3. Главная часть административного регламента и проблемы её разработки
Административный регламент должен определять требования к взаимодействию служащих при выполнении своих обязанностей. Причем не в попарном взаимодействии (как в должностной инструкции – получает или передает), а в сквозном. Когда четко и однозначно описывается последовательность выполнения работы конкретных служащих при выполнении функции или оказании услуги. Поэтому главным параметром качества АР является понятность и детальность описания взаимодействия служащих и других участников процесса.
При описании такого взаимодействия или процесса (как принято говорить в последнее время), разработчики регламентирующих документов сталкиваются с рядом проблем.
Во-первых, с проблемой правильного выделения единицы описания деятельности или уровня описания процесса. Если описывать деятельность на уровне всего органа власти, то оказание услуги можно сделать весьма компактным: получил заявление и документы – выдал результирующий документ или отказ. Всё. Однако такое описание не даст последовательности взаимодействия и четкой ответственности – за всё будет отвечать только руководитель. Если единицей описания будет структурное подразделение госоргана, то получится уже детальнее, но конкретных исполнителей видно не будет. Ведь не начальник подразделения делает работу, а конкретные специалисты, а их мы в АР не увидим. Если же описывать на уровне конкретных исполнителей, то описание получается весьма длинным, но при этом не вполне честным и полным. Так как кроме специалистов в практически любом процессе участвуют ещё и начальники. Которые выполняют работы по принятию решения кому поручить, контролю хода исполнения, проверке результата и принятию решения о его правильности. Так вот если при описании процесса уйти на уровень конкретных исполнителей и участие начальников в процессе не забывать, то он получается совсем "длинным". Зато "жестким" и действительно регламентирующим всю ответственность каждого участника процесса.
Во-вторых, разработчики сталкиваются с проблемой детальности описания работы каждого исполнителя в процессе. То есть можно описать работу специалиста по приемке документов очень коротко: "Принимает документы". При этом за текстом останется масса весьма существенных деталей: какие документы, должен ли их проверить и как, нужны ли копии и кто их должен сделать, что надо сделать в случае отсутствия нескольких документов или обнаружении в документе несоответствия и т.п. Если таких деталей не описать, то получается широкое поле для свободной трактовки своих обязанностей, т.е. сплошной волюнтаризм и низкое качество оказания услуг или выполнения функций.
В-третьих, достаточно часто возникает проблема с непоследовательным и запутанным описанием процесса. Если процесс идет строго последовательно, без разветвлений, то путаницы не возникает. А вот, если в процессе появляются разветвления, например, при проверке документов (выявлена ошибка или надо сделать запрос в другое ведомство), то возникает необходимость правильно указать на продолжение процесса в каждом случае. Если после разветвления выполнение процесса заканчивается хотя бы по одному направлению - то проблемы не возникает. А вот если процесс продолжается по каждому разветвлению, то становится непонятно, как описывать процесс по каждой ветке.
Самый простой способ борьбы с путаницей при разветвлениях, который используют авторы административных регламентов – просто их не показывать, а ставить "заглушки". Т.е. либо заканчивать описание процесса сразу после разветвления, либо вообще не показывать разветвления.
Из-за такого подхода процесс становится незавершенным (непонятно "что делать дальше") или слишком обобщенным (не понятно "что делать вообще"). Более того процесс становится враждебным по отношению к клиенту. Например, ошибка в документе – в услуге отказано, процесс закончен, без объяснений и возможности продолжения. Хотя ошибки могут быть разные, да и услуги клиент не получил.
Более эффективный способ – задавать четкие и однозначные требования к схеме описания процесса. Такие требования специалисты по бизнес-процессам называют "нотации моделирования" и их на текущий момент разработано уже несколько десятков. Причем минимум 4 из них являются достаточно распространенными и давно используются при разработке регламентирующих документов.
В-четвертых, последняя проблема – сложность найти нужное место в готовом документе и понять, что всё точно описано при разработке. Качественный регламентирующий документ – это документ, в котором номер пункта уже сообщает опытному работнику, какую информацию он в этом пункте может увидеть (при пользовании) или должен написать (при разработке). То есть нужна жесткость и однозначность структуры документа, когда в каждом разделе, подразделе и пункте текста должна быть информация определенного характера и никакой другой. Причем, желательно, с иерархической нумерацией разделов, подразделов и пунктов.
Для решения четырех данных проблем нужно на старте задать компактный набор правил, приблизительно в следующем составе:
1) Уровень описания процесса должен равняться исполнителю. То есть единицей описания является часть работы, выполняемая конкретным служащим. Причем в тексте он может быть указан в виде конкретной должности, группы должностей или роли.
2) Данная единица должна иметь уникальное наименование, четко отличаемое от других терминов, обозначающих другие уровни процесса. Причем не важно, как именно она будет называться (специалисты в данном вопросе пока не определились, но чаще всего используется термин "процедура"). Важно чтобы такое название было и желательно, чтобы оно состояло из одного слова. Это требование нужно чтобы было можно задать внятные требования к выделению уровня описания процесса и четкие требования к регламентации каждого элемента данного уровня при написании регламента.
3) При описании работы исполнителя в процессе (т.е. единицы описания) надо указать следующие части: что он получает на входе и от кого, что делает (действия), что должно быть результатом правильного выполнения его работы (когда все было правильно) и какие разветвления (исключения) могут быть при отклонениях.
4) Процесс должен быть обязательно нарисован в виде простой и понятной схемы ("модели процесса"), на которой надо обязательно показать исполнителя, его работу, результат и возможные разветвления. Причем, только один результат является правильным результатом, а остальные показываются как исключения.
5) Схему надо нарисовать до написания текста. Текст должен четко соответствовать схеме. А если при написании текста становится понятно, что схема не вполне корректна – надо вносить в неё исправления.
6) Система нумерации разделов, подразделов и пунктов текста регламентирующего документа должна быть четко зафиксированной, очень жесткой и иерархической. То есть включающей цифры вышестоящего раздела/подраздела. Номер пункта текста должен четко обозначать какая информация в нем находится. Например, в п. 3.4.1 говорится - кто является исполнителем четвертой процедуры и при каких условиях он начинает свою работу; в п.3.4.2 - должны быть приведены его действия, в п.3.4.3 - результат правильного выполнения процедуры, в п.3.4.4 - требования к продолжительности, а в п.3.4.5 – возможные отклонения при выполнении процедуры и действия при их возникновении.
Перечисленные выше шесть правил являются основными при разработке качественного документа, регламентирующих процесс взаимодействия. Эти правила позволяют гарантированно решить четыре главные проблемы разработки. Кроме них есть ещё целый ряд правил менее значимых, но не менее критичных для качества регламентов, например, структура и нумерация разделов с текстом описывающим единицы работы и т.п..
Если не выполнять предложенные нами 6 правил, то решить проблемы не удастся. Регламент процесса же получится запутанным, хаотичным и будет включать большое количество непонятных мест, причем в ключевых и проблемных точках процесса.
Выделим три основных проблемы, с которыми чаще всего сталкиваются разработчики административных регламентов и которые целесообразно разрешить уже на стадии разработки проекта административного регламента.
1.Чрезмерная детализация описания отдельных действий в административном регламенте. Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке административных регламентов исполнения функций (предоставления услуг), связана с требованиями к детальному описанию отдельных действий служащих.
Причем подобная детализация имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам, а впоследствии также и к постановке задачи по переводу услуг в электронный вид. При этом сама разработка регламента позволяет выявить действия и процедуры, нецелесообразность которых становилась очевидной при попытке формализации, при том, что в рамках практики исполнения функций подобный анализ не проводился.
2.Проблема разработки регламентов, требующих межведомственного взаимодействия, причем на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Следует предусмотреть и закрепить необходимость разработки единого регламента в ситуации, когда процесс предоставления услуги носит межведомственный характер. Недопустимо, когда регламентации подвергается только небольшая часть единого процесса, оптимизация проводится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по "цепочке" из нескольких органов и организаций.
Регламентации подобных случаев нужно уделять повышенное внимание, и именно тщательный подход к ним позволит перейти к реальной модернизации деятельности органов публичной власти.
3.Наличие отсылочных норм к иным нормативным правовым актам. В тексте регламента не может содержаться отсылок на положения других нормативных правовых актов без приведения непосредственно в тексте регламента или в приложениях к нему содержания соответствующих положений указанных нормативных правовых актов. Например, в случае, если критерии отказа в оказании государственной услуги, перечень документов, требуемых от заявителя, способ расчета стоимости оказания государственной услуги для заявителя и т.п. определяются Федеральным законом, постановлением Правительства, приказом органа власти, то нельзя ограничиваться ссылкой на соответствующую статью указанного нормативного правового акта, а необходимо непосредственно в соответствующем разделе регламента привести указанные сведения.