1.2. Понятие и признаки государственного казенного учреждения

Государственное казенное учреждение является некоммерческой организацией, поскольку целью создания казенного учреждения не является систематическое получение дохода и извлечение прибыли.

В редакции Федерального Закона № 83 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 года, под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Опираясь на вышеуказанное определение, проявляется такая важная особенность, которая отличает казенное учреждение от учреждений другого типа. Деятельность казенного учреждения включает в себя не только выполнение работ или оказание услуг, но и возможность исполнения государственных (муниципальных) функций на основе бюджетной сметы. То есть, казенное учреждение является участником бюджетного процесса. Стоит отметить, что законодатель, применяя термин «государственные (муниципальные) функции», не раскрывает его понятия и содержания. Поэтому, может быть интересным и даже в какой – то степени необходимым выделить основные признаки полномочий казенного учреждения.

1. Исполнение государственных (муниципальных) функций всегда будет зависеть от особенностей деятельности и реализации полномочий государственных или муниципальных органов власти.

2. Финансирование казенного учреждения, как получателя бюджетных средств на основании бюджетной сметы, осуществляется независимо от количества выполненных работ или оказанных услуг.

3. Передача полномочий казенного учреждения по исполнению государственных(муниципальных) функций невозможна другому юридическому лицу.

4. Исполнителем государственных(муниципальных) функций может являться только казенное учреждение.

Интересным представляется тот факт, что «8 сентября 2009 года в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций». Указанный законопроект предусматривал определение государственных (муниципальных) функций следующего содержания. Государственные (муниципальные) функции - это деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или местных администраций по выдаче разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности и (или) конкретных действий, регистрации актов, документов, прав, объектов, ведению информационных ресурсов и выдаче информации из них, а также осуществлению проверок»¹. Но законодатель ко второму чтению слова «государственные (муниципальные) функции» исключил, а сам проект Федерального закона был назван так «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Указанные поправки не дают четкого представления о критериях отнесения тех или иных государственных (муниципальных) полномочий

¹Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений. Дисс. к.ю.н., М, 2012, с. 179

к государственным (муниципальным) услугам или государственным (муниципальным) функциям. Если государственное(муниципальное) учреждение выполняет государственные функции, то такая некоммерческая организация должна быть преобразована в форму казенного учреждения, поскольку на это прямо указывает закон.

Однако, законодательно определение казенного учреждения не относит его к каким-то конкретным сферам деятельности, в которых может быть создан данный тип учреждения. И это совсем не означает, что сфера в которой казенное учреждение может вести свою деятельность, гораздо шире по сравнению с другими типами учреждений. Это лишний раз доказывает тот факт, что законодательно не выделено приоритетного направления деятельности казенных учреждений.

Казенное учреждение как юридическое лицо приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права, несет обязанности, выступает истцом и ответчиком в суде. Особенности правового положения казенного учреждения закреплены в ст. 161 БК РФ. Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Таким образом, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителем казенного учреждения являются публичные образования:

1) Российская Федерация - в отношении федерального казенного учреждения;

1. субъект Российской Федерации - в отношении казенного учреждения субъекта Российской Федерации;

3) муниципальное образование - в отношении муниципального казенного учреждения.

В связи с чем в отношении казенного учреждения решение о его создании принимается в порядке, установленном:

1) Правительством Российской Федерации - для федеральных казенных учреждений;

2) Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - для казенных учреждений субъектов Российской Федерации;

3) Местной администрацией муниципального образования - для муниципальных казенных учреждений.

Что касается деятельности казенного учреждения, то она предусмотрена различными правовыми актами. Например, Постановлением Правительства Свердловской области от 17 мая 2011 года № 556-ПП «ОБ осуществлении областными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя государственных учреждений Свердловской области»¹ определен порядок осуществления областными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя государственных казенных учреждений. Постановлением Правительства Свердловской области от 15.12.2010 года утвержден «Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственного казенного и бюджетного учреждения Свердловской области.»²

Цель возможной деятельности казенного учреждения аналогична целям деятельности других типов государственных (муниципальных) учреждений, и эта деятельность, непосредственно направленна на достижение тех целей, ради которых создается казенное учреждение.

¹ // Постановление Правительства Свердловской области № 1792-ПП от 15.12.2010

² // Постановление Правительства Свердловской области № 556 ПП от 17.05.2011

Перечень видов деятельности (он должен быть исчерпывающим), которые казенные учреждения могут вести в соответствии с целями их

создания, определяется учредительными документами учреждения, а именно, уставом (ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Устав казенного учреждения должен содержать наименование учреждения с указанием типа учреждения, сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов и обязательная ссылка на то, что казенное учреждение.

Утверждение устава казенного учреждения осуществляется в порядке ст. ст. 14, 16 Федерального закона «О некоммерческих организациях». В частности постановлением Правительства Свердловской области № 1800-ПП от 15.12.2010 года утверждён порядок утверждения уставов государственных бюджетных и казенных учреждений Свердловской области и внесения в них изменений.

В настоящее время разработаны примерные уставы государственных (муниципальных) казенных учреждений.

Хотя уставом может быть разрешено осуществлять иную деятельность, приносящую доход, но в отличии от других типов учреждений, казенное учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться такими доходами. Эти доходы, на основании ст. 161 БК РФ, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. «Доходы, полученные от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в результате осуществления ими собственной производственной деятельности в целях исполнения требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации об обязательном привлечении осужденных к труду, в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, отражаются на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых указанным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на финансовое обеспечение осуществления функций указанных казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований»¹. Так как мы выяснили, что средства, получаемые казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, перечисляются в доход соответствующего бюджета и не поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, в ст. ст. 242.3 -242.5 БК РФ, регламентирующие порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, для приведения законодательства в соответствие, внесены следующие изменения. Во-первых, в этих статьях слова «бюджетные учреждения» заменены на «казенные учреждения», следовательно, их нормы не будут применяться в отношении бюджетных учреждений. Во-вторых, обращение взыскания будет производиться на средства соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Говоря о правовом режиме распоряжения имуществом казенного учреждения, то, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, все имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Что касается земли, необходимой для выполнения учреждением своих уставных задач, то она (земельный участок) предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако в отличие от способов распоряжения имуществом другими типами учреждений, казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться любым имуществом без согласия учредителя (п. 4 ст. 298 ГК РФ). При этом собственник имущества учреждения может распорядиться по

¹ Бюджетный кодекс РФ, /ред. 29.12.2015. ст. 241

своему усмотрению изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. В связи с чем сделкоспособность казенного учреждения весьма ограничена. Казенное учреждение не вправе совершать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных учреждению собственником на приобретение такого имущества, если иное не установлено законодательством. Ответственность казенного учреждения по его обязательствам сходна ответственности бюджетных учреждений, правовое положение которых действовало до 1 января 2011 года. Казенное учреждение всегда будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. В отношении ответственности учреждения по его долгам Пленумом ВАС РФ в постановлении от 22 июня 2006 года № 21¹ было отмечено, что поскольку в силу пункта 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Данное правило, установленное ВАС РФ, в настоящее время применимо лишь к казенному учреждению. Таким образом, одной из гарантий финансового обеспечения исполнения обязательств казенным учреждением является именно наличие субсидиарной ответственности собственника имущества казенного учреждения. Однако по сравнению с другими типами учреждений казенное учреждение участвует в гражданском обороте с ограничениями полномочий по распоряжению закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом.

¹ Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского Кодекса Российской Федерации» (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 19.04.2007) // Вестник ВАС РФ, № 8, август, 2006.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы.

Как определено БК РФ в ст. 6 бюджетная смета - это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Поэтому казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему лицевые счета без права предоставления и получения кредитов (займа), получения субсидий и бюджетных кредитов, а также приобретения ценных бумаг. Приказом Министерства финансов Российской Федерации №112н от 20 ноября 2007 года утверждены «Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенных учреждений». В частности, приказом Правительства Свердловской области от 22 декабря 2015 года № 187 утвержден «Порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений»¹.

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенного учреждения для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственный орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).

Для казенного учреждения установлен бухгалтерский учет в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»² .

¹ Приказ Правительства Свердловской области № 187 от 22.12.2015. // Опубликован на сайте Правительства Свердловской области.

² // C3 РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.

В порядке исключения, для отдельных казенных учреждений будет

формироваться государственное (муниципальное) задание в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение.

Контроль за деятельностью казенных учреждений осуществляется в силу п. п. 5.1 и 5.2 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях:

1. федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, - в отношении федеральных казенных учреждений;

2. в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, - в отношении казенных учреждений субъекта Российской Федерации;

3) в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, - в отношении муниципальных казенных учреждений.

Так, основными целями контроля являются: анализ соответствия объемов и (или) качества предоставляемых учреждением государственных услуг (выполняемых работ) государственному заданию; выявление отклонений в деятельности учреждения по исполнению государственного задания (соотношение плановых и фактических значений результатов, осуществление дополнительных видов деятельности при невыполнении или некачественном выполнении основных видов деятельности) и выработка рекомендаций по их устранению; определение эффективности использования бюджетных средств при осуществлении деятельности учреждения; оценка результатов финансово-хозяйственной деятельности учреждения; формирование информационной базы об объеме и качестве предоставляемых в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполняемых работ) в целях оптимизации расходов бюджета.