2 Стадии правотворческого процесса

Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организа-ционных действий, образующих в своей совокупности то, что называется правотворческим процессом. Правотворческий процесс – это технология создания нормативных актов и доведение их предписаний до адресатов. Сам правотворческий процесс в силу его общественно-политического значения регулируется конституционными и другими юридическими нормами.

Рассмотрим стадии правотворческого процесса на примере нормотворчества Российской Федерации.

1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта, которое находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ.

До начала подготовки проекта важны предварительные работы. Необходимо выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общест-венных отношений. Для этого, прежде всего, определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. Проекты нормативных правовых актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

По каждому проекту перед началом его разработки подготавливают справку о действующем нормативном регулировании по соответствующему вопросу, а также справку о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Должны быть заранее определены возможные последствия действия акта и затраты материальных, финансовых и иных ресурсов.

На начальном этапе работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства.

На стадии подготовки первоначального текста проекта обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. Важность включения в подготовительные комиссии специалистов, имеющих большой опыт и знания, объясняется тем, что комиссия должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. Привлекаются к работе и депутаты. Участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект, обязательно, так как такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмот-рению и принятию нормативного акта) начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его.

2. После того, как проект разработан и внесен на рассмотрение в правотворческий орган, приступают к его предварительному обсуждению. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т.д.

Важнейшие проекты нормативных правовых актов могут быть вынесены на всенародное (региональное или местное) обсуждение. В этом случае проект нормативного правового акта публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учрежде-ний, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства. Однако всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Здесь играет большую роль недостаточная активность граждан и их объединений.

После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.

3. Затем наступает третья стадия правотворческого процесса, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом. Эта стадия обычно называется принятием нормативного правового акта.

Коллегиальные правотворческие органы принимают нормативные правовые акты простым большинством голосов, а в единоначальных органах принятие нормативного правового акта осуществляется его подписанием руководителем органа.

4. В заключительной стадии правотворческого процесса – официальном оглашении – приня-тый нормативный правовой акт официально публикуется в особых, предусмотренных законом печатных органах, а также оглашается в иной форме (по радио, телевидению и т.д.). Таким образом обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Неопубликованные нормативные правовые акты в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не применяются.

Рассмотрим такую разновидность правотворческого процесса как законодательный процесс.

Законодательный процесс формируется из ряда стадий.

1. Стадия законодательной инициативы. Речь идет о первичном официальном действии ком-петентного субъекта, состоящего из внесения в законодательный орган или предложения о принятии некоего закона, или предложения о принятии подготовленного проекта закона. Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго очерчен в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с проектом нормативного акта, предполагает юридическую обязанность законодательного органа рассмотреть поступивший проект закона или предложение. Решение о подготовке законопроекта может исходить от законодательного органа в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству, какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного закона. К примеру, проект федерального закона может быть подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и других органов, обладающих правом законодательной инициативы. Инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты, входящие в Российскую Федерацию, через их законодательные органы государственной власти. К проекту закона представляется и объяснительная записка, содержащая обоснование необходи-мости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства. Кроме того, прилагается финансово-экономическое обоснование.

2. Решение законодательного органа о необходимости работы над проектом закона, включе-ния его в план законопроектных работ, определение сроков рассмотрения законопроекта, назначение депутатов, ответственных за его рассмотрение и т.п.

3. Предварительное обсуждение проекта закона. В зависимости от важности проекта закона, от того, кому поручена его разработка или кто подготовил проект закона, а также от характера будущего закона определяется порядок его обсуждения. Наиболее важные проекты законов могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В подготовке других принимают участие консульта-тивные группы ученых и специалистов-практиков совместно с депутатами профильной комиссии.

4. Рассмотрение проекта закона на пленарном заседании того органа, который уполномочен его принять. Рассмотрение законопроектов осуществляется в двух или в трех чтениях (если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение). Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки, обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения. Так, в соответствии с регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки.

5. Принятие закона. Обычные законы принимаются простым большинством голосов депута-тов парламента (1/2 депутатов + 1 голос), а конституционные и органические – квалифицирован-ным большинством (2/3 депутатов + 1 голос). В двухпалатных парламентах предусмотрена такая процедура, как одобрение принятого закона второй палатой. В частности, в Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон одобряет Совет Федерации.

6. Подписание закона главой государства и направление его для официального опубликования в уполномоченном печатном органе. В Российской Федерации – это “Российская газета”, “Собрание законодательства Российской Федерации”, “Парламентская газета”.

7. Введение в действие закона. Как правило, закон вступает в силу по истечении определенного срока после его первого официального опубликования, в редких случаях – в ином порядке. Например, федеральный закон вступает в силу через десять дней после его первого официального опубликования, за исключением тех случаев, когда в самом федеральном законе установлен иной порядок вступления его в силу.