МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Институт Права и Предпринимательства

Магистерская диссертация

Тема: Правовое положение Государственных Казённых Учреждений

Направление подготовки: юриспруденция

Магистерская программа: Правовое обеспечение экономической деятельности

Студент группы

№ 723-ЗО ___________ Пушкин С.Ю.

Допустить к защите:

Руководитель работы:

Доцент, канд. юр. наук «_____» __________________20…г.

_____________/Митричев И.А./

(подпись)

Екатеринбург 2016

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….2

Глава 1. Общая характеристика государственного казенного учреждения ……………………………………………….11

1.1. Учреждение, как юридическое лицо……………………………………..11

1.2. Понятие и признаки государственного казенного учреждения……….23

1.3. Порядок создания и ликвидации государственного казенного учреждения……………………………………………………………………..32

Глава 2. Правовое регулирование деятельности государственного казенного учреждения…………………..38

2.1. Приносящая доход деятельность………………………………………..38

2.2. Правовой режим распоряжения имуществом казенного учреждения……………………………………………………………………..50

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...67

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………….70

Введение

Актуальность темы. Законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие закреплено в п. 1 ст. 50 ГК РФ: юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

Если в отношении коммерческих организаций в п. 2 ст. 50 установлен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм их создания: хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, крестьянские (фермерские) хозяйства, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, то в отношении НКО установленный в п. 3 ст. 50 ГК РФ перечень их организационно-правовых форм оставлен незаконченным.

Принятие Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" не решило проблему установления исчерпывающего перечня организационно – правовых форм некоммерческих организаций. Дискуссии на эту тему продолжаются по сей день.

В настоящее время одной из наиболее приоритетных форм юридических лиц, предназначенных для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, является учреждение. Именно с этим связано столь пристальное внимание, которое законодатель в последние годы уделяет правовой регламентации деятельности таких юридических лиц.

Все это можно объяснить наличием в гражданском законодательстве пробелов и неточностей правовых норм, регламентирующих деятельность некоммерческих организаций. Существовавшая ранее система государственных и муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и в настоящее время не способна удовлетворять потребности современного государства и общества.

Такие условия послужили основанием для принятия Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»¹, вступившего в силу с 1 января 2011 года. Данный Закон затрагивает не только вопросы правового положения бюджетных и автономных учреждений, общее количество которых значительно как на региональном, так и местном уровнях, но и предусматривает возможность создания нового типа государственных и муниципальных учреждений – казенное учреждение.

Проводимая реформа государственных и муниципальных учреждений выявила необходимость совершенствования существующей нормативной правовой базы для реализации положений Закона, принятие которого повлекло внесение изменений в гражданское, бюджетное и налоговое законодательство.

Также следует отметить, что столь частые изменения гражданского законодательства способны привести к возникновению в нем противоречий.

Поэтому всестороннее исследование современного правового положения государственных(муниципальных) казенных учреждений и регулирования их деятельности поможет выявить и устранить имеющиеся противоречивость и пробелы законодательства о некоммерческих организациях, найти пути решения проблемы создания, реорганизации, ликвидации и изменения типа уже созданных учреждений, правового режима имущества, а так же являющийся( на наш взгляд) очень интересный вопрос о порядке осуществления приносящей доход деятельности и

¹ // Российская газета, № 100, 12.05.2010

ответственности учреждений.

Указанные выше обстоятельства в целом дают основания считать тему исследования актуальной, призванной решить научные и практические проблемы.

Многие отечественные исследователи посвятили свои работы вопросам института юридических лиц, в том числе учреждений, такие как М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Э.П. Гаврилов, И.В. Ершова, Д.И. Степанов, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой и др.

Отдельные проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций и правового положения учреждений рассматривались в диссертационных исследованиях A.B. Егорова¹, Н.В. Костенко², Ю.Г. Лесковой³, Ю.Л. Городиловой⁴ и других авторов.

Но стоит отметить, что в данных научных работах не анализировалось правовое регулирование деятельности казенных учреждений, а также за последние несколько лет законодательство подверглось серьезным изменениям, направленным на совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений.

Цель диссертационной работы состоит в проведении всестороннего

анализа правового регулирования деятельности государственных (муниципальных) казенных учреждений, в исследовании гражданского законодательства в рамках темы диссертации, в разработке научных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства, в том числе по устранению содержащихся в нем пробелов и противоречий.

¹ Егоров А.В. Учреждение как некоммерческое юридическое лицо по гражданскому праву России, Дисс. к.ю.н., М, 2006

² Костенко Н.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций. Дисс. к.ю.н., Омск, 2003

³Лескова Е.П. Правовое положение учреждений по Российскому законодательству. Дисс. к.ю.н., Самара, 2004

⁴Городилова Ю.Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений. Дисс. к.ю.н., М, 2012

При проведении настоящей диссертационной работы поставлены следующие задачи:

1. Провести анализ концепций правовой природы конструкции учреждения, как юридического лица;

2. Определить понятия и признаки учреждения как юридического лица в соответствии с действующим законодательством;

3. Проанализировать юридическую сущность правового режима имущества учреждения;

4. Провести с использованием сравнительно-правового анализа предпринимательскую деятельность и деятельность приносящую доход;

5. Найти пробелы и противоречия в правовом регулировании деятельности государственных(муниципальных) казенных учреждений и предложить пути их решения;

Объектом настоящей диссертационной работы являются общественные отношения, которые возникают или могут возникнуть в процессе создания, ведения и прекращения деятельности государственных (муниципальных) казенных учреждений.

Предметом исследования выступает законодательство РФ, которое посредством правовых норм, регламентирует правовое регулирование деятельности различных типов учреждения, а также учебные и научные работы, правоприменительная практика по теме данной работы.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и частнонаучные методы, исторический метод, который был применен при изучении научных теорий о юридическом лице, а также сравнительно-правовой метод и метод всестороннего и системного анализа, благодаря которым проанализированы особенности регулирования деятельности различных типов государственных и муниципальных учреждений и проведено сравнение деятельности казенных учреждений с другими типами учреждений.

Применив сравнительно-правовой метод, стало возможным выявить признаки учреждения как организационно-правовой формы юридического лица. Логический метод, а также метод системного анализа использовались для обобщения правовых норм, содержащихся в отдельных законах, который также позволил изучить учреждение как субъект гражданских правоотношений. Всесторонний(комплексный) метод позволил проанализировать вопросы правового регулирования деятельности государственных(муниципальных) казенных учреждений.

Нормативную основу исследования составили нормы российского законодательства, регулирующие правовое положение и деятельность некоммерческих организаций. Например, были подвергнуты анализу нормы Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о некоммерческих организациях, об автономных учреждениях, иные законы и правовые акты.

Научная новизна исследования состоит в том, что на основе норм гражданского законодательства, судебной практики и научной литературы

проведен всесторонний системный анализ проблем правового регулирования деятельности государственных(муниципальных) казенных учреждений, даны предложения для разрешения имеющих место быть коллизий норм и восполнения пробелов в законодательстве путем внесения предложений и рекомендаций по изменению и совершенствованию законодательства в рассматриваемой теме.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Исследование законодательства о некоммерческих организациях, каковым является казенное учреждение, способствовало сделать вывод о необходимости рассмотрения соотношения форм некоммерческих организаций в зависимости от их правового положения, отличительных признаков и целей деятельности. Для разграничения понятия казенного учреждения, как некоммерческая организация, важно понимать, что такое «предпринимательская деятельность» и «приносящая доход деятельность».

Сравнение данных понятий позволяет нам сказать о том, что приносящая доход деятельность по своему объему шире предпринимательской деятельности, тем самым на наш взгляд можно сделать вывод, что предпринимательская деятельность является одной из разновидностей приносящей доход деятельности.

На основании вышесказанного просматриваются основные признаки приносящей доход деятельности:

- приносящая доход деятельность не является основной деятельностью для казенного учреждения;

- приносящая доход деятельность направлена на получение дополнительных источников финансирования некоммерческой организации (кроме казенного учреждения);

• для осуществления иной деятельностью, приносящей доход, необходимо прямое указание на это в уставе учреждения;

- приносящая доход деятельность может не носить, по общим правилам, систематического и рискового характера.

2. Анализируются источники доходов казенного учреждения, в частности делается вывод о нетождественности таких доходов казенного учреждения, как доходы, получаемые таким учреждением от приносящей доход деятельности и доходы, плоды и продукция, получаемые казенным учреждением от использования закрепленного на праве оперативного управления имущества. На основании этого остается проблемным вопрос о правовом режиме возможных безвозмездных поступлений, которые могут быть получены казенным учреждением в виде пожертвований и взносов.

Анализ правового регулирования доходов казенного учреждения позволяет прийти к выводу о том, что на безвозмездные поступления следует распространять некий особый режим распоряжения имуществом, который должен быть закреплен в законе.

3. Делается вывод о несоответствии норм подзаконных нормативных актов Федеральному закону «О некоммерческих организациях» в части возможных способов создания некоммерческой организации. В соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация создается путем учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации, в то же время нормы подзаконных актов предусматривают возможность создания некоммерческой организации путем изменения типа существующего учреждения.

Для устранения выявленных противоречий законодательства представляется необходимым внести изменения в п. 1 ст. 13 Федерального закона «О некоммерческих организациях», изложив его в следующей редакции: «Некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы и в случаях, предусмотренных федеральными законами, в результате реорганизации в форме преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы, если иное не установлено другими законами и иными правовыми актами».

4. Казенные учреждения создаются «собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера»¹, «находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации»² и играют немаловажную роль в экономической жизни государства. С целью приведения к единому нормы

права, регламентирующие деятельность казенных учреждений, и устранения противоречий предлагается принять Федеральный закон «О казенных

учреждениях» по аналогии с Федеральным законом «Об автономных

¹ Гражданский кодекс РФ, ред. от 10.10.2015. Ст.123²¹

² Бюджетный кодекс РФ, ред. от 29.12.2015 ст. 161

учреждениях», поскольку на сегодняшний день правовое регулирование деятельности казенных учреждений регламентируется различными законами и другими нормативными правовыми актами, что неизменно приводит к противоречиям. Если будет такой Федеральный закон, то положения Федерального закона «О некоммерческих организациях», соответственно не будут распространяться на правовое положение казенных учреждений. В Федеральный закон «О казенных учреждениях», по нашему мнению, должны быть включены нормы, регламентирующие принципы деятельности и управления казенным учреждением, его финансовое обеспечение, правовой режим распоряжения имущества, ответственность по обязательствам казенного учреждения, регулирование чего в настоящее время представляется неполным.

По нашему мнению, законопроект должен иметь следующую структуру: Глава 1. Общие положения. Глава 2. Создание казенного учреждения. Глава 3. Правовой режим распоряжения имуществом и управление казенным учреждением. Глава 4. Реорганизация, ликвидация и изменение типа казенного учреждения. Глава 5. Заключительные положения.

В настоящем диссертационном исследовании также содержатся иные выводы и предложения.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретическая значимость состоит в том, что полученные в результате исследования выводы и предложения в отношении правового положения государственных(муниципальных) казенных учреждений, особенностей их создания, деятельности и ликвидации важны для дальнейшего развития гражданского законодательства и разрешения ряда правовых проблем.

Теоретические и методологические выводы работы могут быть использованы в ходе проведения научных исследований в сфере гражданского права, в частности, в отношении изучения правовой природы юридических лиц и правового режима имущества казенных учреждений.

Теоретические положения могут быть применимы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Гражданское право», при подготовке учебно-методических пособий, научных статей и

иных материалов.

Практическую значимость имеют положения и выводы, сформулированные в работе. Данные положения могут быть использованы при разработке или внесении изменений в нормативные правовые акты, совершенствующие правовое положение и деятельность государственных(муниципальных) казенных учреждений.

Структура диссертационной работы отвечает основной цели и предмету исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.