Глава 1. Общая характеристика правового положения государственного казенного учреждения

1.1 Учреждение, как юридическое лицо

Чтобы понимать правовую природу деятельности и правового положения казенных учреждений, следует рассмотреть вопрос, что же такое учреждение вообще, откуда появилось это понятие и какова его конструкция.

Появление в гражданском праве понятия «учреждение» связано с проведением земской реформы согласно Положениям о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года. Земские учреждения по своему правовому статусу приравнивались к юридическим лицам, действующим в гражданском обороте через своих представителей - управы. Учреждения могли вступать в гражданские правоотношения посредством гражданско-правовых сделок (поставка, подряд), в том числе по отчуждению движимого и недвижимого имущества, иметь гражданские права и нести обязанности, вступать в судебные тяжбы как на стороне истца, так и ответчика¹.

Сами учреждения находились на земском самофинансировании в виде получения земских сборов, обложения населения и натуральных и денежных повинностей. Со временем учреждения приобрели самостоятельность и своего рода централизованную власть на местах. Проявление данных полномочий выражались в принятии документов, касающихся делопроизводства учреждения. Вскоре учреждениям была предоставлена возможность получения иного денежного дохода, например, при осуществлении строительства побочных дорог с лимитированным размером такой прибыли-не более 30% от суммы всех земских сборов². Таким образом, учреждения получили возможность заниматься деятельностью, приносящей

¹Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений. Дисс. к.ю.н., М, 2012 с. 33

² Земская реформа Александра II и её значение для Российской империи. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1 января 1864 года. Сергиев-Посад. 1915

доход. В этом просматривается некое начало возникновения права на занятие приносящей доход деятельностью, предоставленного в настоящее время действующим учреждениям.

В российское право институт учреждения был введен в 1922 году и получил свое правовое закрепление в Гражданском кодексе РСФСР. В этом нормативном правовом акте в ст. 13 учреждению отводилось место среди таких юридических лиц как объединения и организации, способных «приобретать права по имуществу» и нести обязанности посредством своих органов или представителей, быть истцами и ответчиками в суде¹. Наличие конструкции права оперативного управления имуществом в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года не предусматривалось.

Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года закрепили определение понятия юридического лица и выделили его признаки как самостоятельного субъекта права. В соответствии со ст. 11 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года юридическим лицом признается организация, обладающая обособленным имуществом, способная приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде². Учреждение относилось к организационно-правовой форме юридического лица, состоящее на государственном бюджете и имеющее самостоятельную смету, руководители которого пользовались правами распорядителей кредитов. Деятельность государственных бюджетных учреждений осуществлялась в таких сферах государства как культура, образование, наука, управление, суды и прокуратура. Государственные бюджетные учреждения отвечали по своим обязательствам денежными средствами, имеющимися на текущих счетах, в пределах их

¹ Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. М., 1922 с.141

² // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 50.Ст. 525

сметы при отсутствии возможности обращения взыскания на имущество учреждения. Учредителем учреждения выступало государство, в собственности которого находилось закрепляемое за учреждением имущество. Таким образом в гражданском законодательстве 1961 года просматривается конструкция современного казенного учреждения.

Учреждения, имеющие обособленное имущество и действующие на основании устава или положения, находились на государственном бюджете и имели самостоятельную смету, руководители учреждений пользовались правами распорядителей кредитов, а их деятельность была направлена на развитие различных непроизводственных социальных сфер (ст. 24 ГК РСФСР 1964 года). Государственные бюджетные учреждения в случае необходимости покрытия своих долгов имели право погашать образовавшуюся задолженность лишь за счет их сметы, и в отдельных случаях в пределах отпускаемых им денежных средств. Учреждения, состоящие на государственном бюджете, не отвечали по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом (ст. 93.1 ГК РСФСР 1964 года)¹.

Рассматривая вопрос о законодательном отнесении учреждения к юридическому лицу, С.Н. Братусь отмечал, что «признание или непризнание общественного образования юридическим лицом зависит не столько от наличия или отсутствия в законе, положении или уставе формулы «пользуется всеми правами юридического лица» или «является юридическим лицом», сколько от существа дела, т. е. от того, обладает или не обладает данное общественное образование той очерченной точными признаками мерой имущественной и оперативной самостоятельности, которая составляет содержание понятия юридического лица»².

¹ // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 2. Ст. 407

² Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М. Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947. С. 60

Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года в

ст. 48 предусмотрел дефиницию понятия «юридическое лицо». Юридическое

лицо - это организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права, нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде»¹. Данное определение полностью совпадает с определением, данным С.С. Алексеевым². Юридическое лицо становится правоспособным лишь после внесения сведений в государственный реестр о создании юридического лица.

Российские ученые имеют различные точки зрения на правовую природу юридического лица. Например, Н.В. Козлова, придерживающаяся теории фикции, называет юридическое лицо искусственным субъектом права, приобретающим правосубъектность через волю его законных создателей (учредителей). Учреждение, по ее мнению, это организация, созданная его учредителем (иногда несколькими) для достижения целей некоммерческого характера, и которая имеет обособленное имущество для достижения поставленных задач. Перечисляя признаки учреждения, Н.В. Козлова выделяет: создание учреждения именно по воле учредителя; целевое использование учреждением имущества, переданного его учредителем; отсутствие между учредителем и третьими лицами отношений корпоративного характера; определенная деятельность учреждения и особый порядок прекращения деятельности учреждения³.

Е.А. Суханов указывает на необходимость применения к юридическому лицу персонификации обособленного имущества, выступающем в товарном обороте самостоятельным участником с определенными правами и обязанностями. Он считает, что «юридическое

¹ Гражданский кодекс Российской Федерации(часть первая). Ред. 13.07.2015 года

² Гражданское право. Учебник: /под ред. С.С. Алексеева –М. Проспект 2014. С. 51

³ Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории: Учебное пособие. - М.: Статут, 2003. С. 215

лицо как субъект гражданского права по сути представляет собой не что иное, как особый способ организации хозяйственной деятельности, заключающийся в обособлении, персонификации имущества, т.е. в наделении законом обособленного имущества качествами «персон» (субъекта)». Он так высказался относительно участвующих в гражданских правоотношениях организаций - несобственников: «такая своеобразная организационная форма, как юридическое лицо-несобственник, несвойственна нормальному, развитому имущественному обороту и представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики»¹. На наш взгляд, с таким мнением трудно согласиться, поскольку организационно-правовая форма юридического лица – учреждения призвана обеспечивать общественно-полезные цели, поставленные перед организацией ее учредителем - собственником имущества. Такое правовое положение связано с совершенствованием управленческой деятельности государства в различных сферах деятельности, и представляет собой один из способов развития социально-экономических сфер государства.

Для исследования понятия учреждения как юридического лица необходимо рассмотреть классификацию юридических лиц по различным критериям с целью исключения смешения различных организационно-правовых форм.

В ст. 50 ГК РФ закреплены понятия «коммерческие и некоммерческие организации», такое деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, на наш взгляд, важно для настоящего исследования. В связи с развитием гражданского законодательства ГК РФ закрепил перечень всех видов юридических лиц (в том числе некоммерческих организаций) с их разделением с точки зрения организационной структуры на корпорации

¹ Суханов Е.А. Гражданское право: в 2-х томах. Том 1: Учебник-2-е издание, переработанное и дополненное. – М.: Издательство «Бек», 1998. с. 93

(построенные на началах членства) и иные юридические лица некорпоративного характера. К первым относятся хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы и большинство некоммерческих организаций (союзы и ассоциации, некоммерческие партнерства), а ко вторым - унитарные предприятия, фонды и учреждения.

Таким образом, можно прогнозировать легальное закрепление в российском гражданском праве деления юридических лиц на корпорации и другие юридические лица некорпоративного характера в зависимости от их структуры управления, от способа формирования органов управления (например, в учреждении органы управления назначаются его учредителем), от наличия внутренних корпоративных отношений между их участниками.

В качестве критериев деления организаций на коммерческие и некоммерческие выступают цели деятельности юридического лица и возможность распределения прибыли между его участниками. Так, коммерческие организации - это юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и распределяющие полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ) ¹.

Особенности деятельности и правового положения отдельных видов некоммерческих организаций определяются законами. Для некоторых видов некоммерческих организаций приняты свои (специальные) законы. Например, Федеральный закон «Об автономных учреждениях»², Федеральный закон «Об общественных объединениях»³. Особыми разновидностями некоммерческих организаций являются товарищества собственников жилья, регламентация деятельности которых предусмотрена

¹ Гражданский кодекс РФ. По состоянию на 10.10.2015 года

² Федеральный закон от 03.11.2006 № 174 – ФЗ «Об автономных учреждениях»

³ Федеральный закон от 19.05.1995 года № 82 – ФЗ « Об общественных объединениях»

Жилищным кодексом РФ¹.

В юридической литературе имеется дискуссия по поводу того, что действующее законодательство имеет необоснованно расширенный перечень форм некоммерческих организаций, поскольку правовая природа некоторых из них очень схожа. Например, правовой статус фонда соответствует статусу автономной некоммерческой организации, практически не отличаются от общественных организаций общества взаимного страхования, адвокатские бюро и палаты, правовое положение бюджетного учреждения практически идентично правовому положению автономных учреждений.

Поскольку в настоящей работе проводится исследование деятельности государственных(муниципальных) учреждений, то следует рассмотреть правосубъектность и признаки учреждения как организационно-правовой формы юридического лица.

В соответствии со ст. 123²¹ ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»² учреждение является некоммерческим юридическим лицом, создаваемым собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество такого учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления его собственником, определяющим порядок, в зависимости от целей создания, финансового обеспечения и функциональную деятельность учреждения. Важно отметить, что Гражданский кодекс Российской Федерации содержит следующую дефиницию учреждения: «Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера»³. Иными словами, в определение понятия «учреждение» предлагается добавить указание на его унитарный характер, что связано, на

¹ Жилищный кодекс РФ, ред.

² Федеральный закон от 12.01.1996 года №7 – ФЗ «О некоммерческих организациях»

³ Гражданский кодекс РФ, ред. 15.07.2015 года

наш взгляд, с установлением режима оперативного управления на все имущество учреждения, в том числе приобретаемого за счет приносящей доход деятельности.

Интересно отметил И.А. Покровский, «что учреждение создается для постоянного служения поставленной цели, для чего обособляется имущество и назначаются соответствующие органы, способные управлять этим имуществом»¹.

В силу сказанного, учреждение создается по воле его учредителя в соответствии с законом, сам учредитель после создания учреждения остается как бы за пределами такой организации. Деятельность учреждения носит некоммерческий характер, а органы учреждения назначаются именно его учредителем в отличие от способа формирования органов коммерческой организации.

В юридической литературе ведутся дискуссии относительно того, что входит в содержание правосубъектности. Многие ученые-цивилисты включают в содержание правосубъектности две правовые категории - правоспособность и дееспособность. Поэтому представляется обоснованным рассмотреть правоспособность и дееспособность учреждения согласно действующему законодательству.

В соответствии с п.1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. В силу данной правовой нормы учреждение как некоммерческая организация обладает специальной правоспособностью, объем которой устанавливается в учредительных документах на основании цели деятельности, для достижения которой создается учреждение. Ведь «именно цель создания позволяет выделить

¹ Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Изд. 4, испр., М: Статут, 2003. С. 351

учреждения из ряда других организаций, в том числе и некоммерческих»¹.

М.И. Брагинский и К.Б. Ярошенко обозначали специальную правоспособность «как совершение юридическим лицом только определенных действий, необходимым для достижения поставленных уставных целей деятельности, и связанное с этими действиями несение соответствующих обязанностей в соответствии с нормами ГК РФ и иных специальных нормативно-правовых актов»².

Наличие специальной правоспособности у учреждения влияет на его сделкоспособность. Пленум ВАС РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений», разъяснил, что в случае, если сделки учреждений выходят за пределы их специальной правоспособности, закрепленной законом или иным правовым актом, то такие сделки признаются недействительными (ничтожными) в силу ст. 168 ГК РФ»³.

Дееспособность учреждения, необходимая для создания учреждением юридических фактов, связанных с возникновением, изменением или прекращением гражданских правоотношений, неразрывна с правоспособностью, поскольку ее возникновение прямо зависит от момента возникновения правоспособности. В этой связи представляется интересным мнение Э.П. Гаврилова о том, что «не следует разделять гражданскую дееспособность от гражданской правоспособности, поскольку

¹ Ершова И.В. Проблемы оперативного управления имуществом государственными учреждениями. – Юрист. № 6. 2001. С. 30

² Брагинский М.И., Ярошенко К.Б. Граждане (физические лица). Юридические лица (Комментарий к Гражданскому кодексу РФ) // Хозяйство и право. - 1995. - № 2.

³ Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 21«О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений»

эти два элемента не могут существовать отдельно друг от друга»¹.

Так же интересным звучит мнение В.В. Пиляевой о правоспособности в римском праве: «Правоспособность по римскому праву означала способность лица(в том числе юридического-прим. автора) быть субъектом, носителем права и складывалась из права совершать сделки, торговать»²

С.С. Алексеев так говорит о дееспособности юридического лица в целом: «дееспособность юридического лица обычно особо не выделяется-она предполагается как юридическое качество его органов»³.

Законодатель не дает прямого определения понятию дееспособности юридического лица, но в соответствии со ст. 53 ГК РФ способность учреждения приобретать гражданские права и нести гражданские обязанности, проявляется в действиях его органов. Поэтому дееспособность юридического лица(учреждения) – это способность юридического лица осуществлять свои функции через свои органы управления.

Любая организация для признания ее юридическим лицом должна обладать определенными свойствами - так называемыми признаками юридического лица. «Признание какого-либо коллективного образования юридической личностью зависит не от того, будет ли оно официально названо юридическим лицом, а от того, обладает ли оно теми свойствами, которые в своей совокупности делают его самостоятельным участником гражданских правоотношений, то есть юридическим лицом»⁴.

Учреждение способно иметь права и обязанности, выступать в гражданском обороте от своего имени, поэтому учреждению присущ признак самостоятельной имущественной ответственности.

¹ Гаврилов Э.П. О гражданской правоспособности и дееспособности // Хозяйство и право. -2011. - № 3. - С. 22.

² Пиляева В.В. Римское право в вопросах и ответах.- М.: РГ-Пресс. 2015. С. 39-40

³ Гражданское право. Учебник: /под ред. С.С. Алексеева – М. Проспект. 2014. С. 52

⁴ Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М.: Госюриздат, 1950. С. 134-135

В соответствии правилам, предусмотренным в ст. 56 ГК РФ, юридические лица (кроме учреждений), отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Одной из ключевых новелл в гражданском законодательстве является то, что вступивший в законную силу Федеральный Закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»¹ (далее по тексту - Закон № 83) отменил субсидиарную ответственность собственника имущества бюджетного учреждения. Но говоря о созданных и создаваемых казенных учреждений, то такие некоммерческие организации отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам несет собственник имущества.

Учреждение обладает целым рядом взаимосвязанных организационно-правовых признаков юридического лица. Учреждение является юридическим лицом, обладающим имуществом, обособленным от третьих лиц, но не наделенное правом собственности на него, с определенной внутренней организационной структурой, способным самостоятельно отвечать по своим обязательствам и самостоятельно участвовать в гражданском обороте.

По утверждению С.С. Алексеева «Учреждение, как форма некоммерческой организации, наделено специальной правоспособностью»², объем которой определяется в его учредительных документах и ограничивается целями деятельности созданного учреждения.

В настоящее время как организационно-правовая форма юридического лица учреждения довольно активно участвуют в гражданском обороте и включают в себя воинские образования(части), образовательные и научные

¹ Российская газета. № 100. 12.05.2010.

² Гражданское право. Учебник: /под ред. С.С. Алексеева - М. Проспект 2014. С. 110

учреждения, библиотеки, музеи, суды, прокуратуры и др. Данные учреждения создаются органами государственной и муниципальной

власти для осуществления управленческих, социальных и иных функций некоммерческого характера.

Проводя анализ законодательства о некоммерческих организациях обнаруживается наличие в гражданском праве разнообразных форм некоммерческих организаций, и правовые статусы некоторых их них идентичны между собой. Такое положение связано, прежде всего, с неоправданным расширением перечня форм некоммерческих организаций при отсутствии выделения существенных признаков каждой из них. В связи с чем выявляется необходимость в рассмотрении соотношения предусмотренных законодательством форм некоммерческих организаций в зависимости от особенностей их правового положения и отличительных признаков.