Тема 11. Право международных организаций

11.1. Понятие и источники права международных организаций

Право международных организаций – совокупность международно-правовых норм, регламентирующих

статус международных (межправительственных) организаций и объединений, их

субъектный состав, структуру, полномочия и порядок деятельности органов, юридическую силу их

актов. Решение жизненно важных для каждого государства международных проблем возможно только

организованными коллективными усилиями. Более того, сегодня от этого зависит успех в решении

и все большего числа национальных проблем. Наличие развитого права организаций – характерная

черта современного международного права. Международные организации – важный составляющий

элемент в формировании нового международного правопорядка. Они играют огромную роль в

перестройке международных экономических отношений.

Основной массив права международных организаций образуют нормы их учредительных актов,

а также договоров, относящихся к организациям, например, Венской конвенции о праве договоров

между государствами и международными организациями или между международными организациями

1986 г.

Растет число и роль обычных норм в этой отрасли. Особое место среди источников их права

занимает внутреннее право международных организаций. Устав не в состоянии урегулировать все

вопросы, связанные с деятельностью организации. Поэтому решение значительного объема

конкретных вопросов внутренней деятельности предоставляется самой организации, ее органу.

К таким вопросам относятся процедурные правила, правила, регулирующие деятельность персонала,

и др. Внутреннее право международных организаций регулирует внутриорганизационную деятельность,

а не отношения между государствами.

11.2. Правовая природа и компетенция международных организаций

Международная организация – учрежденная международным договором организация,

призванная координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей

полномочиями. Международные организации являются органом сотрудничества государств. Они не

носят надгосударственного характера. Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее

наделили государства. Вместе с тем сегодня существуют и наднациональные, надгосударственные

организации, которым государствами передано осуществление некоторых суверенных полномочий.

По определенным вопросам они могут принимать решения, непосредственно обязывающие

физические и юридические лица. Эти организации имеют механизм принудительного осуществления

своих решений.

В зависимости от круга членов различают организации: 1) всеобщие или универсальные, потенциально

рассчитаные на участие всех государств; 2) ограниченного состава, т.е. ограниченные по

70

региональному признаку или кругу вопросов. К последнему виду относятся, например, региональные

международные организации – Содружество Независимых Государств, Лига арабских государств.

Учреждается организация международным договором, который чаще всего называется уставом.

В силу этого к уставу применяется право международных договоров. Вместе с тем это договор особого

рода. Согласно Венским конвенциям о праве договоров, их положения применяются к договору,

являющемуся учредительным актом организации, без ущерба для любых соответствующих правил

данной организации (ст. 5). Под правилами организации понимается не только сам устав, но и

принятые в соответствии с ним решения и резолюции, а также установившаяся практика организации.

Компетенция международной организации – объект или сфера ее деятельности, определяемые

полномочия, данными ей государствами-участниками. Специфика устава как договора относится,

прежде всего, к порядку участия и прекращению участия. Совершенно особое положение в

международном праве занимает Устав ООН, который рассматривается как своеобразная конституция

мирового сообщества. Согласно Уставу, в случае противоречия ему других обязательств государствчленов

преимущественную силу имеют обязательства по Уставу (ст. 103).

Деятельность международной организации состоит в выявлении интересов ее членов, в их

согласовании, в выработке на этой основе общей позиции, общей воли, в определении соответствующих

задач, а также методов и средств их решения. Специфика определяется тем, что членами

организации являются суверенные государства.

Членство в международных организациях.

1. Полноправное членство. Все члены равноправно участвуют в работе органов организации и

несут ответственность за ее деятельность. Они делают взносы в бюджет организации.

2. Ассоциированное членство. От полного членства оно отличается отсутствием права участвовать

в голосовании и быть избранным в исполнительные органы. Ассоциированное членство используется

в тех случаях, когда полное членство по тем или иным причинам временно или постоянно невозможно.

Так, страны Восточной Европы прошли через этап ассоциированного членства в Совете Европы.

3. Статус наблюдателя. Он предоставляется государствам-нечленам или государствам-членам,

которые не вошли в состав органа организации. Швейцария была представлена наблюдателями на

многих сессиях Генеральной Ассамблеи ООН.

4. Зачастую неправительственным организациям предоставляется консультативный статус,

который близок статусу наблюдателя.

Членство прекращается с ликвидацией организации или самого государства-члена. Членство не

переходит в порядке правопреемства. Оно может быть прекращено в результате выхода из

организации, что предусмотрено уставами многих организаций. Уставы многих организаций

предусматривают возможность исключения из числа членов.

11.3. Органы международных организаций и порядок принятия решений

Для осуществления своих функций организации обладают соответствующим механизмом. Его

основу составляют органы международной организации – составная часть международной

организации, созданная на основании учредительного или иного акта данной организации, наделенная

соответствующими компетенциями и полномочиями, обладающая внутренней структурой, с порядком

принятия решений и правовым статусом.

Организации обладают высшим органом, в котором представлены все члены. Называется он поразному:

ассамблея, конференция, конгресс и др. Генеральная ассамблея буквально означает «общее

собрание». В универсальных организациях эти органы многочисленны и призваны принимать решения

лишь по основным вопросам. Собираются они периодически, Генеральная Ассамблея ООН работает

ежегодно (сентябрь–декабрь), может созываться на чрезвычайные сессии.

Для подготовки резолюций пленарного органа создаются комиссии и комитеты общего состава,

работающие во время сессии высшего органа. Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюции,

подготовленные ее шестью комитетами. Пленарный орган избирает органы ограниченного состава,

в числе которых основной исполнительный орган и органы по главным направлениям деятельности

организации. Органы состоят из представителей государств.

В целях компенсации, а также во имя демократического представительства создаются парламентские

органы. Они либо непосредственно избираются на выборах в странах-членах (Европейский

союз), либо назначаются национальными парламентами (Совет Европы). В большинстве случаев эти

органы ограничиваются обсуждением и принятием рекомендаций.

71

Особое место занимают судебные органы. Различные их виды могут решать споры между

государствами, проверять правомерность решений организации и осуществлять административную

юрисдикцию в отношении персонала. Большинство организаций не создают своих судебных органов.

Все организации имеют секретариат, который выполняет большую работу по обслуживанию

организации. Возглавляется он главным административным лицом (генеральным секретарем или

генеральным директором), которое избирается высшим органом на определенный срок. Основная

работа секретариата выполняется служащими, работающими на постоянной основе.

Финансирование организаций осуществляется их членами в зависимости от их возможностей.

Как правило, вклад одного государства не должен превышать 25% бюджета и быть меньше 0,01%.

Многие финансовые организации формируют бюджет за счет собственных доходов.

Ликвидируются организации также по соглашению членов. Знаменательно, что процесс создания

новых организаций идет постоянно, а случаи ликвидации – редкое явление. В связи с ликвидацией

организации возникает вопрос о правопреемстве. Обычно активы и пассивы распределяются

пропорционально между бывшими членами. Так обстояло дело при ликвидации Совета экономической

взаимопомощи в 1991 г. Если на смену одной организации приходит другая, то правопреемником

выступает новая организация. Такое правопреемство имело место при ликвидации Лиги Наций и ее

замены ООН в 1946 г. Последняя взяла на себя выполнение ряда функций Лиги, а по заключенному

между ними соглашению имущество Лиги перешло к ООН.

11.4. Организация Объединенных Наций

ООН – универсальная международная межправительственная организация, имеющая в своем

составе 193 государства. Она является неотъемлемой частью современного миропорядка, в

формировании которого ей принадлежит важная роль и представляет собой ядро глобальной системы

международных организаций. 24 октября 1945 г. Устав ООН вступил в силу.

Главнейшая цель ООН – поддержание международного мира и безопасности и принятие

эффективных мер для предотвращения угрозы миру, разрешение мировыми средствами международных

споров: развитие дружеских отношений между народами и др. Широкие перспективы

открываются перед Организацией в новых условиях, которые вместе с тем предъявляют ей и новые

требования. И в наши дни критика в адрес ООН – нередкое явление. Оправданны упреки в бюрократизме

и высоких расходах, неспособность противостоять американскому гегемонизму. Тем не

менее ООН доказала свою способность к совершенствованию, адаптации к меняющимся условиям.

Главное направление – усиление позиций ООН, повышение ее авторитета и расширение полномочий,

повышение обязательной силы ее решений, улучшение контроля за их исполнением.

Главные органы ООН: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и социальный

совет, Международный суд, Секретариат.

1. Генеральная Ассамблея – наиболее представительный орган ООН, обладающий самой широкой

компетенцией. Широта компетенции Ассамблеи проявляется, прежде всего, в праве обсуждать любые

вопросы или дела в пределах Устава. Кроме того, она может обсуждать вопросы, относящиеся к

полномочиям любого органа ООН. В результате рассмотрения она дает рекомендации как членам

Организации, так и ее органам, включая Совет Безопасности (ст. 10). Для всех органов ООН, кроме

Совета Безопасности и Международного суда, такие рекомендации являются обязательными.

Исключение из этого правила предусмотрено ст. 12, согласно которой Ассамблея не может делать

какие-либо рекомендации в отношении спора или ситуации, находящихся на рассмотрении Совета

Безопасности.

К основным функциям Ассамблеи относится также содействие международному сотрудничеству

в политической области и поощрение прогрессивного развития международного права и его

кодификации. Важной функцией является содействие сотрудничеству в области экономической и

социальной жизни, культуры, образования, здравоохранения и прав человека. Особое положение

Ассамблеи видно и из того, что все главные органы ООН, включая Совет Безопасности, представляют

ей доклады о своей деятельности. Она утверждает бюджет ООН и определяет взносы членов.

Ассамблея не только сама может запрашивать консультативные заключения у Международного суда,

но также разрешает это другим органам ООН и ее специализированным учреждениям.

Существенное значение имеют полномочия Ассамблеи в области формирования органов ООН.

Она избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности, всех членов ЭКОСОС. Она учреждает

вспомогательные органы, число которых превысило 200. Наконец, процесс принятия поправок к

Уставу начинается с их одобрения Ассамблеей.

72

2. Совет Безопасности (СБ) занимает уникальное положение не только в ООН, но и во всей системе

международных организаций, на него возложена главная ответственность за поддержание мира и

безопасности. Несмотря на то, что Совет – орган ограниченного представительства, государствачлены

согласились, что при исполнении своих обязанностей Совет «действует от их имени».

Решения СБ по определенным вопросам обладают юридически обязательной силой. Особого

внимания заслуживает то обстоятельство, что Совет является главным исполнительным органом

ООН. Если в результате обсуждения Ассамблеей вопроса, относящегося к поддержанию мира,

окажется необходимым предпринять действия, то такой вопрос передается Совету Безопасности.

К его компетенции отнесена подготовка планов регулирования вооружений. Ему отведена главная

роль в мирном разрешении споров. Специальная гл. VII посвящена действиям Совета в отношении

угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. СБ определяет наличие любой такой угрозы. Само

по себе такое определение может иметь юридические последствия, давая угрожаемому или

подвергшемуся агрессии государству право на содействие ООН в обеспечении его интересов.

В случае, если Совет сочтет, что невоенные меры недостаточны, он может применить воздействие

вооруженными силами, которые включают демонстрацию, блокаду и другие операции воздушных,

морских или сухопутных сил государств-членов. Все члены обязаны предоставить в распоряжение

Совета необходимые вооруженные силы и обеспечить их деятельность.

С учетом роли и полномочий определен состав СБ, он состоит из 15 членов: 5 постоянных (Китай,

Франция, Россия, Великобритания и США) и 10 непостоянных, которые избираются Генеральной

Ассамблеей сроком на 2 года. Решения по процедурным вопросам принимаются большинством в

9 голосов. По другим вопросам также необходимо собрать не менее 9 голосов, но это число должно

обязательно включать голоса всех постоянных членов. Говорят также о праве вето, поскольку любой

постоянный член может воспрепятствовать принятию резолюции.

3. Экономический и социальный совет (ЭКОСОС) несет ответственность за выполнение функций,

связанных с экономическим и социальным сотрудничеством. Он состоит из 54 членов, избираемых

ежегодно Генеральной Ассамблеей сроком на три года. ЭКОСОС предпринимает исследования и

составляет доклады по международным вопросам во многих важнейших областях: экономики,

социальной сфере, культуре, образовании, здравоохранении и аналогичных областях. По любому из

таких вопросов Совет может давать рекомендации Ассамблее, членам ООН и специализированным

учреждениям. Устав особо выделяет право делать рекомендации в области прав человека. ЭКОСОС

может представлять Ассамблее проекты конвенций, заключает соглашения со специализированными

учреждениями и координирует их деятельность, уполномочен получать от них доклады. На основе

соглашений с членами ООН Совет может получать от них доклады о выполнении его рекомендаций,

а также рекомендаций Ассамблеи в соответствующих областях. Свои замечания по докладам Совет

может представлять как государствам-членам, так и Ассамблее. Эта контрольная функция обладает

значительным потенциалом. По предложению Совета Безопасности ЭКОСОС обязан помогать ему

в соответствующих областях деятельности.

4. Секретариат – весьма важный орган ООН. Персонал Секретариата назначается Генеральным

секретарем. При этом должно уделяться внимание подбору Персонала на возможно более широкой

географической основе. Сотрудники Секретариата являются международными чиновниками и не

должны получать указаний от правительств. Штаб-квартира ООН и Секретариата расположена в

Нью-Йорке, ее крупные подразделения находятся в Женеве и Вене. Главная функция Секретариата

состоит в обслуживании деятельности ООН, включая подготовку необходимых материалов и

содействие реализации резолюций ее органов.

5. Международный суд – главный судебный орган ООН, действующий в соответствии с гл. XIV

Устава ООН и своим Статутом. Все члены ООН – участники этого Статута. Государство-нечлен

может стать участником Статута на условиях, определяемых Ассамблеей по рекомендации Совета

Безопасности. Суд состоит из 15 судей, которые избираются Ассамблеей и Советом Безопасности

сроком на 9 лет. Судьи должны обладать высокими моральными и профессиональными качествами.

В случае надобности Суд создает камеры в составе трех и более судей.

Помимо рассмотрения споров между государствами Суд выносит консультативные заключения

по запросу Ассамблеи и Совета Безопасности.

6. В настоящее время существуют 16 организаций, имеющих статус специализированных

учреждений ООН: Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация здравоохранения

(ВОЗ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

(ЮНЕСКО), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Между73

народный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР),

Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международное агентство по атомной

энергии (МАГАТЭ), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Международная ассоциация

развития (МАР) и др. Каждая такого рода организация как межгосударственное объединение обладает

международной правосубъектностью в пределах полномочий, определенных Уставом или иным

учредительным актом. Привилегии и иммунитеты, предусмотренные для ООН, применяются к

соответствующей организации.

11.5. Региональные международные организации

Региональные международные организации – это объединение государств, расположенных

в пределах одного региона, основанное на начале равенства всех его членов, являющихся самостоятельными

и равноправными субъектами международного права. Основой таких органов служит

договор между государствами, которые являются их членами. Они могут носить различные

наименования, например, Совет Европы, Совет государств Балтийского моря, Содружество

Независимых Государств.

1. Совет Европы был создан 5 мая 1949 г. как европейская организация межправительственного и

парламентского сотрудничества. Основная ее цель состоит в обеспечении более тесного единства

государств-членов во имя защиты общих идеалов, а также содействия экономическому и социальному

прогрессу.

В соответствии с Уставом Совета Европы его принципами являются плюралистическая демократия,

уважение прав человека и верховенства права (ст. 3). Понятие «плюралистическая демократия»,

согласно Уставу, означает свободу личности, наличие политических свобод и верховенство права,

что предполагает проведение с разумными интервалами на основе всеобщего и тайного голосования

плюралистических выборов в парламент, который должен пользоваться широкими полномочиями и

иметь в своем составе представителей политических партий.

Доктрина верховенства права предполагает соблюдение принципа законности, прав на справедливое

судебное разбирательство и доступа к суду, гарантии справедливого и открытого судебного

разбирательства, беспристрастности судей, соразмеренности наказания содеянному. В настоящее

время в состав Совета Европы входит более 40 государство. Россия стала членом Совета Европы в

1996 г.

Органами Совета Европы являются: 1) Комитет министров, состоящий из министров иностранных

дел всех государств-членов; 2) Парламентская Ассамблея, в состав которой входят делегации

парламентариев, назначаемые парламентами каждой страны; 3) Конгресс местных и региональных

властей Европы; 4) Секретариат, который работает под руководством генерального секретаря,

избираемого Ассамблеей, и обслуживает вышеперечисленные органы.

2. Одна из особенностей Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которой

предшествовало Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), – ее сложный состав.

В формировании СБСЕ наряду с европейскими государствами участвовали Соединенные Штаты

Америки и Канада. В настоящее время ОБСЕ объединяет все без исключения государства Европы,

две североамериканские страны и все бывшие союзные республики СССР, в том числе среднеазиатские

республики и Казахстан, что, очевидно, не разрушает европейской основы ОБСЕ, поскольку

здесь учитываются реальные интересы и юридические аспекты правопреемства соответствующих

государств.

3. Организация Североатлантического договора (НАТО). Сформированный в 1949 г. военнополитический

блок объединил как государства Северной Америки (США, Канада), так и Западной

Европы (Великобритания, Франция, Норвегия, ФРГ, Испания), а затем и Юго-Восточной Европы.

Применительно к первоначально намеченному региональному принципу обеспечения безопасности

в Североатлантическом регионе следует отметить, что в последующем он был официально расширен

за счет района Средиземного моря, а фактически стал охватывать и другие государства Европы и

район Ближнего Востока. Такие действия – и прежде всего выходящие за рамки мандата Совета

Безопасности ООН военные операции НАТО с односторонней направленностью – противоречат

принципам регионализма. НАТО – закрытая международная межправительственная организация

(объединение государств, прием новых членов в которую производится при согласии первоначальных

учредителей).

74

11.6. Международные неправительственные организации

Согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1296 (XIV) от 23 мая 1968 г., международная

неправительственная организация (МНПО) – это любая международная организация, не

учрежденная на основании межправительственного соглашения.

Основными признаками МНПО являются: а) отсутствие целей извлечения прибыли; б) признание,

по крайней мере, одним государством или наличие консультативного статуса при международных

межправительственных организациях; в) получение денежных средств более чем из одной страны;

г) осуществление деятельности, по крайней мере, в двух государствах; д) создание на основе

учредительного акта.

В МНПО не могут входить в качестве членов субъекты международного права.

В настоящее время их насчитывается более 9 тыс. Виды МНПО: политические, идеологические,

социально-экономические, профсоюзные, женские, молодежные организации.

МНПО играют активную роль во всех аспектах современных международных отношений.

11.7. Международные конференции

По своей природе и функциям международные конференции близки к организациям. Совещание

по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в 1994 г. превратилось в Организацию

безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ). А некоторые организации даже в официальном

названии сохраняют термин «конференция» (Организация «Исламская конференция»). Все это дает

основания рассматривать право конференций и органов как часть права организаций.

Международная правительственная конференция – временный коллективный орган, созванный

для достижения согласованных целей. Использование в качестве обобщающего термина «конференция

» является скорее традицией, поскольку применяется во все меньшем числе случаев. Он прочно

сохранился за конференциями, принимающими кодификационные конвенции (например, Венская

конференция о дипломатических сношениях 1961 г., Конференция по морскому праву).

Конференции с широким участием имеют довольно сложную организационную структуру:

председатель, комитеты, подкомитеты, рабочие группы, секретариат. Основные организационные

вопросы решает генеральный комитет, состоящий из председателя конференции и председателей

комитетов. Особый комитет занимается проверкой полномочий. Важную роль играет редакционный

комитет, от которого в значительной мере зависит формулирование принимаемых решений.

Правила процедуры определяют порядок голосования, принятия решений. На совещаниях

ограниченного состава решения принимаются единогласно. На широких конференциях процедурные

вопросы решаются простым большинством «присутствующих и участвующих в голосовании». Это

значит, что отсутствующие и воздержавшиеся в расчет не принимаются. Окончательный текст обычно

принимают большинством в две трети. Часто используется процедура «консенсуса» – решение

принимается при отсутствии возражающих.

Решения встреч ограниченного состава обычно оформляются совместным заявлением или

коммюнике. Более широкие конференции принимают заключительные акты, содержащие итоги

работы и тексты принятых решений. Эти акты подписываются участниками. Подписание акта,

содержащего текст принятого договора, означает установление его аутентичности, т.е. равносильно

подписанию самого договора.

Резолюции конференций не являются юридически обязательными, но в силу принципа добросовестности

предполагается, что они будут уважаться участниками как морально-политические

обязательства. Юридически обязательной силой обладают лишь решения, оформленные в виде

договора.

Говоря о роли конференций, нельзя не вспомнить о «Большой восьмерке» промышленно развитых

стран (Великобритания, Италия, Канада, Россия, США, Франция, ФРГ). Основная цель совещаний –

решение глобальных экономических проблем. Но, кроме того, обсуждаются и политические проблемы:

ООН и многостороннее сотрудничество, контроль над вооружениями и разоружение, ситуация

в регионах и др. «Большая восьмерка» действует сессионно на постоянной основе.

Контрольные вопросы

1. Что представляет собой международная организация?

2. Какими актами регулируется деятельность международной организации?

3. Почему правосубъектность международных организацией является ограниченной?

75

4. В чем отличие между актом международной организации и международным договором?

5. Перечислите главные органы ООН. Опишите их структуру и полномочия.

6. Какие цели преследует Совет Европы?

7. Чем конференция отличается от международного органа?

Литература: N№ 3, 10, 12, 13–16, 18, 26–28, 30, 41, 50, 53, 70, 75, 96, 106, 111, 113–116, 122, 123, 125, 147, 150, 153,

193, 196.