1. Предоставление жилых помещении по договору-основания и порядок

1.1 Регулирование найма жилого помещения в законодательстве Российской Империи и советском законодательстве

В настоящее время совокупность норм, которые регулируют жилищные отношения называется жилищным правом².

Правоотношение, объектом которого всегда выступает жилое помещение называется жилищным правоотношением. При этом жилищные правоотношения могут возникать из разных оснований, и, следовательно, субъектный состав и содержание таких правоотношений также различаются.

Иными словами, жилищные отношения возникают и существуют в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей.

В течение XX века в нашей стране существовали три различные системы удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. Различия в этих системах были обусловлены различной структурой собственности³.

В дореволюционной России (до октября 1917 года) жилищные отношения представляли собой в основном отношения по купле-продаже и найму жилых помещений (так называемые доходные дома) и регулировались частным правом в качестве гражданских отношений. Свои жилищные потребности граждане удовлетворяли индивидуально и самостоятельно.

В дореволюционной России регулирование найма жилых помещений осуществлялось в рамках гражданского права. Соответствующие нормы содержались в Своде законов гражданских (том X Свода законов Российской Империи). Норм, специально посвященных этим отношениям, не выделялось и найм жилья оформлялся как имущественный найм. Государство (в частности, местное самоуправление) в его разрешении не участвовало, несмотря на сложившийся к концу XIX в. в России жилищный кризис.

В советский период развития права было создано жилищное законодательство, в научной литературе активно обсуждался вопрос о месте жилищного права в системе права. Этот период формирования жилищного права в России представляется возможным условно разделить на три этапа.

В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 года "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»⁴ впервые официально был использован термин "жилищное законодательство".

Данным Постановлением жилищное законодательство было "отделено" от остального массива советского законодательства. Был принят объект жилищного правоотношения - жилое помещение в качестве критерия данного отделения.

Таким образом, в состав жилищного законодательства были включены нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения, объектом которых всегда выступало жилое помещение. Изначально правовые нормы, регулирующие вышеназванные правоотношения, были рассредоточены по различным отраслям законодательства - гражданскому, административному, семейному.

По мнению В.Н. Литовкина⁵, с этого времени жилищное законодательство приобрело официальный статус. Поэтому жилищное законодательство можно считать искусственно и специально созданным по воле и инициативе законодателя образованием, структурно состоящим из совокупности правовых норм, принадлежащих различным отраслям права. Данное утверждение представляется возможным дополнить следующим: причиной для такой интеграции послужило решение руководства страны (Постановление было принято ЦИК и СНК СССР) на государственном уровне решить стоящую перед обществом жилищную проблему - обеспечение граждан жильем.

Формирование национальной государственной системы удовлетворения жилищных потребностей общества является причиной и целью создания пока ещё только межотраслевого правового массива.

Следовательно, в нашей стране причину и цель создания жилищного законодательства возможно охарактеризовать как прикладные.

Рынок жилья в СССР практически отсутствовал в силу известных принципов построения государства, поэтому решить жилищную проблему самостоятельно, то есть без участия государства, в индивидуальном порядке гражданам представлялось затруднительным.

Представляется возможным сделать вывод о том, что по отношению к жилищной проблеме общества советское государство было социально активным, более того, для решения данной проблемы в стране была утверждена государственная монополия.

Следовательно, законодатель еще на стадии инициативного создания жилищного законодательства подчинил этот правовой массив публично-правовым мерам регулирования.

Как уже упоминалось выше, жилищное законодательство состояло из норм различных отраслей законодательства.

С 1964 года гражданско-правовая часть жилищных отношений регулировалась законом (Гражданским кодексом РСФСР). В тот же промежуток времени правительственными, ведомственными и региональными нормативными правовыми актами регулировалась административно-правовая часть жилищных отношений⁶.

Провозглашенное в 1977 года конституционное право граждан СССР на жилище предопределило иной уровень правового регулирования жилищных отношений. Для дальнейшего развития жилищного законодательства была сформирована конституционная основа.

В 1981 году были приняты Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 1983 году - первый Жилищный кодекс РСФСР.

Таким образом, законодатель все же признал жилищные отношения самостоятельными, но при этом не сформулировал их определения по закону. Из этого следует, что в науке высказываются разные точки зрения по этому вопросу, дискуссия продолжается и по сей день⁷.

В процессе кодификации жилищного законодательства была скорректирована глава 28 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года - вместо 46 статей осталась одна. Правовые нормы, регулирующие институт жилищного найма, полностью переместились в Жилищный кодекс РСФСР 1983 года.

По мнению А.Л. Маковского, распределение жилья в стране происходило по системе, которая не имеет никакого отношения к товарно-денежному гражданскому обороту.⁸

Как считает В.Н. Литовкин, кодификация жилищного законодательства можно признать комплексной отраслью законодательства. Но по его же мнению жилищное право не соответствует жилищному законадательству, а значит их необходимо различать⁹.

Таким образом, существование жилищного законодательства никем не оспаривалось после принятия в 1981 году Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1983 года - Жилищного кодекса РСФСР.

Более того, ряд авторов считали, что отрасль жилищного права была создана в результате кодификации, так как был соблюден формальный признак существования самостоятельной отрасли права - создан кодифицированный закон.

На протяжении нескольких десятилетий в научной литературе ведутся дискуссии по вопросу о природе, то есть о месте жилищного права в системе права.

В советский период договор найма жилого помещения Гражданский кодекс РСФСР 1922 года не рассматривал как самостоятельный вид гражданско-правового договора. Отношения по найму жилья регулировались нормами главы, посвященной имущественному найму. Некоторые нормы были специально посвящены отдельным аспектам найма жилых помещений. В целом в первые годы советской власти регулирование этих отношений осуществлялось посредством норм, содержащихся в различных постановлениях и инструкциях.

Впервые договор найма жилья подробно регулировался постановлением ЦИК СССР № 112, СНК СССР от 17.10.37 № 1843 "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах".

Систематизировали нормы о найме жилого помещения основы гражданского законодательства Союза ССР 1961 года и Гражданский кодекс РСФСР 1964 года. Договор найма жилого помещения был выделен в отдельную главу (хотя к нему еще применялись нормы, регулирующие имущественный найм). Договор найма жилого помещения был срочным, возмездным договором, направленным на передачу гражданам в пользование имущества определенного рода - жилого помещения для проживания в нем.

В связи с принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР 1981 года был разработан соответствующий им Жилищный кодекс РСФСР. Регулирование отношений по найму жилого помещения стало осуществляться нормативными правовыми актами, а нормы Основ гражданского законодательства Союза ССР 1961 года и Гражданского кодекса РСФСР 1964 года, которые были посвящены найму жилого помещения, потеряли свою силу. Впервые договор найма жилого помещения перестал иметь какой-то срок. С этого времени и до принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР 1991 года¹⁰ найм жилого помещения регулировался только жилищным законодательством.

Необходимо отметить, что роль договора найма жилого помещения была сведена к минимуму и нормативное регулирование жилищных отношений осуществлялось, в основном, административными методами на протяжении всего советского периода в условиях доминирующего положения государства в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов в соответствии с Конституции Российской Федерации 1993 года.

Таким образом, на современном этапе развития российского законодательства существование жилищного законодательства как самостоятельного правового образования (отрасли законодательства) однозначно. Почему жилищное законодательство отнесено к совместному ведению России и ее субъектов? Для данного решения существовали соответствующие исторические предпосылки.

Так, в СССР существовала двухуровневая союзно-республиканская система регулирования жилищных отношений. Такая система учитывала ряд особенностей (климатические, исторические, архитектурные и иные) региона страны и позволяла производить местное законодательное регулирование региональной группы жилищных отношений.