовании с собственником объемов и направлений использования привлекаемых средств предприятие вправе осуществлять заимствования в виде кредитов от кредитных организаций, бюджетных кредитов, выдавать векселя и размещать облигации. 120

На наш взгляд, Закон в некоторой степени располагает к развитию коррупции. Объяснить это можно тем, что возникает нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого - принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Так, чиновники начинают помимо управления хозяйствующими акционерными предприятиями заниматься еще и экономической деятельностью. Например, собственник должен давать согласие на совершение крупных сделок. По Закону к таковым относятся сделки, составляющие более 10% от уставного фонда предприятия. Если учесть, что уставные фонды предприятий у всех минимальные (они никогда не пересматриваются, являются величиной фиктивной), то любая сделка вплоть до закупки канцелярских товаров становится крупной. В число крупных попадут сделки и по покупке электричества, и по поставке любого товара - фактически вся хозяйственная деятельность, включая транспортное обслуживание, страхование и все прочее, попадает под прямое регулирование чиновников. Формально чиновник управляет, фактически занимается экономической деятельностью. Налицо нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Сюда же примыкает вопрос об ответственности (или безответственности) тех, кто принимает решение - директор, издавший приказ, или ведомство, направившее директору предписание или давшее согласие на сделку. Упреки в том, что в прежней системе управления процветала коррупция, выглядят демагогичными, поскольку смена должностного лица при существующем законодательстве не есть борьба с воровством и коррупцией. 120

Ограничениям подверглась и финансово-хозяйственная деятельность унитарных предприятий. Собственник не только принимает решение о создании унитарного предприятия и определяет цели и предмет его деятельности, но и согласовывает прием на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и расторжение трудового договора с ним, утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты, утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение, принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и т.д. 121

Ко всему прочему Закон чреват серьезными кадровыми конфликтами, которые будут возникать на уровне высшего звена в управлении унитарными предприятиями, затрагивая интересы главных бухгалтеров и директоров. Согласно новому Закону для приема на работу главного бухгалтера требуется согласие собственника и заключение контракта. При этом Закон умалчивает, как быть с бухгалтерами, зачисленными в штат сотрудников по другим правилам. 121

По тем ограничениям, которые накладываются Законом на руководителей унитарных предприятий, они практически сравнялись с государственными служащими или частными лицами, отправляющими некоторые публичные функции (адвокатами, нотариусами). Это вполне соответствует публичным целям, ради достижения которых могут создаваться унитарные предприятия. Если рассматривать руководителей современных унитарных предприятий согласно Закону, большинство из них закону не соответствует и потому должно быть немедленно уволено. Требования ст. 21 по своей суровости и абсолютной оторванности от земных реалий сопоставимы разве что с моральным кодексом строителей коммунизма. Руководитель предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, причем неважно - коммерческая это организация или нет, не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах подобной организации входит в его должностные обязанности. Отсутствие в Законе переходных положений явно обостряет заложенный в нем конфликт, и со дня его вступления в силу можно смело запускать конвейер по проверке и увольнению директоров. Почти каждый из них является не соответствующим своей должности, а дальше возникает очень простой вопрос: а как смотреть на его подпись? Кто он такой? В итоге наступит либо паралич управления, либо требования Закона не будут соблюдаться, но скорее и то и другое одновременно. Пытаясь показать декриминализацию этой сферы, Закон выходит за рамки здравого смысла. 121

ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" вносит достаточно существенные изменения в ГК. Вряд ли частые изменения ГК нужно приветствовать, ведь гражданское право есть и должно быть самой стабильной отраслью законодательства. Тем не менее разработчики Закона пошли по пути наименьшего зла. Подготовленный ими акт не просто устанавливает положения иные, нежели в ГК. В противном случае юристам в очередной раз пришлось бы задуматься над старым вопросом о приоритете ГК или специального закона. Закон же вносит изменения в сам ГК, чем снимает подобную проблему. 122

В то же время Закон не дает ответов по целому ряду вопросов. Некоторые из них только упомянуты в нем с отсылкой к иным актам законодательства (в частности, абз. 2 п. 2 ст. 11, п. 4 ст. 12, п. 2 и п. 3 ст. 17 Закона). Другие вопросы остались без ответа. Например, нет ответа на вопрос о том, что делать с уже приобретенными долями (акциями, паями) в уставных (складочных) капиталах кредитных организаций. Следует ли их реализовать? А если следует, но они не были реализованы, то какая ответственность наступит в этом случае? Кроме того, каким образом следует понимать ограничение в стоимости сделки при определении крупной сделки (ст. 23 Закона)? Относится ли ограничение в 50000 МРОТ только к казенным предприятиям (поскольку уставный фонд у казенного предприятия отсутствует, в связи с чем стоимость сделки, совершаемой казенным предприятием, в принципе нельзя сравнить с ограничением, установленным в процентах от уставного фонда)? Следует ли применять к унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, оба критерия крупной сделки (10% уставного фонда и 50000 МРОТ)? И в этой связи следует ли считать сделку унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, крупной, если ее стоимость превышает 50000 МРОТ, но не превышает 10% его уставного фонда? 123

Итак, после рассмотрения некоторых аспектов современного законодательства об унитарных предприятиях теперь мы можем ответить на вопрос, поставленный в начале статьи. ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не просто несовершенен, что препятствует нормальной деятельности унитарных предприятий, но вдобавок может породить немало проблем, поскольку принципиальная невозможность его применения без нарушений заложена внутри самого Закона. Габариты проблем - от относительно маленьких до серьезных, как, например, грядущий ступор оборонной промышленности. Причина особой чувствительности оборонного сектора проста: эта отрасль экономики всегда была наукоемким производством, которое традиционно концентрировалось в унитарных предприятиях и работало на кредитах. В соответствии с ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" кредиты получить довольно сложно, поскольку Закон требует, чтобы процесс заимствования осуществлялся в порядке, установленном правительством, но порядок на сегодняшний день отсутствует и вряд ли появится в ближайшее время. Уже сейчас возник ряд конфликтных ситуаций. В частности, некоторые крупные банки уже прекратили кредитование оборонного сектора, поскольку в отсутствие предусмотренного Законом порядка эти кредиты крайне рискованны для финансистов. Сложности с получением кредитов, а также с проведением сделок, связанных со всевозможными зачетами, могут парализовать не только оборонную промышленность, но и весь госсектор. Так может, вместо того, чтобы проделывать громоздкую работу по сокращению унитарных предприятий, стоит просто обратить внимание на недоработки и противоречия в законодательстве? Возможно, тогда перестанет казаться, что унитарные предприятия являются пережитком прошлого, и они снова впишутся в реалии, теперь уже нашего, современного, экономического общества... 123

2.2. Казенное предприятие, как объект муниципальной собственности 124

В целях совершенствования своей финансовой деятельности и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их организации и ликвидации. 124

Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ). 125

Указанным нормам Закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" корреспондируют главы II и V, в которых определяется порядок учреждения муниципального унитарного предприятия. 125

Учредителем муниципального унитарного предприятия может выступать только муниципальное образование. Порядок создания таких предприятий принимается представительным органом местного самоуправления на основании решения, которым утверждается перечень муниципальной собственности. 125

Муниципальные образования для осуществления уставной деятельности передают муниципальным унитарным предприятиям часть своего муниципального имущества, которая может быть включена в гражданско-правовой оборот этого предприятия. 125

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации определяют отношения органов местного самоуправления с предприятиями, находящимися в муниципальной собственности. 125

Это прежде всего определение целей, условий и порядка деятельности предприятия. Местные органы осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности. 125

Хозяйственная деятельность местных органов иногда затрудняется из-за некоторых противоречий между режимом управления муниципальной собственностью и установленным федеральным законодательством. 126

Поэтому само предприятие должно рассматриваться в двух аспектах. В первом - обособленно от имущественного комплекса, во втором - не как субъект права, потому что обособленное имущество передается предприятию на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления и включается в его гражданско-правовой оборот. 126

Ряд ученых рассматривают предприятие как имущественный комплекс в целом. Данное определение соответствует ст. 132 ГК РФ. 126

Такое же положение заложено и в ст. 29 Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которой в состав муниципальной собственности входят и муниципальные предприятия. 126

Считаем, что понятия "предприятие" и "имущество предприятия" необходимо рассматривать в отдельности, а не в целом как имущественный комплекс. 126

Предприятие - это не имущество, а прежде всего определенный цикл управленческого и производственно-организационного механизма. 126

К имуществу предприятия относится не всякое имущество, а только то, которое включено в гражданско-правовой оборот. 126

Имущество предприятия подразделяется на: 126

обособленное имущество, переданное предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; 126

имущество, находящееся в долевой собственности. 126

Понятие "собственность" включает в себя прежде всего наличие у юридического лица определенного имущества. Собственность в гражданском праве определяется правом собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ). 126

Рассмотрим некоторые особенности правового статуса имущества муниципальных унитарных предприятий. 127

Муниципальная собственность как самостоятельная форма собственности в основной массе действующих законов не упоминается, что приводит к произвольному толкованию местными органами своих хозяйственных полномочий в условиях общего правового режима регулирования рыночных отношений. В частности, условия регулирования цен и тарифов по видам продукции, товарам и услугам не могут устанавливаться органами местного самоуправления без учета соответствующих федеральных актов о регулировании ценообразования. Или, например, уставы муниципальных предприятий не могут включать нормы, не предусмотренные федеральным гражданским законодательством. Утверждая эти акты, органы местного самоуправления обязаны в первую очередь проконтролировать их соответствие федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации. 127

Муниципальная собственность как экономическая категория определяет прежде всего суть жизнедеятельности местного самоуправления. Создание муниципальных предприятий поможет улучшить финансовое и социальное положение муниципалитетов. 127

В ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях выделены два вида унитарных предприятий: основанных на праве хозяйственного ведения и основанных на праве оперативного управления. Участие указанных юридических лиц в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что упомянутые субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав - один из способов осуществления права публичной собственности. 127

Отсутствие в ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях нормы, допускающей создание унитарных предприятий на базе частной собственности, у некоторых авторов вызывает недоумение. На наш взгляд, позиция законодателя вполне логична и оправданна. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова в тот период, когда перед учеными встал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота. Данная конструкция была закреплена в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. В дальнейшем в связи с необходимостью разграничения правового статуса учреждений и предприятий для последних было введено право полного хозяйственного ведения, а впоследствии - право хозяйственного ведения. 128

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Сложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении имущества, закрепленного за ним, но обладает правом хозяйственного ведения либо правом оперативного управления в отношении муниципального имущества. В этом случае предприятие, выступающее в гражданских правоотношениях, наделяется муниципалитетом полномочиями собственника в отношении переданного муниципального имущества. 128

В ст. 113 ГК РФ содержатся общие положения, характеризующие указанные юридические лица. Каковы же их особенности? Во-первых, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Во-вторых, учредительный документ унитарного предприятия - это устав. В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и им подотчетен. В-четвертых, унитарные предприятия в отличие от других организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц обладают специальной правоспособностью. В-пятых, до государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником. Несмотря на то что ГК РФ не распространяет указанное правило на предприятия, основанные на праве оперативного управления, представляется, что в отношении последних должны действовать такие же требования. 128

В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. А возникают они из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств. 129

Анализ правового статуса унитарных предприятий неразрывно связан с исследованием вопроса об определении собственника имущества, на базе которого создается предприятие, а также органа, уполномоченного выступать от имени собственника при создании, реорганизации, ликвидации предприятия, а в некоторых случаях и при осуществлении им субъективного права. В данной сфере имеется специальное правовое регулирование. Мы уделим внимание лишь осуществлению права муниципальной собственности. 129

В соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление о разграничении собственности), Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп, по общему правилу муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, является свидетельство о внесении в реестр муниципальной собственности. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп (п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", далее - Постановление Пленума № 8). 129

На сегодняшний день регистрация объектов муниципальной собственности осложняется отсутствием федерального законодательства о регистрации имущества публичных образований. До сих пор реестр объектов муниципальной собственности ведут сами же органы местного самоуправления, что позволяет им бесконтрольно распоряжаться этой собственностью. 130

Закон от 14 ноября 2002 г. в ст. 8 определяет, что муниципальные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, согласно п. 1 ст. 115 ГК РФ могут быть созданы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако в литературе встречается мнение о том, что указанное юридическое лицо может быть создано и на базе собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности. 131

Термин "казенное предприятие" не является новым для современного законодательства. Впервые он был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий" (далее - Указ № 1003). Названным Указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия. Вместе с тем согласно ГК РСФСР 1964 г. при ликвидации юридического лица исключалась возможность перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства. Данное правило вошло и в ГК РФ. Но, хотя в ГК РФ используется термин "казенное предприятие", законодатель предполагает иную правовую конструкцию юридического лица, нежели та, которая имелась в виду в Указе № 1003. 131

Решение о создании казенного муниципального предприятия принимает представительный орган, он же утверждает устав. При этом предполагается возможность создания юридического лица как вновь, так и путем реорганизации действующего муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. 131

В отличие от казенных унитарные предприятия могут быть созданы на базе имущества всех публичных собственников. 131

В некоторых уставах (например, в Уставе муниципального предприятия Вяземских общежитий, г. Вязьма) имущество муниципального унитарного предприятия полностью рассматривается как муниципальная собственность. Пунктом 3.2 указанного Устава устанавливается: "Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а также имущество, приобретенное им за счет полученной прибыли, являются муниципальной собственностью и поступают в хозяйственное ведение предприятия". 132

Необходимо высказать свое мнение на этот счет. Во-первых, плоды, продукция и доходы от производственной деятельности являются собственными средствами предприятия, а никак не муниципальной собственностью. Эти средства не входят и в состав муниципальной собственности. 132

Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник имеет право только на получение части прибыли от использованного имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а не от имущества, находящегося в собственности предприятия. 132

Данной норме ГК РФ корреспондирует и п. 1 ст. 17 Закона о муниципальных предприятиях. 132

И ГК РФ, и вышеназванный Закон определяют правовой статус муниципального унитарного предприятия, в соответствии с которым унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником неделимое имущество (п. 1 ст. 113 ГК РФ). Это еще раз подчеркивает тот факт, что уставы муниципальных предприятий не могут включать нормы, не предусмотренные федеральным гражданским законодательством. 132

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями во владение, пользование и распоряжение (ст. 215, 294 ГК РФ). В соответствии со ст. 11 Закона о муниципальных предприятиях имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности, значит, и плодов; иных не противоречащих законодательству источников. 132

Право хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом, в отношении которого муниципальным органом принято решение о его закреплении за предприятием, возникает у предприятия с момента передачи имущества решением представительного органа местного самоуправления (ст. 299 ГК РФ). При этом право собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении, ограничено. 133

В соответствии со ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. 133

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. 133

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Данный порядок реализации собственником имущества унитарного предприятия права на получение прибыли от использования имущества, принадлежащего унитарному предприятию, определен и ст. 17 Закона о муниципальных предприятиях. 133

Такое законодательное положение можно как-то принять за основу в целом, но есть разночтения по поводу собственника муниципального имущества. В ряде законодательных актов и в юридической литературе он определяется по-разному. В одних случаях собственником муниципального имущества являются муниципальные образования, городские и сельские поселения, в других - население и органы местного самоуправления. 133

Как уже говорилось выше, Конституция РФ в ст. 130 так определяет собственника муниципального имущества: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". 134

Статья 29 Закона о местном самоуправлении предусматривает в качестве субъектов управления муниципальным имуществом органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. В п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" есть определение, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК РФ, в соответствии с которым от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. 134

В данном случае речь идет только об органах местного самоуправления, а не вообще о субъектах права муниципальной собственности. 134

В ст. 14 Закона о местном самоуправлении обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов - это представительный орган, другая - невыборным путем, т.е. путем назначения, делегирования, кооптирования, - это глава администрации муниципального образования и т.д. 134

Порядок образования выборных органов определяется Законом о местном самоуправлении (ст. 16), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. 135

В Законе о местном самоуправлении не определяется, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Статья 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа местного самоуправления. В ст. 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, но каких именно - Закон оставляет на усмотрение муниципального образования. 135

В законодательных актах некорректно, как-то расплывчато сформулировано определение собственника как субъекта права муниципального имущества. В одном случае собственник - муниципальное образование, в другом - органы местного самоуправления. И в третьем - население. Какие органы? В каких случаях население муниципального образования должно выступать собственником муниципального имущества? Ответы на эти вопросы закон "адресует" субъектам Федерации. 135

Такая расплывчатость в определении собственника усложняет его право на муниципальное имущество. Необходимо четко, в законодательном порядке определить, кто же все-таки является субъектом права муниципальной собственности. Определение такого субъекта поможет лучше разграничить ответственность по исполнению обязательств. Это касается прежде всего неуплаты налогов, а также неплатежей за электрическую энергию и т.п. 135

По этой причине возникает сложность во взаимоотношениях с собственником. 135

В качестве примера обратимся к ст. 19 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ). Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которые в соответствии с настоящим Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги или сборы. 135

Предприятие (по НК РФ) признается субъектом налоговых отношений. Допустим, из-за отсутствия необходимых денежных средств для уплаты налогов предприятие причисляется в разряд неплательщиков, к которым применяются штрафные санкции, а затем они признаются банкротами. Необходимо отметить, что органом местного самоуправления предприятию передается имущество в хозяйственное ведение либо оперативное управление и отвечать по обязательствам этим имуществом должно предприятие. Такое положение закрепляется в п. 1 и 2 ст. 56 ГК РФ, согласно которым юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (п. 1). Муниципальное предприятие, финансируемое собственником, отвечает по своим обязательствам в порядке и на условиях, которые предусмотрены п. 5 ст. 113, ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ. Но в то же время в п. 8 ст. 114 ГК РФ указано, что собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ, т.е. муниципальное образование - собственник имущества - не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ либо учредительными документами юридического лица. 136

Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Учитывая то, что органом местного самоуправления нерегулярно поставляются на расчетный счет предприятия денежные средства на его нужды и за выполненные работы, предприятие не может в установленные законом сроки уплатить налоги и сборы. После чего в соответствии с гл. 2 НК РФ применяются способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. 136

В связи с этим Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" (с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-П) устанавливает обязанность требований судебного пристава-исполнителя на основании ст. 9 названного Закона возбуждать исполнительное производство. В основном действия пристава-исполнителя сводятся к обращению взыскания на денежные средства и иное имущество должника (ст. 46). И тут возникает парадокс. Предприятие оказывается должником по причине непоставки денежных средств. Получается, что предприятие несет ответственность не по своим обязательствам, а по обязательствам собственника. В этом случае оно вынуждено нести ответственность не своим имуществом, а имуществом муниципального образования, переданного в хозяйственное ведение. Согласие на изъятие имущества собственник может и не дать. Как быть в этой ситуации? ГК РФ в ст. 313 предусматривает исполнение обязательства третьим лицом, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. Кто в этом случае может выступить в качестве третьего лица по обязательствам предприятия? Как нам кажется, только инвесторы. Но и они не станут вкладывать денежные средства в выполнение обязательств предприятием, не имея собственного интереса либо возможности выкупа данного предприятия в дальнейшем. 137

Муниципальное образование как собственник имущества за невыполнение перед предприятием своих обязательств, в том числе за просрочку перечислений денежных средств на счет муниципального унитарного предприятия, должно отвечать по обязательствам своего предприятия, либо, в тех случаях, когда вина обоюдная, должна наступать солидарная ответственность (п. 3 ст. 56, ст. 322 ГК РФ). 137

Как нам думается, в НК и ГК РФ, другие законодательные акты необходимо внести изменения и дополнения в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий. Во-первых, такая ответственность затрагивает средства местного бюджета. Во-вторых, муниципальное имущество принадлежит населению территории. 138

Представляется, что необходимо принять закон о муниципальной собственности. Суть этого закона могла бы состоять в следующем: 138

в определении конкретного собственника муниципального имущества; 138

в расширении понятия "право муниципальной собственности", уточнении ее существенных черт и целевой направленности. Все это способствовало бы правовому регулированию муниципальной собственности и ее ограниченного права, к чему относятся права хозяйственного ведения и оперативного управления, а также передача муниципального имущества в доверительное управление; 138

в закреплении как в специальном законе, так и в рамках особого подразделения ГК РФ, посвященного муниципальному имуществу, а в целом и в законе о муниципальной собственности особого порядка передачи муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление либо доверительное управление, подробном регламентировании прав и обязанностей сторон по передаче, контролю и использованию этого имущества. 138

Содержание права оперативного управления, предоставленного муниципальному унитарному предприятию, определено в ст. 296 ГК РФ: оно вправе самостоятельно реализовать только производимую им продукцию, и если иное не установлено законом или иными правовыми актами, иным закрепленным за предприятием имуществом, как движимым, так и недвижимым, т.е. даже денежными средствами, казенное предприятие вправе распоряжаться им лишь с согласия собственника этого имущества. 138

Содержание права хозяйственного ведения значительно шире. В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие вправе распоряжаться недвижимым имуществом только при наличии согласия собственника. Движимым имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (некоторые из которых будут приведены далее). 139

С учетом того что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление. Нам думается, что форма передачи зависит от того, какое муниципальное имущество должно быть передано и для каких целей. Если речь идет о движимом имуществе, необходимо оформить передачу решением представительного органа местного самоуправления, если же о недвижимом - то на сходах граждан, а если это имущество имеет важное значение для муниципалитета - то на референдуме с последующей его регистрацией. Следует заметить, что муниципальная собственность - это экономическая категория. И любая передача имущества в хозяйственное ведение либо оперативное управление должна быть экономически просчитана, даже несмотря на то что ГК РФ предоставляет собственнику право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. 139

Согласно ст. 294 ГК РФ муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности и приобретенным на эти доходы имуществом, в случае если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе. 139

Необходимо исходить из того, что доходы и приобретенное на них имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям муниципальных комитетов по управлению имуществом или других муниципальных органов, несмотря на то, используются или не используются они по целевому назначению. 140

Классическое гражданское законодательство предоставляет предприятию, у которого имущество находится на праве хозяйственного ведения, все права, предоставленные собственнику, т.е. владеть, пользовать и распоряжаться этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим законодательством (ст. 294 ГК РФ). 140

Позиция ученых-цивилистов традиционна: "У собственника одновременно концентрируются все три названных правомочия. Но порознь, а иногда и все вместе они могут принадлежать и не собственнику, а иному законному (титульному, т.е. опирающемуся на определенное юридическое основание - титул) владельцу имущества". Думается, такая точка зрения не отвечает содержанию вещного права, которое дает возможность его обладателю, собственнику определять над ним полное "хозяйственное господство". Иначе теряется смысл "титула", положение самого собственника по отношению к своему имуществу. "Триада" правомочий - владения, пользования и распоряжения - охватывает в своей совокупности все возможности только для собственника. Данная характеристика правомочий собственника свойственна нашему гражданскому законодательству. Они впервые были закреплены в ст. 429 т. X ч. 1 Свода законов Российской Империи. В законодательстве зарубежных стран имеются другие характеристики. Так, согласно § 903 Германского гражданского уложения собственник распоряжается вещью по своему усмотрению; в соответствии со ст. 544 Французского гражданского кодекса собственник пользуется и распоряжается вещами наиболее абсолютным образом и т.д. Это означает, что только собственник может полностью владеть и распоряжаться имуществом. Имущество, переданное собственником в ограниченное право, т.е. хозяйственное ведение, либо оперативное управление, дает возможность этому лицу либо предприятию право только пользования. 140

Право пользования муниципальным имуществом, переданное в хозяйственное ведение, дает обладателю право употреблять это имущество для своей надобности, извлекать выгоду для себя. И этого достаточно, чтобы теоретически обосновать права хозяйственного ведения в отношении муниципального имущества. 141

В российском гражданском праве владение и распоряжение рассматривались как фактическое господство лица над вещью, соединенное с намерением присвоить ее себе. Статья 360 т. X ч. 1 Свода законов Российской Империи давала возможность только хозяину - собственнику пользоваться и распоряжаться вещью. Это объективный признак. Что касается субъективного момента, то он определяется господством над вещью только собственника. Все просто. В ограниченном же праве должно предусматриваться только пользование вещью. 141

Следует заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Почему в ГК РФ речь идет только о недвижимом имуществе? А как быть с движимым? По смыслу вышеназванной статьи получается, что с движимым имуществом можно осуществлять любые сделки без согласия собственника. 141

Приведем пример из судебной практики. 141

Комитет по управлению имуществом г. Пензы обратился в Арбитражный суд Пензенской области с иском о признании договора мены от 10 апреля 1996 г., заключенного между муниципальным предприятием "Пензгорстройзаказчик" и товариществом с ограниченной ответственностью "Строитель", недействительным и взыскании с муниципального предприятия в доход городского бюджета стоимости имущества, полученного по этому договору. 142

Согласно заключенному договору от 10 апреля 1996 г. МП "Пензгорстройзаказчик" передало ТОО "Строитель" коттедж № 24 в стадии незавершенного строительства, а ТОО "Строитель" в порядке взаиморасчета передало МП "Пензгорстройзаказчик" четырехкомнатную квартиру в строящемся жилом доме. 142

Комитет по управлению имуществом г. Пензы предъявил иск о признании заключенного между сторонами договора недействительным, поскольку он противоречит требованиям гражданского законодательства и законодательства о приватизации. 142

По мнению истца, сделка заключена с нарушениями норм ст. 217 ГК РФ, ст. 15 Закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" и п. 3.6 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. 142

Между тем анализ имеющихся в деле доказательств свидетельствует о том, что законодательство о приватизации при оценке правомерности оспариваемого договора применено быть не может. 142

Объекты, упомянутые в договоре, являются результатом хозяйственной деятельности муниципального предприятия "Пензгорстройзаказчик", созданного с целью получения прибыли. Согласно уставу предприятия одним из видов его деятельности является проектирование, строительство и продажа объектов. Материалы дела свидетельствуют о том, что финансирование строительства коттеджей в незавершенном строительстве производилось за счет средств инвесторов, заключивших договоры на их строительство. 142

Исходя из смысла ст. 295 ГК РФ, согласие собственника (комитета по управлению имуществом) на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия. На реализацию продукции, создаваемой в результате хозяйственной деятельности, согласие собственника не требуется. 143

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что оспариваемый договор является обычным гражданско-правовым договором, заключенным в результате хозяйственной деятельности предприятий, и не является сделкой приватизации. 143

Не совсем правильно, на наш взгляд, в законодательстве предусматривается и изъятие собственником имущества, находящегося в хозяйственном ведении. 143

По смыслу п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться собственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия, а только если это необходимо для решения вопросов местного значения при чрезвычайных и экстремальных ситуациях. Но тогда действуют другие нормы. 143

Закон о муниципальных предприятиях (ст. 19) не совсем корректно, на наш взгляд, предоставляет право предприятиям распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Так, в данной норме обусловлено: "Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления". Но это должно осуществляться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Кто может определять пределы, не лишающие предприятия возможности осуществлять свою уставную деятельность, и какие они? Нам думается, что помимо устава таким регулирующим актом может служить решение представительного органа местного самоуправления, которым четко будут определены границы предела использования муниципального имущества, переданного на праве хозяйственного ведения. Поэтому все сделки с муниципальным имуществом должен производить только собственник, и никто другой. 143

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление вправе принимать акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны; оно не теряет своих властных функций, выступая в гражданско-правовых отношениях. Эти и другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве. 144

В связи с этим возникает вопрос: вправе ли муниципальное предприятие передавать недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества, получив согласие собственника? 144

В ст. 217 ГК РФ содержится норма, согласно которой имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц по Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества". В то же время в данной статье предусматривается, что при приватизации муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, именно ГК РФ имеет приоритет перед законом о приватизации по отчуждению муниципального имущества в порядке приватизации. 144

Однако приватизация представляет собой особый порядок перехода имущества из муниципальной в частную собственность. В ст. 217 ГК РФ речь о приватизации идет тогда, когда имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается его собственником в лице комитета по управлению муниципальным имуществом либо другим уполномоченным на это органом в собственность граждан и юридических лиц. В этом случае правовой режим данной сделки определяется законами о приватизации государственного и муниципального имущества. 145

В то же время если передача муниципального имущества в частную собственность (в том числе путем внесения в уставный капитал хозяйственного общества) осуществляется не муниципальным образованием, а субъектом гражданского оборота, созданным муниципальным образованием (унитарным предприятием), имеющим на это достаточные полномочия, такая сделка должна совершаться в традиционном гражданско-правовом порядке. В противном случае согласно Закону о приватизации муниципального имущества любую сделку унитарного предприятия по отчуждению имущества, совершенную в рамках хозяйственной деятельности, следовало бы признать приватизацией. Согласно этой норме положения названного Закона не распространяются на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. 145

Таким образом, сделка, совершенная муниципальным предприятием по внесению закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества в уставный капитал организаций, не является приватизацией. 145

Права муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на закрепленное за ним недвижимое имущество определены в ст. 294 и 295 ГК РФ. 145

Согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ такое предприятие может вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, только с согласия собственника этого имущества. Следовательно, муниципальное унитарное предприятие вправе передать недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества при условии, если на это имеется согласие собственника. 145

Однако необходимо обратить внимание на один важный момент. 146

В отличие от иных коммерческих организаций муниципальные предприятия наделены не общей, а целевой (специальной) правоспособностью (ст. 49 ГК РФ). Поэтому действия унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом (в том числе по внесению его в уставные капиталы организаций) должны быть обусловлены выполнением задач его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. В противном случае сделка по передаче имущества в уставный капитал может быть признана недействительной по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ (недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам, в том числе правовым актам органов местного самоуправления). 146

Передача объектов муниципальной собственности в форме приватизации была и остается проблемой. При отчуждении объектов муниципальной собственности муниципалитеты лишаются главных приоритетных направлений: происходит отток в местный бюджет денежных средств, муниципалитеты лишаются права управления своим предприятием. 146

Возникает и другой вопрос: возможно ли отчуждение муниципальной собственности юридическим или физическим лицом иным путем, кроме приватизации? 146

Как уже было отмечено, приватизация - основной способ отчуждения муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц. В ст. 1 Закона о приватизации под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц. 146

Однако по смыслу закона распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе отчуждать ее, помимо собственника могут муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Рассмотрим, каким образом муниципальное предприятие может воспользоваться этим правом. 147

Итак, муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ). Как было указано выше, имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 3 ст. 215 ГК РФ). В соответствии со ст. 294 ГК РФ муниципальное имущество может быть передано муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения. 147

На основании положения п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие, которому недвижимое имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, вправе продавать это имущество, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ и иным образом распоряжаться им, но только с согласия собственника имущества. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. 147

Рассмотрим пример из судебной практики. 147

Администрация г. Нижний Новгород обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к Комитету по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и открытому акционерному обществу "Мытный двор" о признании недействительными сделок по приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок" (протокола комиссии по приватизации от 28 августа 1998 г. о результатах проведения закрытой подписки на обыкновенные акции ОАО "Мытный двор"; итогового протокола от 6 октября 1998 г. № 98 заседания комиссии по проведению аукциона по продаже акций; протокола о победителе аукциона от 6 октября 1998 г.; соглашения на приобретение акций по закрытой подписке и договора купли-продажи акций на аукционе от 23 октября 1998 г. № 414, заключенных между продавцом - Комитетом по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и покупателем - гражданином В.Л. Багдасаряном), а также о применении к сделке приватизации последствий ее недействительности путем обязанности покупателя возвратить незаконно приобретенные 405320 акций (74,2% уставного капитала) в муниципальную собственность и об обязанности продавца вернуть покупателю уплаченные за эти акции денежные средства в сумме 569156 руб. 147

Данное исковое требование мотивировано тем, что оспариваемая сделка основана на Постановлении Городской Думы Нижнего Новгорода от 24 июня 1998 г. № 38 "О приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок", не имеющем юридической силы. Приватизация названного предприятия проведена с нарушением способов, предусмотренных законодательством о приватизации, и с незаконным применением льгот для его работников. 148

Решением от 24 марта 1999 г. сделка по приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок" признана недействительной (ничтожной). Суд сослался на следующее. 148

Приватизация предприятия проведена при отсутствии принятого собственником в установленном порядке решения о приватизации. В плане приватизации не указан ее способ. Осуществление приватизации предприятия путем преобразования его в открытое акционерное общество с избранием второго варианта льгот для работников предприятия без согласия на то собственника не соответствует законодательству о приватизации. Закрытая подписка на акции среди работников приватизируемого предприятия и аукцион по продаже акций создаваемого акционерного общества также проведены с нарушениями законодательных актов. 148

Таким образом, законодательством установлено, что муниципальное имущество может быть отчуждено в собственность юридических и физических лиц посредством приватизации. Кроме того, муниципальное имущество может быть отчуждено в собственность физических или юридических лиц муниципальным унитарным предприятием, у которого имущество находится на праве хозяйственного ведения (например, посредством купли-продажи, внесения в уставный капитал предприятия, дарения), при условиях, что действия муниципального предприятия по распоряжению муниципальным имуществом соответствуют специальной правоспособности такого предприятия и в дальнейшем отчуждаемое имущество используется по целевому назначению. А в случае отчуждения недвижимого имущества необходимо также согласие собственника этого имущества. 149

И в заключение необходимо еще раз уделить внимание тому, что муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования. 149

Сегодня муниципальные образования не обладают необходимым набором объектов муниципальной собственности для нормального функционирования экономической системы муниципалитета. Вот почему многие вопросы формирования муниципальной собственности должны найти свое отражение в федеральном законодательстве о муниципальной собственности в Российской Федерации. 149

Приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла каких-либо существенных экономических перемен, так как проходила во многих регионах стихийно, по указке "сверху" и без продуманных на будущее действий. Предприятия продавались по остаточной стоимости, поэтому и в бюджет района практически никакие денежные средства не поступили. 149

Видоизмененный и обновленный Закон совершенствует правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества. И все же он в большей степени регулирует приватизацию государственного имущества, оставляя за рамками закона некоторые существенные особенности приватизации муниципального имущества. 150

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Сложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении закрепленного за ним с обладанием права хозяйственного ведения либо оперативного управления муниципального имущества. В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. Прежде всего из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств. 150

Необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий. 150

С учетом того, что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление. 150

На наш взгляд, муниципальные предприятия несправедливо законодателем ставятся в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как и на казенные, на муниципальные предприятия не должен распространяться Закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества. 150

151

2.3. Имущественное положение, ответственность и ликвидация казенных предприятий 152

Современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства - юридические лица. Каких-либо исключений или уточнений в упомянутых выше правовых актах не делается, равно как нет их и в Гражданском кодексе Российской Федерации, где дано общее понятие юридического лица, пригодное, как предполагается, ко всем из них, и указаны их разновидности. Органов государства среди этих разновидностей нет. 152

Проблема весьма серьезна. Или мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию, или этот термин употребляется по отношению к государственным органам для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках. 152

Начнем с небольшого исторического экскурса. Понятие юридического лица возникло в связи с необходимостью участия определенных коллективов физических лиц (их объединений, товариществ) в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов гражданского права. Объединяясь, люди создавали свой складочный, уставный капитал, заключали соглашения между собой и от имени объединения - вовне, принимали устав объединения. В отношениях с другими участниками гражданского оборота такое товарищество выступало как целостная единица. Его договоры признавались и защищались судами. Видимо, невозможно установить, когда возникли первые объединения такого рода, но, как представляется, к ним было привлечено внимание в немецкой литературе XVIII - XIX вв. В 1896 г. понятие юридического лица впервые вошло в законодательство - в Германское гражданское уложение, в 1907 г. оно появилось в Гражданском уложении Швейцарии. В Италии это понятие появилось в Гражданском кодексе только в 1942 г., а во Франции - в 1978 г. Во многих странах Азии, Африки, Латинской Америки этот термин был закреплен в законодательстве гораздо позже. 152

Определение юридического лица во многих зарубежных кодексах не очень пространно. Видимо, к наиболее детальным можно отнести понятие и специальные главы, посвященные юридическим лицам, в ГК РФ (думается в этом сказались особенности нашей экономики и использование некоторых категорий, унаследованных от прошлого). Общее понятие юридического лица, которое, как предполагается, должно быть пригодным для всех его разновидностей, содержится в ст. 48 ГК РФ. В статье говорится, что юридическое лицо - это организация (отметим это слово), которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, быть истцом и ответчиком в суде. В связи с образованием юридического лица его учредители (участники) могут иметь либо обязательственные права по отношению к юридическому лицу (например, хозяйственные товарищества или производственные кооперативы), либо вещные права на такое имущество (финансируемые собственником учреждения). В отношении общественных и религиозных организаций, общественных фондов, которые являются юридическими лицами, объединений юридических лиц (ассоциаций и др.) их учредители (участники) не имеют имущественных прав. Статья 50 ГК РФ обобщенно называет такие юридические лица некоммерческими организациями. 153

Выше мы привели отдельные примеры коммерческих и некоммерческих юридических лиц, но в главах ГК РФ их перечень имеет исчерпывающий характер. Ни в одном случае органы государства, аппараты, их обслуживающие, в перечне юридических лиц не названы. Как отмечалось, юридические лица объединены общим словом "организация". Однако специалистам по теории государства и права и административному праву известно, что государственный орган и государственная организация - разные вещи. Впрочем, в деталях этот вопрос недостаточно разработан: специалисты нередко опираются на терминологию законодательства, как и следует поступать в юридических работах, но современное российское законодательство нередко "кроится" поспешно (свидетельством этого являются многочисленные усовершенствования и поправки, которые следуют сразу после принятия закона (например, в 2005 г. было внесены 23 законодательные поправки в Налоговый кодекс). Были единичные факты, когда поправки вносились в закон, еще не успевший по срокам вступить в действие. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов охарактеризовал в ежегодном докладе состояние отечественного законодательства как "фрагментарное и несистемное" Поэтому, учитывая терминологию законодательства, важно с научных позиций разрабатывать определения, в том числе такие, как организация, орган, учреждение, имеющие прямое отношение к юридическому лицу. 153

Учреждение как одна из разновидностей юридического лица в ГК РФ названо (ст. 120). Однако учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу. Конституция РФ различает государственный орган и учреждение. В статье 125 говорится о федеральных органах государственной власти, органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), об органах местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Законодательным органом назван парламент. Вряд ли все эти органы можно назвать учреждениями с позиций научного понимания этих явлений. С другой стороны, в Конституции сказано о "государственных и муниципальных образовательных учреждениях" (ст. 43), об "учреждениях культуры", о "государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" (ст. 41). Государственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т.д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т.д. организуют учебный процесс, награждают или наказывают студентов, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами для читателей), но их управленческая деятельность распространяется только на определенный контингент лиц, ограничена определенными вопросами, способы принуждения весьма относительны. Учреждения занимаются главным образом обслуживанием населения в сфере социальных отношений, культуры и т.д., осуществляя в связи с этим и определенную управленческую деятельность (например, Пенсионный фонд), но характер такой деятельности отличается от властного управления со стороны органов государства (например, Правительства РФ) или органов местного самоуправления, например районного муниципального совета, принимающего обязательное для всех постановление о правилах складирования бытовых отходов. Конечно, есть государственные учреждения, управленческая сфера деятельности имеет более широкий характер, но все-таки признано, что учреждения - это не органы. Различия между органом государства и государственным учреждением учитываются в конкретных решениях. Министерство юстиции, например, имеет, с одной стороны, свои территориальные органы (управления, отделы и др.), а, с другой - учреждения юстиции. В 2004 г. распоряжением Правительства РФ 68 таких учреждений переданы как юридические лица из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность. Следовательно, слово "учреждение", используемое в ГК РФ, не помогает решить вопрос о государственных органах как юридических лицах. Правда, в связи с упоминанием об учреждениях в ГК РФ есть уточнение: особенности правового статуса государственных и иных учреждений определяются законом и другими актами. Это уточнение примечательно: авторы закона видели, что учреждения, особенно государственные, не вписываются в данное ими общее понятие юридического лица, но проблема этим не решается: орган - это все-таки не учреждение. 154

В ГК РФ есть глава 5 "Участие РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских отношениях, а не о задачах осуществления государственной политики и нормативного регулирования, как это определено, например, в положениях о министерствах. О гражданских правоотношениях в положениях об органах государства ничего не говорится. Что же касается государства - Российской Федерации (а по некоторой аналогии также субъектов Федерации, муниципальных образований), то действительно они, например, несут имущественную ответственность из причинения вреда (за вред, причиненный их органами, должностными лицами, иными уполномоченными представителями). Известно, что федеральные суды удовлетворяли иски об ущербе, причиненном военнослужащими (т.е. государственными служащими) во время военных учений (было несколько случаев, когда военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). Конституционный Суд РФ в 2005 г. постановил, что в этом случае ответчиком от имени государства выступает казна (а вовсе не Министерство обороны), есть и соответствующее постановление Правительства РФ). 156

Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства. В ней говорится об определенных единицах, общностях (государство, субъект Федерации, муниципальное образование), представителями которых естественно выступают определенные органы или должностные лица. Но такие органы отвечают не за свои действия, они уполномочены и обязаны отвечать за действия других органов (Министерство финансов, а точнее, казна возмещает ущерб за действия лиц, подчиненных в конечном счете Министерству обороны). Конечно, не исключена возможность, что и должностные лица, той же казны (в отношении субъектов РФ и муниципальных образований соответствующие понятия не разработаны, видимо, это органы, исполняющие бюджет), могут причинить имущественный вред, но в данном случае речь идет об общем правиле. Разумеется, потом возможен регрессный иск к конкретному виновнику (но не к министерству), однако это уже совсем другой вопрос. 156

Итак, констатируем. Понятие юридического лица, которое имеется в ГК РФ и которое по идее должно иметь всеобщий характер (других не существует), неприменимо и не может применяться к органам государства, которые объявлены в подзаконных актах юридическими лицами. Это понятие приспособлено к юридическим лицам частного права. Те отступления, которые сделаны в отношении некоммерческих организаций и учреждений, не меняют общей картины. 157

Из сказанного следует множество выводов. Остановимся на четырех из них. Во-первых, можно допустить, что государственные органы и органы местного самоуправления названы юридическими лицами в законах и положениях о них ошибочно. С точки зрения определения юридического лица в ГК РФ они таковыми не являются, во всяком случае, не упомянуты в нем как одна из разновидностей юридического лица. Если это так, то такой недосмотр можно исправить, или исключив соответствующее упоминание из положений или включив такое упоминание в ГК РФ, что потребует значительной корректировки общего понятия. Во-вторых, можно констатировать, что в упомянутых выше положениях об органах государства все сказано верно, а поскольку в ГК РФ в отношении их никаких оговорок или исключений не сделано (как это, хотя и весьма неопределенно, сделано по отношению к общественным, религиозным объединениям и учреждениям), то, следовательно, на органы государства распространяются самые общие нормы ГК РФ, скажем, те же, что и на хозяйствующие субъекты гражданского права. Таких общих правил довольно много. Мы коснемся только одного: вопроса о несостоятельности (банкротстве) юридического лица. Статья 61 ГК РФ устанавливает, что юридическое лицо (говорится о юридическом лице вообще, т.е. о любом) может быть ликвидировано по решению суда, если, в частности, оно работает без лицензии, занимается деятельностью, запрещенной законом, и т.д., а также согласно ст. 65 ликвидируется в случае несостоятельности (банкротства). Федеральный закон о банкротстве 2002 г. гласит, что его действие распространяется на все юридические лица (заметим, слово "все"), кроме специально оговоренных. Это казенные предприятия, учреждения, политические партии и религиозные организации (кстати сказать, исключения в отношении банкротства сделаны в ГК только в отношении политических партий, другие общественные организации не упомянуты). Слов "орган государства", "государственный орган" или вообще какой либо "орган" (а внутренние органы корпоративного управления существуют и в коммерческих, и в некоммерческих организациях) в этом перечне нет. Оставим в стороне органы коммерческих организаций (о них нигде не говорится как о юридических лицах), а другие органы названы юридическими лицами в весьма важных правовых актах, и вернемся к проблемам банкротства и сделанным в ГК РФ исключениям. Те же четыре исключения названы в Федеральном законе от 3 января 2006 г., внесшем изменения в ГК РФ (как видим, это совсем свежий документ). В новой редакции ч. 1 и 3 ст. 65 ГК РФ, говоря о юридических лицах вообще (следовательно, и о юридических лицах - органах государства), устанавливает, что юридическое лицо ликвидируется судебным решением. 157

Итак, мы констатируем, что поскольку орган государства (субъекта Федерации, муниципального образования) нигде в качестве исключений не упомянут, на него, по идее, распространяются положения о банкротстве. Если такой вывод провести дальше, то получится юридический нонсенс. Можно обанкротить министерство и поставить вместо министра временного управляющего. Давайте проделаем это с Министерством обороны, у которого нет статьи в расходной смете, чтобы заплатить за погибших во время военных учений коров и порушенные виноградники. То же самое можно попытаться проделать с федеральными службами или агентствами, с территориальными органами федеральных органов государственной власти на местах (например, с управлениями, одновременно названными центрами Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, они объявлены юридическими лицами) или с представительным органом местного самоуправления - тоже по закону юридическим лицом (уж он-то своими актами вызывает много имущественных проблем). Юридическими лицами в соответствии с законодательством являются Центральная избирательная комиссия (у нее тоже есть недоброжелатели), Счетная палата (иногда причиняющая неприятности влиятельным лицам) и многие другие органы. Можно представить себе положение судьи, который обязан строго следовать букве закона, распространяющего по существу положения о возможности банкротства на органы государства. Конечно, все это спекулятивные, умозрительные рассуждения, но все же... 158

Третий вывод. Если мы хотим органы государства (и по аналогии некоторые другие органы) считать юридическими лицами (что установлено положениями о них), а, видимо, такая общественная потребность существует, то нужно исключить сложившееся несоответствие в законодательстве, когда законы (ГК РФ, в частности) устанавливают один перечень юридических лиц, имеющий закрытый характер, а подзаконные акты добавляют к нему новые разновидности. В данном случае подзаконные акты, по существу, исправляют закон. Может быть, все же поступить наоборот? Видимо, при осуществлении такой "исправляющей работы" цивилистический подход к юридическому лицу недостаточен, важно подключить административистов, да и теоретиков права тоже. 159

Наконец, четвертое. Если считать органы государства юридическими лицами (а обратного пути, видимо, нет), то очевидно, что органы государства (субъектов Федерации, муниципальных образований) коренным образом отличаются от других юридических лиц, к которым мы привыкли с позиций гражданского права. Иным является порядок создания государственного органа - юридического лица (учреждение "сверху"), основы его деятельности (осуществление властных полномочий). Полномочия такого юридического лица - это не просто отдельные права и обязанности, они выступают в слитном, спаянном виде (права по осуществлению управленческой деятельности, публичной власти означают и обязанность не бездействовать, а управлять, решать возникающие вопросы. Характер его деятельности может быть и нередко бывает приказным, распорядительным. Его требования могут быть обращены к самому широкому кругу лиц, включая иностранцев, находящихся на территории государства и граждан, временно находящихся на территории данного муниципального образования (например, запрет купаться на территории определенных водоемов). Такому юридическому лицу не нужны лицензия или регистрация, способы его юридического оформления иные. Можно указать и другие особенности определенной группы юридических лиц, к которым цивилистические подходы неприменимы или применимы в весьма ограниченной степени. Видимо, назрела необходимость наряду с юридическими лицами частного права выделить особую группу юридических лиц публичного права. 160

В российском законодательстве нет понятия юридического лица публичного права. Нет такого определения, насколько нам известно, и в законодательстве зарубежных стран. Даже само клише "юридическое лицо публичного права" в нормативных актах встречается крайне редко (есть такой термин, например, в ст. 17 Конституции Греции 1975 г.). В научной юридической литературе это словосочетание, а также указания на конкретные юридические лица публичного права встречаются тоже нечасто, хотя в российской литературе оно присутствовало уже в начале XX в. Так, Г.Ф. Шершеневич называл юридическим лицом публичного права государство, утверждая, что в таком качестве оно выступает как казна. А.В. Венедиктов упоминал о юридических лицах публичного права "в буржуазных странах". М.И. Кулагин в интересной работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" писал, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридического лица: частного права, публичного права и "смешанное". Среди лиц публичного права в "буржуазных странах" он называл само буржуазное государство, выступающее в качестве казны, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (штаты, земли, правда, это не административно-территориальные единицы, а субъекты федерации), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М.И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества. М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридического лица публичного права, хотя и говорит, что такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. В качестве примера он называет государственный банк, а об органах государства не упоминает. 160

В зарубежной литературе словосочетание "юридическое лицо публичного права" тоже встречается крайне редко. 161

Понятие "юридическое лицо публичного права" включает много различных явлений, здесь и учреждения, и разные общественные объединения, и теперь - в российском законодательстве - органы государства и муниципальных образований. Но вряд ли этого следует пугаться: современное понятие юридического лица "вообще" охватывает еще более разнообразные явления. Да и юридическое лицо гражданского права (в его частноправовом толковании) характеризуется значительным богатством разновидностей. Их характеристика, выявление их особенностей, формулирование понятий и определений - задача многих специальных исследований. Ниже мы рассматриваем только наиболее общие черты предлагаемого понятия "юридическое лицо публичного права", хотя попутно приходится констатировать и определенные особенности трех различных видов юридических лиц такого рода: территориальных публичных коллективов (начиная от общества, представленного государством, и заканчивая самым мелким муниципальным образованием); некоммерческих объединений (особое место здесь занимают, например, религиозные организации); государственных и муниципальных органов (последняя группа тоже неоднородна). 161

На наш взгляд, при создании общего понятия юридического лица публичного права следует исходить из следующих положений. 162

1. Юридическое лицо публичного права есть не гражданско-правовое, а публично-правовое образование. Его назначение - не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания и др. (такие виды деятельности могут быть только побочными и только для некоторых юридических лиц публичного права), а решение задач общественного характера либо путем различных организационных форм общественной самодеятельности (общественные объединения), либо путем реализации властных полномочий, публичного управления (при этом важно учесть, что управленческая деятельность, например, государственных органов отличается от таковой у государственных учреждений). Если у юридического лица публичного права есть какие-то цивилистические качества (их объем может определить только закон), то такие качества могут быть лишь сопутствующими. Правовой статус юридических лиц публичного права определяется вовсе не такими качествами, которые зафиксированы в Гражданском кодексе. 162

2. Юридическое лицо публичного права - не всегда организация (как говорится в ГК РФ), хотя им могут быть и организации (учреждения). К числу юридических лиц (без добавления слов "публичного права") отнесены законодательством и определенные органы. Это органы государства, субъектов РФ и муниципальных образований (в тех странах, где есть территориальные автономии, такими лицами могут быть и органы автономий). Таков же характер и учреждений, включаемых в число юридических лиц публичного права. 163

3. Юридическое лицо публичного права имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов. Это не реализация общих или совокупных интересов группы частных лиц, его участников (членов), не забота о собственных индивидуальных частных интересах, а осуществление общественных интересов, общей воли определенного территориального публичного коллектива населения, выражаемой прежде всего гражданами-избирателями. Это интересы всего общества (народа страны) для федерального государственного органа, населения субъекта Федерации (по исключительным предметам ведения, хотя и по этим вопросам органы субъекта Федерации, как часть целого, должны действовать в соответствии с волей всего многонационального российского народа, юридически это выражено в принципе верховенства федерального права). Сказанное с определенными поправками можно отнести и к органам местного самоуправления, к государственным учреждениям. Несколько сложнее обстоит дело с вопросом об общих интересах общественных объединений, являющихся юридическими лицами публичного права. Но и в этом случае может быть найдена обобщающая формулировка, включающая их в одну группу по характеру интересов (но не обязательно по социальной природе таких интересов) с органами государства и муниципальных образований. 163

4. Юридические лица публичного права, являющиеся органами государства и муниципальных образований, государственные учреждения создаются "сверху" в распорядительном порядке. Основным документом, регулирующим их организацию и деятельность, является не устав, а приказ, распоряжение, изданные (утвержденные) вышестоящими органами, учреждениями. Юридические лица публичного права, являющиеся общественными организациями, создаются путем добровольного объединения индивидов (а иногда и в результате объединения других юридических лиц - общественных организаций), но по особым правилам, отличным от порядка создания юридического лица частного права. 163

5. Юридическое лицо публичного права, если это орган государства или муниципального образования или государственное учреждение, обладает дискреционными полномочиями (в пределах закона) в отношении третьих лиц, не подчиненных этому органу или учреждению и не входящих в его состав (штат). Иное юридическое лицо таких полномочий не имеет, у него есть лишь корпоративная власть в отношении его членов, входящих в состав общественной или иной организации. 164

6. Имущество юридического лица публичного права, если это орган государства или муниципальное образование, не находится в его собственности (речь идет об основном имуществе, обеспечивающем главную управленческую деятельность такого органа). Это "чужая" собственность (государственная или муниципальная), находящаяся в пользовании соответствующего органа. Конечно в определенных случаях, если это разрешено законом (положения об органе государства для этого, на наш взгляд, недостаточно), такой орган может иметь собственное имущество, но, вообще говоря, даже папки и карандаши, которые такой орган приобретает на средства государственного или муниципального бюджета, являются государственной или муниципальной собственностью. 164

Словом, к вопросу о "своей" собственности органов государства или муниципального образования нужно подходить крайне осторожно. Неуемные аппетиты российской бюрократии (в том числе ее самых высших слоев) общеизвестны. Нужно также учесть, что права на собственность у различных территориальных публичных коллективов (а, возможно, и их соответствующих органов) могут и должны быть неодинаковыми. Например, в некоторых государствах (Китай, Эфиопия и др.) вся земля национализирована и может находиться только в собственности государства, во многих нефтедобывающих арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия и др.) национализированы подземные богатства. В развитых странах (в том числе в Европе) также есть объекты, которые могут принадлежать только государству (морское побережье, атомные станции и т.д.). 164

7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. У органов государства и муниципальных образований его заменяют положения или приказы, изданные вышестоящими органами, а также принятые руководством органа правила внутреннего трудового распорядка. 165

8. В отличие от юридических лиц частного права органы государства и муниципальных образований не нуждаются в лицензировании или государственной регистрации. Начало их деятельности не связано с государственной регистрацией. Муниципальные объединения регистрируются в особом реестре прежде всего в целях учета, но это регистрация образования, а не тех его органов, которые объявляются юридическими лицами. Некоммерческим организациям для того, чтобы получить права юридического лица, регистрация необходима. 165

9. Автономия в деятельности государственного и муниципального органа как юридического лица ограничена. Их деятельность осуществляется на началах подчиненности, в ней присутствует иерархия. Вместе с тем такие ограничения имеют разный характер: для исполнительной власти они совсем не те, что для законодательной или судебной, чьи ограничения определяются Конституцией или законом. Для некоммерческих организаций, как и для коммерческих, сфера и самостоятельность их деятельности зависят от их задач и роли в обществе, которые определяются в общей форме законодательством, а детальнее - их уставами, принятыми в соответствии с законом. 165

Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Конечно, как говорилось, существует ответственность из причинения вреда, другие формы ответственности, но в случае с государственным или муниципальным органом, государственным или муниципальным учреждением это гражданско-правовая ответственность не самого органа (учреждения), а тех, представителем кого он выступает: государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д. 166

Кроме того, государственным и муниципальным органам известны такие формы ответственности, которых нет в гражданском праве, в том числе политическая ответственность без вины. Другие лица публичного права несут гражданско-правовую ответственность непосредственно. Однако персональный состав (штат органа и т.д.) не несет гражданско-правовой ответственности друг за друга. 166

При современном состоянии науки и практики (в том числе правоприменительной) невозможно ответить на многие вопросы, которые возникают в связи с объявлением органов государства и муниципальных образований юридическими лицами. Цивилистический подход к понятию юридического лица в российском праве, видимо, не является теперь единственным, а общее понятие юридического лица, содержащееся в ГК РФ, неприменимо к некоторым реалиям текущего законодательства (включая подзаконные акты), управленческой практике. Юридическое лицо уже не ограничивается теми разновидностями, чем это было века и даже десятилетия тому назад, а мы нередко продолжаем оперировать давними категориями. 166

Ниже представлена таблица, которая является результатом сравнительного анализа правового положения различных типов госучреждений. 166

В данной статье больше вопросов, чем ответов. Нужны новые фундаментальные исследования, посвященные проблемам юридического лица, выполненные на стыках теории права, цивилистики и административного права. 171

171

3. Право оперативного управления: проблемы и пути решения 172

3.1. Проблемы оперативного управления имуществом государственными учреждениями 172

В соответствии со ст. 296 ГК РФ учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. 172

Поскольку законодательством РФ имущество на праве оперативного управления закрепляется также и за казенными предприятиями, может создаться впечатление, что содержание этого права для данных организаций одинаково. Попробуем разобраться в особенностях реализации учреждением производного вещного права оперативного управления, осветив последовательно каждое из трех правомочий. 172

Правомочие пользования реализуется государственным учреждением в отношении имущества, переданного ему государством и учитываемого на смете. Законодательством не установлена обязанность заключения договоров о передаче имущества учреждению, однако в некоторых субъектах Российской Федерации практика заключения таких договоров получила распространение. Например, такие договоры заключаются в г. Москве в соответствии с Типовым договором о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением г. Москвы. С нашей точки зрения, заключение таких договоров является оправданным, особенно в свете взятого Правительством РФ курса на полный учет и формирование реестра государственного имущества. Неотъемлемым приложением к такому договору должен стать Паспорт имущественного комплекса, содержащий акты оценки стоимости имущества, справки о наделении оборотными средствами, штатное расписание, Свидетельство на право аренды недвижимого имущества, выписки из паспортов БТИ и иные необходимые документы. Наличие данных документов упростило бы в дальнейшем осуществление контроля за сохранностью закрепленного за учреждением имущества. 172

Имущество учреждению должно передаваться на основании Акта приемки-передачи имущества. Именно с момента подписания сторонами такого Акта фактически, с нашей точки зрения, и возникает право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из владения собственника, и это правомочие переходит к учреждению. 173

Правомочие пользования, в силу установленных законодательством норм, должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества. 173

Что касается целей деятельности организаций, то они определяются специальным законодательством и Уставом учреждения. В литературе неоднократно высказывалось мнение, что речь должна идти не о целях деятельности, а о целях создания организации. Действительно, определение того, что является целью деятельности некоммерческой организации, в законодательстве отсутствует, зато в ст. 120 ГК РФ четко определены цели создания учреждений. Именно цель создания позволяет выделить учреждения из ряда других организаций, в том числе и некоммерческих. Что же касается цели деятельности, то, как будет показано чуть позднее, такой целью может быть и получение прибыли учреждением, однако она должна направляться на достижение целей создания организации, предусмотренных законом и Уставом. 173

Таким образом, использование имущества учреждением в соответствии с целями его создания и назначением имущества следует рассматривать как ограничение права пользования. Собственник государственного имущества обязан осуществлять контроль не только за его сохранностью, но и за использованием по назначению. 174

Вместе с тем на практике часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждению имущества. В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях, а не в целях создания учреждения. В этом случае у собственника, в лице уполномоченного органа, остается предусмотренное законом право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению. 174

Переходим к правомочию распоряжения. В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В научной литературе в связи с этим получила хождение такая весьма оригинальная конструкция, что в случае возникновения необходимости распорядиться имуществом учреждение "вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества". Таким образом, в силу ГК РФ собственник не вправе передавать свое правомочие по распоряжению имуществом учреждению. Это является его исключительной компетенцией. 174

Вместе с тем, игнорируя правило Гражданского кодекса РФ, некоторые Федеральные законы содержат нормы, предоставляющие право учреждениям сдавать имущество в аренду. Содержатся такие правила и в уставах, типовых, примерных положениях. Так, в соответствии с п. 18 Устава Государственного фонда кинофильмов РФ, Госфильмофонд России в целях обеспечения своей деятельности может по согласованию с Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом сдавать в аренду находящееся в его оперативном управлении недвижимое имущество. 174

В оправдание несоответствия норм Гражданского кодекса РФ и специальных законов можно сослаться на ч. 3 ст. 120 ГК РФ, где сказано, что особенности правового статуса отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Видимо, именно этой нормой руководствовался законодатель, предоставляя учреждениям право сдавать в аренду имущество. 175

Данная коллизия норм, с нашей точки зрения, должна быть решена следующим образом. В Гражданском кодексе РФ следует предусмотреть норму, позволяющую государственным учреждениям сдавать в аренду закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество. Это изменение будет вполне оправдано, так как государство в нынешних условиях реально не способно обеспечить финансирование деятельности учреждений в полном объеме, сдача имущества в аренду является не роскошью, а иногда единственным условием выживания учреждения. 175

Немаловажен и факт сложившейся практики сдачи в аренду имущества государственными учреждениями. Так, например, в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам в п. 16 раздела "Жилищные споры" анализируется ситуация, при которой Красноярский аграрный университет, на балансе которого находился жилой дом, принадлежащий Университету на праве оперативного управления, заключил, с согласия Красноярского краевого комитета по управлению государственным имуществом, ряд договоров аренды. В Обзоре указывается, что суд первой инстанции при разрешении спора обоснованно исходил из того, что Университет вправе распоряжаться закрепленным за ним жилищным фондом путем распределения жилых помещений на условиях договора найма, договора аренды и продажи жилья, поскольку такое право было предоставлено учреждению собственником уставом и договором о закреплении имущества в оперативное управление. Довод же прокурора со ссылкой на статью 298 ГК РФ о том, что это невозможно даже с согласия собственника имущества, признан ошибочным, не вытекающим из требований законодательства и социального назначения жилищного фонда. 175

С нашей же точки зрения, прав в данной ситуации не суд, а прокурор. Однако, если лишить государственные учреждения возможности сдачи имущества в аренду, а сделки признать недействительными, так как они противоречат нормам Гражданского кодекса РФ, то вполне очевидные финансовые последствия могут привести к финансовому краху ряда учреждений. Особенно речь идет о тех из них, для которых возможность ведения собственной хозяйственной деятельности весьма ограничена (библиотеки, музеи и др.). 176

Аргументом в пользу необходимости внесения изменений в гражданское законодательство является и то обстоятельство, что в нормативно-правовых актах финансового, в частности бюджетного, права возможность сдачи в аренду имущества государственными учреждениями не подвергается сомнению. Арендная плата за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, учитывается в доходах федерального бюджета. В соответствии со ст. 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" планируется получить доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, в размере 5611,7 млн. руб. 176

В соответствии с действующим бюджетным законодательством данные государственные учреждения, состоящие на федеральном бюджете и финансируемые на основании сметы расходов, представляют в орган федерального казначейства по месту своего нахождения подлинник заключенного с арендатором в установленном порядке договора на передачу в аренду закрепленного за этой организацией недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, и один экземпляр копии договора, заверенный подписями руководителя и главного бухгалтера организации и оттиском ее печати. После сличения с копией подлинник договора возвращается организации. 177

Перечисление в доход федерального бюджета арендной платы осуществляется арендаторами платежными поручениями на счета по учету доходов федерального бюджета, открытые органом федерального казначейства по месту открытия организациям-арендодателям лицевых счетов для учета операций по дополнительному финансированию. 177

Территориальные органы федерального казначейства Министерства финансов РФ не позднее следующего дня после поступления средств на доходные счета направляют территориальным органам Министерства имущественных отношений РФ копии платежных поручений арендаторов на перечисление арендной платы. Арендная плата учитывается в полном объеме в доходах федерального бюджета на доходных счетах в территориальных органах федерального казначейства. 177

Территориальные органы федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляют распределение средств, поступивших в соответствии с договорами аренды на доходные счета, по лицевым счетам организаций на основании дополнительной сметы доходов и расходов организаций, утвержденной (согласованной) в установленном порядке, а также копий договоров, представленных организациями, для использования указанных средств на цели дополнительного бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы. 177

Расходы на содержание и развитие материально-технической базы организаций за счет средств, поступивших от сдачи в аренду закрепленного за организациями находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества, осуществляются с лицевых счетов организаций в соответствии и в пределах дополнительной сметы расходов. 178

Таким образом, практика сдачи в аренду недвижимого имущества государственными учреждениями получила распространение и закреплена нормативно-правовыми актами. Поэтому, с нашей точки зрения, необходимость внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ назрела. Что же касается иных видов распоряжения имуществом, закрепленным за государственными учреждениями на праве оперативного управления, то, по нашему мнению, запрет на их осуществление является правомерным. Сделки по распоряжению учреждениями имуществом являются ничтожными в силу статьи 168 ГК РФ. 178

Кроме того, необходимо помнить, что учреждения в соответствии с 49 статьей ГК РФ обладают специальной правоспособностью (хозяйственной компетенцией) и поэтому могут владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом только в целях их создания, закрепленных в Уставе. В противном случае сделки, даже если они совершены с согласия собственника, также являются ничтожными (ст. 168 ГК РФ). 178

В соответствии с частью 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества учреждения, так же, как и собственник имущества казенного предприятия, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению. Возникающие судебные споры по поводу изъятия имущества, как правило, касаются двух основных моментов: 178

а) какой государственный орган может принимать подобное решение; 178

б) действительно ли изымаемое имущество является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению. 179

Весьма характерны в данном отношении выводы, содержащиеся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 сентября 1996 г. № 955/96. Спорным в данном случае явилось изъятие на основании распоряжения Комитета по управлению государственным имуществом Ярославской области нежилого помещения у государственного образовательного учреждения "Ярославский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов химической и нефтехимической промышленности" и передача его Управлению Департамента налоговой полиции РФ по Ярославской области. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяя ранее состоявшиеся по делу судебные акты, признал не соответствующим законодательству довод кассационной инстанции о том, что имущество, переданное институту в соответствии с Постановлением Правительства РФ, могло быть изъято лишь по решению последнего. Госкомимуществу России и его территориальным агентствам Правительством РФ делегированы соответствующие полномочия. Президиум при этом отметил, что Комитет по управлению государственным имуществом Ярославской области должен быть привлечен к участию в деле. Этого сделано не было, хотя истцом заявлялось ходатайство о привлечении Комитета в качестве второго ответчика. 179

Что же касается отнесения изъятого имущества к категории используемого не по назначению, излишнего или неиспользуемого, то это обстоятельство судом не исследовано, соответствующие доказательства в деле отсутствуют. При таких условиях дело направлено на новое рассмотрение. 179

Собственник имеет право передать учреждение в собственность другому лицу. В отношении рассматриваемых нами организаций такая ситуация встречается довольно часто, когда то или иное учреждение передается из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации. Например, распоряжением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 1206-р в государственную собственность Калужской области было передано государственное учреждение "Центральная туберкулезная больница "Восход". Такая передача состоялась по предложению Законодательного Собрания Калужской области и Минимущества России и была согласована с Минздравом России. 179

При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. В литературе высказывается мнение о том, что новый собственник в данном случае обязан сохранить целевое использование имущества учреждения. При этом дается ссылка на ст. 300 ГК РФ. Представляется, это требование не вытекает из указанной статьи, и указанного обременения у нового собственника не возникает. 180

Таким образом, оперативное управление имуществом государственного учреждения представляет собой весьма ограниченное по своим возможностям вещное право (которое, с нашей точки зрения, должно быть несколько расширено). Вместе с тем такие ограничения несколько компенсируются обязанностью собственника финансировать деятельность учреждений, нести субсидиарную ответственность по обязательствам данных субъектов при недостаточности их денежных средств и другими предусмотренными законодательством условиями их деятельности. 180

180

3.2. Предложения по совершенствованию законодательства 180

В процессе деятельности любого юридического лица, в том числе и учреждения, возникает потребность приобретения оборудования, канцелярских товаров, мебели и т.д. Отчуждать же имущество по договору купли-продажи учреждение может только в одном случае: если в соответствии с учредительными документами ему предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то оно может стать продавцом имущества, приобретенного за счет этих доходов. В отношении имущества, закрепленного за учреждением, как носителя права оперативного управления, оно таким правомочием распоряжения не обладает. Неизбежен вопрос: кто же вправе осуществлять отчуждение имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления (например, в случае, если это имущество ненужное для осуществления деятельности)? Е.А. Суханов считает, что при возникновении такой необходимости учреждение вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества. Однако нельзя забывать, что к числу обязательных признаков любого юридического лица относится его имущественная обособленность. Именно имущественная обособленность юридического лица характеризует его юридическое обособление от имущества и личности своих учредителей и дает ему возможность последующего самостоятельного участия в гражданском обороте. Поэтому вмешательство собственника в деятельность учреждений путем продажи имущества, закрепленного за последним, неизбежно приводит к упразднению имущественной обособленности данного субъекта права. В связи со сказанным следует согласиться с позицией В.А. Дозорцева, считающего, что в данном случае создается ситуация, когда имуществом не может распоряжаться никто - ни само учреждение, ни собственник. Тем не менее рассматриваемая проблема может быть решена путем применения п. 2 ст. 296 ГК РФ, в соответствии с которым собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако следует заметить, что возможны случаи, когда имущество необходимо учреждению, но в результате изношенности или устарения необходимо его продать, чтобы купить впоследствии новое. Следовательно, данная проблема не может быть решена с учетом положения, указанного в п. 2 ст. 296 ГК РФ. Исходя из сказанного, на наш взгляд, необходимо на законодательном уровне предоставить учреждению возможность распоряжаться имуществом (за исключением денежных средств, которыми учреждение распоряжается самостоятельно), закрепленным за ним на праве оперативного управления, с согласия собственника. Решение данной проблемы имеет существенное значение: от него зависит, насколько учреждение можно будет рассматривать как самостоятельное юридическое лицо, осуществляющее свою целевую деятельность (поскольку продажа имущества, являющаяся дополнительной или вспомогательной деятельностью, также служит осуществлению уставных задач или целей) без вмешательства собственника в отношении имущества учреждения. 180

Покупателем по договору купли-продажи может быть любое физическое или юридическое лицо. При приобретении товара (имущества) на средства, выделенные собственником, у учреждения возникает право оперативного управления. Собственником становится лицо, являющееся собственником имущества, закрепленного за юридическим лицом, именно он вправе распоряжаться приобретенным имуществом. Только в одном случае учреждение получает самостоятельное распоряжение имуществом, приобретенным по договору купли-продажи, - в случае, если имущество было приобретено на доходы, полученные от деятельности, направленной на их получение. В этом случае собственник не вправе распоряжаться приобретенным имуществом. 182

Договор купли-продажи - не единственный договор, направленный на передачу имущества в собственность. К числу таких договоров следует отнести и договор мены. Это возмездный договор, характеризующийся эквивалентным встречным предоставлением, которым являются не деньги, а товар. Гражданский кодекс РФ не предъявляет каких-либо специальных требований к субъектам договора мены. Однако передача имущества другому лицу в обмен на иное имущество является реализацией правомочия распоряжения. Учреждение же не вправе распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, что было нами уже подчеркнуто по отношению к договору купли-продажи. Поэтому учреждение может стать участником договора мены только в одном случае - при наличии имущества, приобретенного на доходы от деятельности, направленной на их получение. Имущество, полученное по договору мены, поступает в самостоятельное распоряжение. 182

Нередко источником формирования средств учреждений являются доходы от сдачи имущества в аренду. Вопрос о возможности участия учреждения в договоре аренды на стороне арендодателя в юридической литературе решается неоднозначно. В соответствии со ст. 608 ГК РФ арендодателем имущества по договору аренды может быть его собственник либо иное лицо, управомоченное законом или собственником сдавать имущество в аренду. Исходя из формулировки ст. 608 ГК РФ, как считает М.И. Брагинский, учреждение как субъект права оперативного управления не вправе сдавать имущество в аренду. Существует и точка зрения о несоответствии Гражданскому кодексу РФ нормативных актов в связи с наличием в них норм, устанавливающих возможность сдачи в аренду имущества, закрепленного на праве оперативного управления (п. 11 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" от 10.07.1992, п. 4 ст. 29 ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации" от 26.05.1996). И.В. Ершова придерживается позиции, согласно которой учреждение вправе сдавать в аренду имущество, поскольку п. 3 ст. 120 ГК РФ определяет возможность установления особенностей правового статуса отдельных видов учреждений другими законами и иными правовыми актами. 183

Анализ имеющихся в юридической литературе позиций показывает, что многие авторы (М.И. Брагинский, Г.Б. Леонова, И.В. Ершова) рассматривают сдачу имущества в аренду как реализацию правомочия распоряжения, составляющего содержание вещного права. Общеизвестно, что правомочие распоряжения понимается как юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи. На наш взгляд, учреждение, сдавая имущество в аренду, осуществляет не правомочие распоряжения, а правомочие пользования. В данном случае учреждение извлекает полезные свойства из имущества, которое закреплено за ним на праве оперативного управления. Именно так законодатель рассматривает сдачу имущества в аренду: осуществление правомочия пользования. Из самого законодательного определения договора аренды следует, что имущество передается арендатору во временное владение и пользование или во временное пользование. В числе прав арендатора, которые перечисляются ГК РФ, называется право сдавать имущество самим арендатором с согласия собственника в субаренду. Таким образом, арендатор осуществляет правомочие пользования арендованным имуществом. Поэтому запрет участия учреждения в договоре аренды на стороне арендодателя представляется нами неверным. 184

Заслуживает внимание вопрос о характеристике права на продукцию, плоды и иные доходы, полученные арендатором-учреждением в результате использованного арендованного имущества. В соответствии с ч. 2 ст. 606 ГК РФ такие плоды, продукция и доходы являются собственностью арендатора. Поскольку учреждение не является собственником закрепленного за ним имущества, то закономерен вопрос: каков объем правомочий учреждения на такие плоды, продукцию и доходы - это или только право оперативного управления, или же более объемное право, возникающее в результате осуществления деятельности, направленной на их получение? Ответ зависит от того, каков источник выплаты арендной платы: или это имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления; или это фонды от осуществления деятельности, направленной на получение доходов. Это означает, что учреждение приобретает на плоды, продукцию или доходы право оперативного управления, если арендная плата осуществлялась за счет имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления (это вытекает из п. 2 ст. 299 ГК, которая предусматривает, что плоды, доходы, продукция от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, поступают в оперативное управление). В том же случае если арендная плата осуществляется за счет доходов от деятельности, направленной на их получение, то учреждение приобретает на плоды, продукцию, доходы самостоятельное распоряжение. Решение этой проблемы подобным образом представляется наиболее верным. Однако нельзя забывать, что, например, в начале своей деятельности любое учреждение, для того чтобы осуществлять приносящую доходы деятельность, так или иначе использует имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления. Исключения составляют только случаи получения имущества в виде дара или по завещанию, в результате которых имущество попадает в самостоятельное распоряжение. Следовательно, складывается ситуация, когда возникновение "самостоятельного распоряжения" имуществом учреждения ставится законом в зависимость только от получения имущества по договору дарения или по завещанию. Других случаев получения "самостоятельного распоряжения" законом не установлено. С таким положением вряд ли можно согласиться. Поэтому подход к данному вопросу должен быть более широким, и он может быть решен и в случаях участия учреждений в договоре аренды. На наш взгляд, при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать цели, для которых то или иное имущество арендуется учреждением. Если учреждение арендует имущество с целью получить доходы, например, путем сдачи впоследствии в субаренду, то такие плоды, продукция, доходы должны поступать в самостоятельное распоряжение. Если цель иная (не связанная с получением доходов), то тогда на плоды, продукцию и доходы у него возникает право оперативного управления. 184

Одним из способов приобретения учреждением имущества является получение его по договору дарения. ГК РФ предусматривает определенные ограничения для субъективного состава договора дарения. Они касаются и юридических лиц, имущество которых принадлежит им на праве оперативного управления. В соответствии с п. 1 ст. 576 ГК РФ эти субъекты могут дарить принадлежащее им на соответствующем вещном праве какое-либо имущество лишь с согласия собственника их имущества. Но с другой стороны, право оперативного управления, предоставленное учреждению п. 1 ст. 298 ГК РФ, не позволяет последнему распоряжаться имуществом. Возникает вопрос: может ли учреждение быть дарителем или все же нет? В юридической литературе эта проблема рассмотрена В.В. Витрянским, считающим, что нужно исходить "из наиболее ограниченного варианта", т.е. необходимо применять правила, установленные в п. 1 ст. 298 ГК РФ. При решении этой проблемы В.В. Витрянский исходит из рассуждений А.Л. Маковского, объясняющего такой подход исключительностью безвозмездных отношений, возникающих из договора дарения. На наш взгляд, определяющим моментом при рассмотрении вопроса о возможности учреждения быть дарителем является объем правомочия распоряжения, входящего в содержание права оперативного управления. Учреждению запрещено распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом, следовательно, оно не вправе осуществлять дарение. Если же принять возможность дарения с согласия собственника - это будет противоречить сущности учреждения как вида юридического лица. Вместе с тем в иной плоскости рассматривается эта проблема в случае, если учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы от которой поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Соответственно встает вопрос: необходимо ли получать согласие собственника на совершение дарения имущества, приобретенное на доходы от такой деятельности? В.В. Витрянский исходит из того же правила "ограниченного варианта", считая, что учреждение вправе осуществлять дарение в отношении доходов от "предпринимательской деятельности" с согласия собственника. На наш взгляд, п. 1 ст. 576 ГК РФ рассматривает только случаи дарения вещи, которая находится у учреждения на праве оперативного управления, ничего не говоря о вещах (или ином имущественном благе), которые были приобретены на доходы от осуществления деятельности, направленной на их получение, и которые поступили в самостоятельное распоряжение учреждения. Поэтому мы придерживаемся точки зрения, согласно которой учреждению не требуется разрешения собственника на совершение дарения в отношении имущества, приобретенного на доходы от деятельности, направленной на их получение. В связи с этим считаем, что положение п. 1 ст. 576 ГК РФ целесообразно дополнить с учетом показанного уточнения. 186

Одним из видов дарения является пожертвование (дарение вещи или права в общеполезных целях). Пожертвование обусловлено использованием имущества по определенному назначению. Круг субъектов на стороне одаряемого является ограниченным. Среди них ГК РФ называет учреждение. В соответствии с п. 2 ст. 582 ГК РФ на принятие пожертвования не требуется чьего-либо разрешения или согласия. Но тогда возникает вопрос: если назначение пожертвования противоречит цели деятельности учреждения, то разве не может оно отказаться от принятия имущества? На наш взгляд, может. Такой ответ мы связываем с тем, что договор дарения, разновидностью которого является договор пожертвования, является двусторонней сделкой, для совершения которой требуется согласие одаряемого на приобретение дара. В.В. Витрянский при рассмотрении данной проблемы считает, что законодатель путем установления положения, закрепленного в п. 2 ст. 582 ГК, исходит из того, что здесь не требуется никакого разрешения со стороны определенных властных органов на получение дара. Конечно, эту часть можно рассматривать и таким образом, но тогда законодателю нужно было бы уточнить, чье именно разрешение и согласие не требуется. В связи со сказанным мы не поддерживаем позицию В.В. Витрянского. Особенностью договора дарения, в том числе и договора пожертвования, по отношению к учреждениям является то, что предмет договора поступает не в оперативное управление учреждения, а в самостоятельное распоряжение. Деятельность, направленная на получение доходов, охватывает и эти случаи получения имущества. Отсюда, на наш взгляд, налицо необходимость внесения уточнений в ст. 582 ГК РФ. 187

Нельзя не затронуть участия учреждений и в некоторых других договорах. Среди договоров, которые наиболее часто встречаются в практике деятельности учреждений, следует назвать договор подряда и договор возмездного оказания услуг. Закон не содержит каких-либо требований к сторонам этих договоров. Поэтому учреждение вправе выступать участником гражданского оборота путем заключения договора подряда и договора возмездного оказания услуг с учетом его специальной правоспособности и с учетом того, что в случаях, установленных законом для выполнения работ и оказания услуг, необходима лицензия. Так же как и по отношению к характеристике права на продукцию, плоды и доходы, полученные учреждением в результате использованного арендованного имущества, встает вопрос о характеристике правомочий учреждения в отношении доходов, полученных от оказания услуг и выполнения работ. Думается, вопрос должен быть решен таким же образом, как и в отношении права учреждения на плоды, продукцию и доходы, полученные им в результате использованного арендованного имущества, т.е. с учетом целей оказания услуг и выполнения работ. Доходы от оказания услуг и выполнения работ поступают в оперативное управление (если целью не является получение доходов). Учреждение приобретает "самостоятельное распоряжение" на доходы, полученные от дополнительной платной деятельности. 188

Итак, на основании проведенного нами анализа участия учреждений в гражданском обороте посредством заключения договоров купли-продажи, мены, аренды, дарения, подряда, возмездного оказания услуг следует сделать следующие выводы. Участие учреждений как субъектов права оперативного управления в гражданском обороте ограничено. Основу рыночной системы составляют отношения собственности. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, имеющие собственное имущество. "Для лиц лишь постольку открыт доступ к участию в товарном обороте, поскольку они своей волей могут распоряжаться товаром". Поэтому наделение учреждений правом оперативного управления не позволяет их рассматривать как самостоятельных участников гражданского оборота хотя бы уже по той причине, что они не вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом (за исключением денежных средств, выделенных ему по смете), в связи с чем возникают существенные противоречия в законе, рассмотренные нами применительно к договорам купли-продажи и дарения. Однако законодатель не мог не учесть того, что некоммерческим организациям приходится участвовать в товарных отношениях, что обусловлено необходимостью материального обеспечения их основной деятельности, связанной с достижением общественных благ. В соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ учреждениям на основании учредительных документов предоставляется право заниматься деятельностью, приносящей доходы, которые поступают в самостоятельное распоряжение учреждений. Именно это самостоятельное распоряжение и обеспечивает более широкие возможности вступления в гражданские правоотношения. Исходя из приведенной выше оценки деятельности учреждений было бы целесообразным на законодательном уровне установить возможность распоряжения учреждением имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, с согласия собственника, а также уточнить редакции ст. ст. 299, 582, 576 ГК РФ. Это позволило бы укрепить правовое положение учреждений как участников товарного оборота и как следствие - способствовало бы улучшению осуществления их целевой деятельности. 189

Заключение 191

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы. 191

1. Унитарные предприятия организовало государство, оно же расписало финансирование, в соответствии со своими возможностями очень скромное (расценки на работы ниже себестоимости - это обычная ситуация), но оно же и берет все налоги как с коммерческих структур (сумма налоговых отчислений и платежей в различные фонды бывает несколько больше объема финансирования). Теперь, когда условия работы, установленные государством, привели унитарные предприятия к экономической несостоятельности и сделали их практически беспомощными в условиях свободной конкуренции, все подряды предполагается разыгрывать через тендер. А это значит, что либо на все работы будут установлены коммерческие расценки и тогда унитарные предприятия могут просто стать банкротами, либо в этих тендерах никто, кроме унитарных предприятий, участвовать не будет, а унитарии, выиграв такой конкурс, неоспоримо окажутся банкротами. 191

Мы считаем нецелесообразным проводить тендеры на работы, для осуществления которых уже учреждено унитарное предприятие. Создавая унитарное предприятие с ограниченной правоспособностью, министерство обязано в первую очередь обеспечить свое предприятие этими работами и только при избытке объемов выставлять эти работы на тендер. В этом случае унитарное предприятие, обеспеченное работой, не должно участвовать в конкурсе в силу полной плановой загрузки. Если же министерство организовывает тендер без учета вышеназванных условий и унитарное предприятие вынуждено участвовать в конкурсе, то, на наш взгляд: 191

- министерство ставит в невыгодные условия унитарное предприятие, так экономически тягаться с любым малым предприятием тяжело в силу высокого затратного механизма у унитарного предприятия; 191

- при проигрыше даже части объемов имущество, переданное в унитарное предприятие министерством, будет простаивать (убытки могут быть очень ощутимые: задержка налогов, зарплаты и т.п.). В этом случае можно говорить уже о преднамеренном банкротстве данного унитарного предприятия руководством министерства. 192

Источник всех проблем унитарных предприятий - разница между реальной стоимостью выполняемых работ и существующим финансированием, которое в 5 - 6 раз ниже. Не удивительно, что все унитарные предприятия имеют задолженности перед бюджетом. Если расценки не будут повышены, то ни о какой конкурентной среде не может быть и речи. 192

2. Руководствуясь изложенным, мы вносим предложение исключить из текста п. 9 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" указание на возможность обладания учреждением правом собственности. На наш взгляд, представляется обоснованным поддержать позицию, согласно которой необходимо озаглавить главу 19 ГК РФ следующим образом: "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения". Кроме того, как нами ранее было указано, ГК РФ в отличие от Закона РФ "Об образовании" ограничил ответственность учреждений только денежными средствами, находящимися в их распоряжении (ст. 120). В соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Исходя из сказанного, п. 9 ст. 39 Закона "Об образовании" применяться не может. Однако было бы целесообразно в самом ГК РФ закрепить положение о возможности обращения взыскания по требованию кредитора на имущество учреждения, полученное в результате приносящей доходы деятельности. Как нами было показано, многие вопросы, касающиеся ответственности учреждений, остаются нерешенными как на уровне закона, так и в юридической литературе. Поэтому было бы целесообразным на законодательном уровне внести необходимые дополнения и изменения в действующее законодательство. Некоторые предложения в этой связи были высказаны в данном исследовании. 192

3. Необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий. 193

С учетом того, что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление. 193

На наш взгляд, муниципальные предприятия несправедливо законодателем ставятся в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как и на казенные, на муниципальные предприятия не должен распространяться Закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества. 193

Список использованных источников 194

Введение

Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям в последние два десятилетия в нашей стране обусловил радикальные изменения в государственно-правовом механизме регулирования социально-экономических отношений. Соответственно меняются методы и средства управления и контроля за деятельностью предприятий. Росстат сообщил¹, что из 4,9 млн организаций, учтенных органами государственной статистики на 1 января 2015 г., 4,8 млн являются юридическими лицами, а 0,1 млн — филиалами, представительствами и другими организациями без прав юридического лица. Примечательно в этом сообщении то, что на 1 января 2014 г., при том же количестве филиалов, представительств и прочих «бесправных» хозяйствующих единиц, общая численность организаций составила 4,8 млн. То есть за год их состав вырос округ­ленно на 100 000 и именно за счет появления новых юридических лиц. В относительном выражении прирост, как видно из таблицы, составил 0,9%.

Однако, ясно, что за увеличением стоит прежде всего частный бизнес. Статистика показывает, что количество унитарных предприятий (22 000 на 1 января 2015 г.) в годовом сопоставлении сократилось на 7,1%, а к 1 октября 2014 г. — на 1,5%, а хозяйственных обществ и товариществ (3 990 400) выросло на 1,6 и 1,1% соответственно. И логично, что доля организаций с частной собственностью увеличилась за прошлый год с 85,9 до 86,2%.

Данную негативную тенденцию для унитарных предприятий можно объяснить двумя важными причинами: введение экономических санкций против нашей страны и, в целом, общее падение экономики, а также законопроектом от 21 апреля 2014 года, внесенным в Правительство РФ². В проекте говорится о наделении ФАС России полномочиями по согласованию создания новых государственных и муниципальных унитарных предприятий. Предлагается сохранить госпредприятия там, где конкуренция нецелесообразна, например, отрасли, связанные с государственной тайной, со сложными техническими разработками в атомной энергетике, космической отрасли, оборонной промышленности. При этом в таких сферах как дорожное строительство, медицинские и фармацевтические услуги, транспорт, ЖКХ, образование, благоустройство и озеленение, охрана, ритуальных услуги, розничная и оптовая торговля, общественное питание долю муниципальных предприятий планируется снизить. Ликвидация унитарных предприятий в конкурентных секторах экономики предусмотрена в качестве меры, направленной на устранение избыточного государственного регулирования и снижение участия государства в экономике. Тем не менее и сейчас государственные унитарные предприятия образуют важнейший структурный элемент государственного сектора экономики.

В основе возникновения отношений, связанных с управлением публичной собственностью, лежат отношения двух видов. Это, во-первых, административные отношения, связанные с распределением компетенции органов государства и местного самоуправления представлять публичного собственника в гражданском обороте. Во-вторых, это имущественные отношения собственности с участием государства. Субъектами этих, вторых, отношений являются публичный собственник и неограниченный круг лиц, которые обязаны воздерживаться от нарушения его собственнических прав. Данные отношения носят, таким образом, абсолютный характер. В рамках этих двух групп, отличных по своей правовой природе, но тем не менее взаимосвязанных отношений, происходит закрепление собственности за публично-правовым образованием и наделение соответствующих органов полномочиями по управлению этой собственностью.

Впоследствии эти полномочия реализуются в рамках гражданско-правовых отношений, непосредственно связанных с организацией управления публичным имуществом при помощи гражданско-правовых средств. Данные отношения возникают между публично-правовым образованием как собственником и субъектом, управляющим в его интересах публичной собственностью. В свою очередь, эти отношения, называемые нами организационными гражданско-правовыми отношениями, нужны для осуществления имущественных отношений собственности с участием публично-правового образования.

Роль Гражданского кодекса³ в регулировании отношений управления публичной собственностью определяется рядом факторов. Во-первых, ГК РФ определяет, как это следует из смысла ст. 2, правовое положение публично-правовых образований, выступающих в качестве участников гражданского оборота, а также порядок осуществления ими права собственности. Принципиально важно, что ГК устанавливает единую модель правомочий собственника, независимо от его субъектной принадлежности.

Во-вторых, ГК РФ оперирует термином "управление", в том числе и в контексте исследуемых отношений. Прежде всего словосочетание "управление государственным имуществом" относится к праву оперативного управления. Так, в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ "по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие)". Кроме того, исходя из смысла ст. 209 ГК РФ, публичный собственник (равно как и частный) может передавать объекты публичной собственности в доверительное управление.

В-третьих, ГК устанавливает формы, а также пределы, в которых права публичного собственника по владению, использованию и распоряжению имуществом могут быть переданы другим лицам. Передача прав в данном случае направлена на сохранность и поддержание государственного и муниципального имущества в исправном состоянии, а также на его воспроизводство и преумножение. Следовательно, речь идет об организации процесса управления публичной собственностью посредством использования гражданско-правовых форм передачи прав публичного собственника на принадлежащее ему имущество другим лицам. Данные формы, относящиеся, в зависимости от их принадлежности, соответственно к вещному и обязательственному праву, могут быть сведены в две группы: 1) вещно-правовая (с использованием конструкций права хозяйственного ведения и оперативного управления) и 2) договорная (с использованием договоров доверительного управления, аренды, а также нового для современного российского законодательства договора концессии).

С учетом приведенного выше деления форм передачи прав публичного собственника на принадлежащее ему имущество другим лицам рассмотрим вещно-правовые и договорные средства организации управления объектами государственной и муниципальной собственности.

В первую очередь в настоящей работе речь пойдет об институтах оперативного управления и хозяйственного ведения. Следует заметить, что в отечественной правовой науке преобладает мнение о том, что категории оперативного управления и хозяйственного ведения являются ограниченными вещными правами и составляют принадлежность гражданского права⁴.

На наш взгляд, полемика по вопросу правовой сущности рассматриваемых категорий обусловлена их существенной спецификой, которая проявляется в вопросах возникновения, пределах осуществления прав оперативного управления и хозяйственного ведения и некоторых других моментах.

Дипломная работа посвящена рассмотрению особенностей правового статуса казенных предприятий в Российской Федерации.

Целью настоящей работы является исследование действующего законодательства и судебной практики по вопросам гражданско-правового регулирования деятельности казенных предприятий.

Раскрытие данной темы требует постановки и решения следующих задач:

• исследовать теоретические и практические аспекты правового регулирования казенных предприятий;

• провести анализ нормативно-правовой базы и практики ее применения;

• сис­тематизировать теоретический, нормативный и практический материа­л по исследуемой теме;

• выявить пробелы в реализации права хозяйственного ведения и права оперативного управления.

Методологической основой исследования является доктрина современного гражданского права как фундаментальной отрасли российского права и науки. В процессе работы использованы философско-диалектические (общенаучные) методы познания - исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой (компаративистский), конкретно-социологический, формально-юридический и эмпирический. Положения и выводы, содержащиеся в дипломной работе, основаны на изучении источников гражданского, административного и иных отраслей российского права, постановлений Пленумов Верховных Судов СССР. РСФСР, Российской Федерации, касающихся проблем, связанных с регулированием казенных предприятий.

Достоверность выводов и положений исследования обеспечена изучением и обобщением законодательства и практики его применения, материалов судебной практики, широкого круга авторитетных литературных источников, посвященных правовому регулированию казенных предприятий.

Таким образом, рассмотрение вопросов регулирования казенных предприятий является актуальным и интересным по своей сложности и проблемности правоприменения.