3 Систематизация нормативных правовых актов

Нормативные правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различных субъектов и разное территориальное пространство. С течением времени между ними появляются противоречия. Количественное увеличение их создает трудности в использовании. Выход из этой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы правового регулирования общественных отношений, состоит в систематизации законодательства.

Систематизация законодательства (нормативных правовых актов) – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативных правовых актов. Она тесно соприкасается с правотворчеством, но не совпадает с ним. При ее осуществлении не вносятся изменения, дополнения в регламентацию общественных отношений, не происходит создание новых норм. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития.

В систематизации нормативных правовых актов нуждаются законодатели, правоприменители и все граждане.

В настоящее время используются три основные формы систематизации нормативных правовых актов: кодификация, инкорпорация, консолидация. Еще одним видом систематизации выделяют учет.

Как разновидность систематизации учет законодательства (нормативных актов) представляет собой деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии нормативных правовых актов, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов. Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке.

В государственных органах учетом и поиском нормативной информации обычно занимается специальная служба, именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек.

Инкорпорация представляет собой объединение в сборники или собрания действующих нормативных правовых актов в определенном порядке без изменения содержания. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативных правовых актов.

Инкорпорация основывается только на внешней систематизации или простой классификации нормативных актов по определенным тематическим признакам: предметному и (или) хронологическому. Она может охватывать все законодательство по данному предмету регулирования. Это называется генеральной инкорпорацией. Если она относится лишь к части законодательства, то является частной инкорпорацией.

Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы. Прежде чем поместить нормативный акт в сборник, осуществляется лишь внешняя его обработка, не затрагивающая его нормативного содержания. Именно этот признак – сохранение неизменным нормативного содержания акта – составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более совершенных видов систематизации.

Результатом инкорпорации является издание сборников законов, собраний законодательства или сводов законов. Сборниками называются икорпорированные издания законов или иных нормативных актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тема-тические издания законов и иных нормативных актов. Собраниями называют инкорпорированные издания актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны.

Инкорпорация бывает официальная, официозная, неофициальная в зависимости от того, кто ее осуществлял.

Официальная инкорпорация – это упорядочение правотворческим органом норм путем издания сборников действующих нормативных правовых актов. Издаваемые этими органами сборники законодательства имеют официальный характер.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения. Отсутствие такого одобрения означает, что ответственность за полноту собрания и соответствие текстов акта несет составитель собрания, а не правотворческий орган.

Неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Она не является формой опубликования нормативных актов. Практическое ее значение – справочно-информационное.

Кодификация – это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового сводного, систематизированного нормативного правового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений. Она может осуществляться только правотворческими органами государства и является разновидностью правотворчества.

Результатом кодификации является издание нового законодательного акта, который заменяет ранее действовавшие по данному вопросу нормативные акты и называется кодификационным актом.

Кодификация законодательства характеризуется следующими признаками:

– кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие орга-ны на основании конституционных или других законных полномочий;

– в результате кодификации создается новый нормативный правовой акт, включающий нор-мы, существенно отличающиеся от ранее действовавших;

– кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область в общественных отношениях;

– кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни;

– нормативные правовые акты, создаваемые в результате кодификации, рассчитаны на дли-тельное регулирование общественных отношений.

Кодификационные акты по своему содержанию и наименованию подразделяются на следующие виды: основы законодательства, кодекс, устав, положение, правила.

По своей природе основы законодательства – это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции, а также общие положения регулирования той или иной отрасли (сферы). Традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта – кодекс. Кодексы и основы законодательства прини-маются органами законодательной власти (парламентами) и, как правило, имеют юридическую силу закона. Органы исполнительной власти, как правило, издают кодифицированные акты в форме уставов, положений и правил.

Законодательство должно быть доступно широким слоям населения. Из первоисточника они должны узнавать о своих правах и свободах, а также о тех требованиях, которые предъявляют к ним государство и общество. Только надлежащее систематизированное законодательство позволит достичь должного уровня правовой культуры населения и профессионально-юридической культуры правоприменителей.

Консолидация представляет собой промежуточное звено, нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией. Консолидация – это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких нормативных правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативный правовой акт без изменения содержания. Иными словами, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Это своеобразный правотворческий прием. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений.

Консолидация достаточно широко используется в правотворческой деятельности с целью упорядочения нормативных актов по вопросам налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Консолидация получила большое распространение во многих зарубежных странах.

Консолидационный акт является сводным нормативным правовым актом – и это формально сближает его с кодификацией; а тот факт, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

Недостаток консолидации – ее неспособность менять содержания правового регулирования – в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации.