6.2.3. Эффективность контроля за нарушениями

Не менее важно и то, что налагаться санкции за нарушение требований безопасности и гигиены труда должны с помощью системы эффективно действующих трудовых инспекций. Следовательно, проблемы, связанные с соответствием российского законодательства и правоприменительной практики международным нормам в области инспекции труда, описанные в 6.2.2, в полной мере распространяются и на вопросы безопасности и гигиены труда.

В рамках же специальных МТС безопасности и гигиены труда требования в этом отношении формулировались ЕКСП применительно к п. 3 ст. 3 ЕСХ, обязывающему ратифицировавшие его государства принять меры по контролю за применением правил в этой области. С точки зрения ЕКСП, для соблюдения п. 3 ст. 3 ЕСХ у государств имеется определенный уровень усмотрения в отношении не только того, каким образом организовывать деятельность инспекций, но и ресурсов, которые им выделяются. Тем не менее, "...постольку, поскольку от эта деятельность представляет собой основную гарантию здоровья и безопасности на рабочем месте, Комитет проверяет, достаточное ли количество ресурсов выделяется им [инспекциям] с целью обеспечения возможности проведения "минимального количества регулярных инспекций, для того чтобы как можно большее количество работников получало преимущества от права, закрепленного в ст. 3"*(388), а также, что риск несчастных случаев сведен к минимуму. Это ограничивает право [государств] на собственное усмотрение и означает, что Хартия нарушается в том случае, если количество работающих в системе инспекции труда и количество посещений [рабочих мест] очевидным образом не адекватно количеству работников, которых это касается"*(389). Кроме того, с точки зрения ЕКСП, "инспекторы должны иметь право посещать любые рабочие места, включая жилые помещения, во всех секторах экономики. У них должны быть достаточные и оптимальные средства для проведения расследования и обеспечения исполнения своих решений, в особенности, если они видят непосредственную опасность для здоровья и безопасности работников"*(390).

Помимо этого, в п. "е" ст. 5 Конвенции N 155 указывается, что государства обязаны осуществлять защиту работников и их представителей от дисциплинарных мер в результате предпринятых ими надлежащим образом действий в соответствии с политикой в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды. По сути, речь в данном случае идет о защите представителей работников от такой формы дискриминационных действий работодателя, как виктимизация. В российском законодательстве и правоприменительной практике в данном отношении существует значительный пробел.

6.2.4. Проблемы специальной оценки условий труда

Пункт 4 ст. 2 ЕСХ связан с сокращением продолжительности рабочего времени в связи с тяжестью и вредностью условий труда. Как отмечал в связи с этим ЕКСП, "Хартия 1961 г. была принята в то время, когда имело место превышение количества рабочих часов, а цель государственной политики в сохранении профессионального здоровья и безопасности на рабочем месте заключалось не в предотвращении и устранении рисков, а в их компенсации. В настоящее время количество рабочих часов в целом сократилось, а профилактика профессиональных рисков стала приоритетом"*(391). Тем не менее в том случае, если производственные риски для жизни и здоровья работников неизбежны, государства обязаны принимать специальные меры. С точки зрения ЕКСП, п. 4 ст. 2 ЕСХ Хартии "...предусматривает две формы компенсации: сокращенная продолжительность рабочего времени и дополнительные оплачиваемые отпуска. Делая акцент на сохранении здоровья и безопасности, Комитет считает, что могут быть предусмотрены и другие меры, связанные с уменьшением воздействия рисков в соответствии с Хартией, например, досрочный выход на пенсию*(392)". Кроме того, в отношении применения п. 1 ст. 2 ЕСХ ЕКСП указывал на обязанность государств прогрессирующего снижения еженедельной продолжительности рабочего времени с учетом соображений производительности труда и иных факторов, среди которых называются "характер работы и риски в отношении безопасности и здоровья, которым подвергаются работники"*(393). При этом отдельное внимание ЕКСП уделил вопросам гибкого установления рабочего времени. Притом что сами по себе гибкие меры в отношении рабочего времени, как таковые, не представляют собой нарушения ЕСХ, их установление, помимо прочего, должно отвечать следующим требованиям*(394):

a) не должно допускаться необоснованной ежедневной и недельной продолжительности рабочего времени;

б) гибкие меры должны применяться в законодательно установленных рамках, которые четко устанавливают пределы усмотрения для работодателей и работников, которые могут быть закреплены в коллективных соглашениях.

В связи с этими требованиями ЕКСП необходимо отметить те изменения, которые произошли в российском законодательстве в конце 2013 г.*(395), когда была осуществлена замена государственной аттестации рабочих мест с точки зрения их соответствия требованиям охраны труда на новую процедуру специальной оценки условий труда, осуществляемую специальными негосударственными организациями. Прежде всего, была изменена норма ст. 92 ТК РФ, предусматривавшая сокращение продолжительности рабочего времени для работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, до 36 часов в неделю.

Первое из изменений, которое предусмотрено Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 421-ФЗ, касается сокращения видов вредной и опасной работы, для которой сокращается продолжительность рабочего времени. В соответствии с новой редакцией ст. 92 ТК РФ обязательному сокращению подлежит рабочее время лишь работы в наиболее вредных (3 и 4 степень вредности) и опасных условиях труда.

Первая и вторая степень вредности условий труда включает в себя:

1) подкласс 3.1 (вредные условия труда 1 степени) - условия труда, при которых на работника воздействуют вредные и (или) опасные производственные факторы, после воздействия которых изменен ное функциональное состояние организма работника восстанавливается, как правило, при более длительном, чем до начала следующего рабочего дня (смены), прекращении воздействия данных факторов, и увеличивается риск повреждения здоровья;

2) подкласс 3.2 (вредные условия труда 2 степени) - условия труда, при которых на работника воздействуют вредные и (или) опасные производственные факторы, уровни воздействия которых способны вызвать стойкие функциональные изменения в организме работника, приводящие к появлению и развитию начальных форм профессиональных заболеваний или профессиональных заболеваний легкой степени тяжести (без потери профессиональной трудоспособности), возникающих после продолжительной экспозиции (15 более лет) (п. 4 ст. 14 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ).

Очевидно, что хотя вредность этих условий и ниже более высоких степеней, о которых говорится в новой редакции ст. 92 ТК РФ, назвать такую работу безвредной для здоровья отнюдь нельзя. Таким образом, существенная часть работающих во вредных условиях лишена имевшейся у них ранее гарантии на сокращение продолжительности рабочего времени, что находится в прямом противоречии с требованием ЕКСП о прогрессирующем сокращении недельной продолжительности рабочего времени для работающих в таких условиях.

Второе изменение в ст. 92 ТК РФ касается способа сокращения рабочего времени. Если раньше оно устанавливалось Правительством РФ с учетом мнения РТК, то теперь в соответствии с новой ч. 2 ст. 92 продолжительность рабочего времени конкретного работника "устанавливается трудовым договором на основании отраслевого (межотраслевого) соглашения и коллективного договора с учетом результатов специальной оценки условий труда". Таким образом, возникает, во-первых, техническая сложность в отношении применения этой нормы, буквально подразумевающая, что для установления конкретной продолжительности рабочего времени необходимо наличие не только трудового договора, но и отраслевого (межотраслевого) соглашения, и (не "и/или") коллективного договора. Во-вторых, и это существенно более важно, очевидно, что особенно с учетом того что существенная часть производств с вредными условиями труда расположена в градообразующих предприятиях, где ослаблены возможности работников для ведения эффективного социального диалога с работодателями, у работников очень мало возможностей добиться сокращения рабочего времени в связи с работой во вредных и опасных условиях. Эта норма находится в противоречии с требованиями ЕКСП к законодательным рамкам, которые должны устанавливаться для установления пределов усмотрения для работодателей и работников в коллективных соглашениях (см. выше).

Еще большее противоречие этому же требованию ЕКСП можно найти в новой ч. 3 ст. 92 ТК РФ, предусматривающей возможность увеличения продолжительности рабочего времени для работающих во вредных и опасных условиях до 40 часов в неделю "с выплатой работнику отдельно устанавливаемой денежной компенсации в порядке, размерах и на условиях, которые установлены отраслевыми (межотраслевыми) соглашениями, коллективными договорами". С учетом указанного выше, данная норма означает, что рабочее время даже для работающих в наиболее вредных*(396) и опасных*(397) условиях труда может не сокращаться вообще при условии замены денежной компенсацией. В отношении денежной компенсации есть прямое упоминание ЕКСП, что "ни при каких обстоятельствах" она не может считаться адекватной мерой с точки зрения п. 4 ст. 2 ЕСХ*(398). И в отношении специальной оценки труда уже имеются прямые замечания со стороны ЕКСП о несоответствии данных норм требованиям п. 4 ст. 2 ЕСХ*(399).

Вследствие введения системы специальной оценки условий труда, изменения законодательства коснулись и порядка предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска для работников с вредными и опасными условиями труда. Изменения, которые были внесены в ст. 117 ТК РФ, в этом отношении строго аналогичны изменениям ст. 92:

а) дополнительный отпуск теперь полагается не всем работникам с вредными и опасными условиями труда. Согласно новой норме дополнительный отпуск в размере не менее семи календарных дней теперь полагается только работникам, условия труда на рабочих местах которых по результатам специальной оценки условий труда отнесены к вредным условиям труда 2, 3 или 4 степени либо опасным условиям труда (ч. 1 ст. 177 ТК РФ (в ред. от 28 декабря 2013 г.);

б) конкретная продолжительность дополнительного отпуска устанавливается трудовым договором на основании отраслевого (межотраслевого) соглашения и коллективного договора с учетом результатов специальной оценки условий труда - вместо ранее действовавшего порядка, устанавливаемого Правительством РФ с учетом мнения РТК;

в) дополнительный отпуск может быть заменен денежной компенсацией (ч. 4 ст. 177 ТК РФ (в ред. от 28 декабря 2013 г.).

Требования ЕКСП в отношении сокращения рабочего времени, связанные с тем, что такое сокращение необходимо для восстановления здоровья работника в связи с воздействием вредных производственных факторов, очевидно, аналогичным образом применимы и в отношении дополнительных отпусков.

Еще одно противоречие требованиям ЕСХ можно найти в ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ. В соответствии с п. 3 данной статьи специальная оценка условий труда не проводится в отношении условий труда надомников, дистанционных работников и работников, вступивших в трудовые отношения с работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями. Таким образом, соответствующие категории работников фактически лишаются дополнительной защиты, связанной с воздействием на их жизнь и здоровье вредных производственных факторов. Между тем ЕКСП указывал в отношении п. 1 ст. 3 ЕСХ, что "правила в отношении безопасности и гигиены труда должны распространяться на всех работающих, все рабочие места и секторы экономики"*(400). Более того, термин "работающие" (workers) понимается ЕКСП как распространяющийся не только на работников по трудовому договору, но и на самозанятых лиц, "особенно, если последние часто работают в опасных отраслях"*(401). Соответственно, требования о специальной оценке условий труда, основываясь на подходе ЕКСП, должны применяться и в отношении домашних работников, и категорий работников, исключенных на основании п. 3 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ, и даже индивидуальных предпринимателей и независимых подрядчиков, например, таксистов и других категорий. Кроме того, в п. 3 ст. 3 указанного Федерального закона предусматривается, что проведение специальной оценки условий труда в отношении условий труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих регулируется отдельными нормативными правовыми актами. Соответственно, возникает вопрос о справедливости дифференцированного подхода к оценке условий труда с точки зрения его соответствия принципу равенства прав граждан.

* * *

Таким образом, сопоставление требований, предъявляемых контрольными органами МОТ и СЕ в отношении безопасности и гигиены труда, позволяет выявить следующие несоответствия российского трудового законодательства и правоприменительной практики МТС:

1. Система санкций за нарушение работодателем требований охраны труда вызывает сомнения с точки зрения соответствия п. 2 ст. 6 Конвенции МОТ N 120 и п. 2 ст. 9 Конвенции МОТ N 155 и не учитывает количества затронутых соответствующим нарушением работников, как это требует ЕКСП применительно к п. 3 ст. 3 ЕСХ.

Сомнительно соответствие российского законодательства требованию п. "е" ст. 5 Конвенции МОТ N 155, в котором указывается, что государства обязаны осуществлять защиту работников и их представителей от дисциплинарных мер в связи с подачей жалоб, связанных с нарушениями в области безопасности и гигиены труда.

Полномочия и ресурсы, выделяемые системе инспекций труда в отношении надзора за безопасностью и гигиеной труда, нельзя считать удовлетворяющими требованиям Конвенции МОТ N 81, а также п. 3 ст. 3 ЕСХ.

Основные проблемы в отношении соблюдения Россией международных актов в области безопасности и гигиены труда, по которым она уже несет обязательства, связаны с принятием 28 декабря 2013 г. федеральных законов N 421-ФЗ и 426-ФЗ. К ним относятся следующие:

- возможность отказа от сокращения продолжительности рабочего времени и предоставления дополнительных отпусков для работающих с вредными и опасными условиями труда;

- ограничение круга работников, которым полагается сокращение рабочего времени и дополнительные отпуска в связи с работой в таких условиях;

- возможность замены соответствующих мер денежными компенсациями;

- выведение ряда категорий работников из сферы оценки условий труда на предмет вредности и опасности.