2. Правовое положение государственного казенного учреждения

2.1. Приносящая доход деятельность

В сентябре 2014 г. вступили в силу важные поправки гражданского законодательства, затрагивающие правовой статус и деятельность некоммерческих организаций. В частности, введена норма, предусматривающая, что некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность (п. 4 ст. 50 ГК РФ). Возникают обоснованные вопросы: запрещается ли тем самым некоммерческим организациям осуществлять предпринимательскую деятельность? Или термин "приносящая доход деятельность" можно считать родовым по отношению к термину "предпринимательская деятельность"? Или данные термины тождественны?

Для исследования данного вопроса необходимо четкое разграничение понятий, «предпринимательская деятельность» и «деятельность, приносящая доход». В юридических кругах не стихают дискуссии в решении этого вопроса. Так, А.В. Тихомиров указывает: "Понятие приносящей доходы деятельности является более широким, чем понятие предпринимательской деятельности. В отличие от остальных (самостоятельность осуществления, рисковый характер, направленность на получение имущественных выгод и основанность на имущественных выгодах от оборота материальных благ) лишь систематичность служит ограничительным признаком предпринимательской деятельности. Приносящей доходы, в отличие от предпринимательской, является и направленная на извлечение единовременных выгод деятельность, лишенная признаков систематичности"¹. К.П. Кряжевских проводит различие и обращает внимание на то, что приносящая доходы деятельность обычно понимается как предпринимательская, но в действительности ее характеристика "не

¹ Тихомиров А.В. Режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Общая часть: Науч.- практ. пособие. М.: РИГО, ЦНИИОИЗ, 2002. С. 51.

может быть столь односторонней". Свою позицию он объясняет тем, что, "когда соседствуют дополнительная ответственность наряду с максимально усеченной имущественной базой собственной ответственности (причем обязанность по финансированию казенного учреждения регулярно не выполняется), нестандартный имущественный режим этой базы и специальная правоспособность... говорить о том, что учреждение действует самостоятельно, на свой страх и риск, вряд ли уместно"¹.

Предпринимательская деятельность направлена на систематическое получение прибыли. В гражданском законодательстве до сих пор отсутствует легальное определение понятия «систематичность», хотя в праве этот термин имеет случаи применения (в частности, в ст. 293 и ст. 687 ГК РФ говорится о систематических нарушениях прав и интересов соседей нанимателя (собственника). Толковый словарь Ушакова определяет слово «систематический» (от греч. sistematikos): как следующий определенной системе, создающий определенную систему², в словаре Ожегова – постоянно повторяющийся, не прекращающийся³. Систематичность характеризуется совершением нескольких одинаковых, как правило, действий, продолжаемых в течение определенного периода. Направленность на систематическое получение прибыли связана с совокупностью последовательно и повторно совершаемых действий, направленных на получение прибыли. Если действия субъекта предпринимательства будут направлены на разовое получение дохода, то такая деятельность предпринимательской считаться не будет, поскольку главная цель предпринимательской деятельности заключается в извлечении систематической прибыли. В том числе такая деятельность является основной деятельностью для субъекта предпринимательства, и

¹ Кряжевских К.П. Правовая природа распоряжения имуществом, приобретенным собственником учреждения на доходы от "предпринимательской" деятельности // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 6 / Под ред. О.Ю. Шилохвоста. М.: НОРМА, 2003. С. 175.

² Ушаков Д.Н., Крючков С.Е. Толковый словарь. М.-Дрофа. 2012

³ Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М.: Русский язык, 1990. С. 663.

составляет основной источник его дохода, в отличие от приносящей доход деятельности учреждений, являющейся для данных некоммерческих организаций неосновным видом деятельности.

П. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» устанавливает, что «некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах». Тем самым данная норма содержит общее определение понятия предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. «Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров, работ и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации». Законодатель, с одной стороны, выделяет виды деятельности, которую некоммерческие организации могут осуществлять с целью получения дополнительных источников финансирования - это предпринимательская деятельность и приносящая доход деятельность. При этом в ст. 24 указанного Закона раскрывается содержание данных видов деятельности, которое, в свою очередь, не совпадает с положениями п.1 ст. 2 ГК РФ. Существование данной правовой ситуации приводит к необходимости рассмотрения отличительных признаков иной приносящей доход деятельности, осуществляемой такими формами некоммерческих организаций как государственные (муниципальные) учреждения.

Чтобы продолжить исследование, необходимо на наш взгляд, разобраться в определениях понятий «доход» и схожее с ним «прибыль». Ст. 41 Налогового Кодекса Российской Федерации определяет, что доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить. Прибылью для российских организаций согласно ст. 247 НК РФ признается полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов. То есть, прибыль - это разница между получаемыми доходами и издержками организации (расходами, убытками). При толковании рассматриваемой нормы получается, что «прибыль» и «доход» - это экономические величины, с помощью которых исчисляются суммы, подлежащие налогообложению. Понятие «доход» шире понятия «прибыль», поскольку в состав доходов включается как прибыль, так и расходы (убытки) организации, понесенные в связи с осуществлением деятельности¹.

В соответствии с главой 25 НК РФ учреждения, получающие доходы от приносящей доход деятельности, являются налогоплательщиками налога на прибыль организаций. Получаемый государственными и муниципальными учреждениями доход от осуществления приносящей доход деятельности не может быть квалифицирован в качестве средств целевого финансирования, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль².

Тем самым, доходы как от предпринимательской, так и от приносящей доход деятельности не подпадают под льготный режим налогообложения и учитываются при исчислении налога на прибыль организации.

Таким образом, «приносящая доход деятельность не носит рискового характера, не направлена на систематическое получение прибыли, так как перед учреждением не ставятся задачи достижения каких-либо целей коммерческого характера. Поэтому в отношении некоммерческих организаций следует говорить именно о приносящей доход деятельности»³.

В юридической литературе можно встретить определение приносящей

¹ Налоговый кодекс Российской Федерации(часть вторая). // СЗ РФ.2000. № 32. Ст. 3344.

² Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. № 98

³ Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений. Дисс. к.ю.н., М, 2012

доход деятельности. З.А. Ахметьянова определила приносящую доход деятельность как предусмотренную учредительными документами некоммерческой организации самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на получение дохода от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг и т.д., направленных на реализацию целей создания такой деятельности¹. Однако данное определение практически повторяет определение предпринимательской деятельности, предусмотренное п. 1 ст. 2 ГК РФ.

На основе анализа Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и норм Гражданского кодекса РФ автором сформулировано определение приносящей доход деятельности, которой некоммерческие организации, в их числе государственные (муниципальные) учреждения, вправе заниматься лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям. «Под приносящей доход деятельностью понимается деятельность, соответствующая целям создания некоммерческой организации, и связанная с получением дохода от производства товаров и услуг, выполнения работ, осуществления имущественных и неимущественных прав, приобретения и реализации ценных бумаг, в том числе от участия в юридических лицах в качестве участника или учредителя»².

Осуществление приносящей доход деятельности учреждение связано с получением доходов. Как отмечено В.В. Кваниной, предоставив учреждению право на занятие предпринимательской деятельностью, законодатель, не установил правовой режим на доходы, приобретенные учреждением от занятия такой деятельностью, а также на имущество, приобретенное за счет

¹ Ахметьянова З.А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. № 3.

² Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений. Дисс. к.ю.н., М, 2012

этих доходов¹. В ст. 298 ГК РФ «Распоряжение имуществом учреждения» предусматривается передача получаемых от указанной деятельности доходов в самостоятельное распоряжение учреждения.

Поэтому среди российских цивилистов вопрос об устанавливаемом правовом режиме на доходы учреждения является дискуссионным и до сих пор не разрешенным. Е.В. Богданов, В.П. Мозолин², полагают, что «право самостоятельного распоряжения» следует отождествить с правами собственника на принадлежащее ему имущество. А.В. Коновалов указывает на то, что «право самостоятельного распоряжения» учреждений является производным от права собственности³. Однако данный подход является неверным, поскольку Гражданский кодекс РФ запрещает обладать учреждениям имуществом на праве собственности (ст. 213 ГК РФ), поскольку иная конструкция противоречила бы самому понятию учреждения.

Другие, в частности З.А. Ахметьянова, Е.А. Суханов⁴, полагают, что доход от приносящей доход деятельности не относится к праву оперативного управления, а принадлежит учреждению на ином особом самостоятельном вещном праве, которое не укладывается в конструкцию ни права оперативного управления, ни права хозяйственного ведения. Сторонники данной точки зрения полагают, что самостоятельное распоряжение доходами является иным ограниченным вещным правом, не предусмотренным в открытом перечне вещных прав п.1 ст. 216 ГК РФ.

¹ Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. Монография / Кванина В.В. - М.: Готика, 2005. - С. 247.

² Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. - 2000. - № 11; Мозолин В.П. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой /под ред. проф. Мозолина В.П. и проф. Малеиной М.Н., «Норма», Москва, 2004 г.

³ Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001.С. 56.

⁴ Ахметьянова З.А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. № 3; Суханов Е.А. Право собственности в Гражданском кодексе//Закон. 1995. № 11. С. 32.

«Это право не совпадает по объему ни с правом хозяйственного ведения, ни с правом оперативного управления. По содержанию оно значительно шире как первого, так и второго...»¹.

Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность связана с получением систематической прибыли. Поскольку прибыль носит систематический характер, то в результате осуществления предпринимательской деятельности прибыль может отсутствовать. Например, произведенные расходы и убытки покрываются всей денежной суммой дохода, следовательно, организация несет убытки. Но даже в этом случае такая деятельность будет считаться предпринимательской. Приносящая доход деятельность - это деятельность, связанная с получением доходов, но еще без вычета величины произведенных для осуществления такой деятельности расходов, то есть без определения размера прибыли. По существу, оба вида деятельности представляют собой разновидности экономической деятельности, направленной на получение материальных благ. Но сопоставление понятий «доход» и «прибыль» позволяет нам прийти к выводу, что приносящая доход деятельность по своему объему шире предпринимательской деятельности.

Следует согласиться, что по объему понятие "приносящая доход деятельность" шире (включает предпринимательскую деятельность) и соответственно более полно отражает те виды деятельности, которые сегодня

осуществляются учреждениями. Как видим, в связи с активным развитием

предпринимательских отношений и участием некоммерческих организаций в

гражданском обороте законодатель стремится к использованию более точных понятий, отражающих суть возникающих правоотношений, и идет по пути изменения (уточнения) терминологии.

Несмотря на такие уточнения, в правовом регулировании приносящей доход деятельности учреждений не произошло значительных изменений: как

¹ Масляев А.И. Понятие и виды вещных прав // Закон. 2004. № 2.

и ранее, ее осуществление должно быть предусмотрено в уставе, служить достижению целей, ради которых создано учреждение, и соответствовать таким целям. Законодатель подтверждает дозволительный подход, используемый ранее, и предоставляет возможность учреждениям осуществлять многие виды деятельности, не запрещенные законом. Очевидно, что в современных условиях приносящая доход деятельность важна и необходима в целях поддержания финансовой устойчивости учреждений, поскольку интересы государства направлены на повышение эффективности деятельности учреждений при уменьшении финансирования со своей стороны.

В целом можно говорить о специфике режима приносящей доход деятельности учреждений. Эта специфика проявляется в следующих характеристиках, которые можно рассматривать как определенные требования, установленные законодательством. К ним отнесены: необходимость закрепления видов деятельности в учредительных документах (уставе) учреждения; их соответствие основной (уставной) деятельности и вспомогательный характер.

Что касается понятия предпринимательской деятельности, которое дается в части первой Гражданского кодекса РФ при характеристике отношений, регулируемых гражданским законодательством, то сегодня законодатель сохраняет его без уточнений: "...предпринимательской является

самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке" (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ).

Тем не менее в разное время учеными отмечалось, что предложенная законодателем формулировка предпринимательской деятельности в абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ не является совершенной (оптимальной) и, очевидно, требует корректировки и уточнения. Так, например, В.С. Белых отмечал, что "предложенная законодателем формулировка предпринимательства не отличается достаточной определенностью и допускает различные толкования"¹.

Учеными предлагались авторские определения понятия, обосновывалось его уточнение. Так, например, К.К. Лебедев дал такую формулировку "...предпринимательская деятельность является особым видом экономической деятельности, осуществляемой в целях удовлетворения общественных потребностей и систематического получения доходов и прибыли путем реализации результатов деятельности как товара, обладающего потребительской и меновой стоимостью; предпринимательская деятельность осуществляется гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, и коммерческими организациями, а также некоммерческими организациями постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых созданы некоммерческие организации, и соответствующую этим целям; субъекты предпринимательской деятельности осуществляют ее под свою ответственность и на свой риск самостоятельно или на основе правовой взаимосвязи и взаимозависимости с другими лицами- субъектами предпринимательской деятельности"².

Тем не менее, как видим, до настоящего времени идеи ученых по изменению понятия не восприняты законодателем: законодатель оставляет легальное определение понятия предпринимательской деятельности без уточнений, тем самым сохраняя заложенные основы правового регулирования отношений, возникающих в сфере предпринимательства.

Таким образом, в гражданском законодательстве в разных статьях используются разные понятия "предпринимательская деятельность" и

¹ Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М., 2005. С. 38.

² Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты. СПб. 2002. С. 104.

"приносящая доход деятельность". Здесь же заметим, что другие федеральные законы, действие которых распространяется на учреждения, также используют разные понятия. Так, в Федеральном законе "Об автономных учреждениях"¹ используется понятие "приносящая доход деятельность" (п. 3.7 ст. 2; подп. 5 п. 2 ст. 7), в Федеральном законе "О некоммерческих организациях"² используются сразу оба понятия - "предпринимательская деятельность" и "приносящая доход деятельность" (ст. 10; подп. 2 - 3 ст. 24; абз. 2 п. 2 ст. 27).

В этой связи уместно привести мнение, высказанное С.С. Алексеевым, которое как никогда актуально сегодня, о том, что "термины в юридической науке едины с терминологией закона и юридическим языком практической юриспруденции, и нарушение этого единства может повлечь за собой неблагоприятные последствия, которые выражаются в "расширениях" или "сужениях" для области законодательства и юридической практики. Во многих случаях углубление теоретических знаний, широкое использование философских и общенаучных понятий и методов должно выражаться не в "преобразовании" сложившейся терминологии и придании юридическим терминам нового смысла, а в том, чтобы с учетом требований, предъявляемых к языку науки, развивать и совершенствовать ее, в том числе

и путем введения в научный оборот новых понятий и терминов"³.

В юридической литературе неоднократно указывалось на наличие трудностей по определению "основной цели деятельности", и что понятия "основная цель деятельности", "основной вид деятельности" оценочны⁴. Как в ГК РФ, так и в ФЗ "О некоммерческих организациях" не содержится признаков, с помощью которых можно было бы отделить основное от

¹ // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

² // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

³ Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 29.

⁴ Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М.: Юристъ, 2003. С. 147

неосновного. Этот вопрос осложняется и тем, что любая некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность, хотя

только для достижения поставленных перед нею целей. Причем возможны случаи, когда один и тот же вид деятельности одновременно направлен не только на достижение поставленной перед некоммерческой организацией цели (некоммерческие организации в соответствии с п. 2 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях" преследуют социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные, управленческие и иные цели, направленные на достижение общественных благ), но и на извлечение прибыли. В законодательстве не существует никаких ограничений на возможность получения прибыли от деятельности, направленной на реализацию общественно полезных целей. Напротив, законодатель исходит из принципа допустимости получения прибыли от общественно-полезной деятельности некоммерческой организации (например, согласно п. 1 ст. 46 Закона РФ "Об образовании" негосударственное образовательное учреждение вправе взимать плату с обучающихся, воспитанников за образовательные услуги, в том числе за обучение в пределах федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований¹). И хотя в идее реформирования гражданского законодательства РФ отражена позиция введения применительно к некоммерческим организациям понятия "приносящей доходы деятельности"

(п. 4 ст. 50 ГК), считаем необходимым отметить, что в ряде случаев такая деятельность все-таки будет отвечать закрепленным в ст. 2 ГК РФ признакам предпринимательской деятельности: извлечение прибыли, осуществление ее на свой риск, под свою имущественную ответственность. И не случайно В.В. Лаптев подчеркнул следующим образом взаимосвязь между этими понятиями: "Некоммерческая хозяйственная деятельность охватывается

¹ СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.

предпринимательским правом как "тяготеющая" к предпринимательской деятельности"¹.

И так, подводя итог проведенного исследования в данном параграфе мы сталкиваемся с таким интересным фактом. Законодательно разрешая казенным учреждениям заниматься иной деятельностью приносящей доход прослеживается механизм предпринимательской деятельности публичного образования Российской Федерации, учредителем казенного учреждения которого оно является, поскольку мы выяснили, что приносящая доход деятельность может включать в себя, в том числе, и предпринимательскую деятельность. Доходы же казенного учреждения от приносящей доход деятельности, в соответствии с п. 3 ст. 161 БК РФ, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. В сложившейся ситуации, на наш взгляд, необходимы поправки в действующее законодательство, по поводу казенных учреждений.

¹ Лаптев В.В. Субъекты предпринимательского права: Учеб. пособие. М., 2003. С. 22.