Глава 2. Конституционные основы финансовой деятельности; органы, ее осуществляющие

Конституционные основы финансовой деятельности

Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах, то есть основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основное содержание этих принципов определяется Конституцией РФ, ее общими положениями об основах организации и функционирования Российского государства и нормами, специально относящимися к его финансовой деятельности.

Среди таких принципов можно выделить следующие.

Принцип федерализма, согласно которому финансовая деятельность направлена на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации, обеспечивает необходимыми финансовыми ресурсами выполнение функций, имеющих общее значение для Федерации в целом, а также жизнедеятельность и самостоятельность (в рамках Конституции РФ) субъектов Федерации.

Федеральные государственные органы и государственные органы власти субъектов Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, 76).

Единство финансовой политики и денежной системы. Самостоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и споров. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом.

Единство финансовой политики является необходимым условием гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в РФ, свободного перемещения финансовых средств (ст. 8).

Единство финансовой политики требует единой денежной системы в стране. Согласно Конституции РФ денежной единицей в РФ является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается (ст. 75).

Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности определяется ст. 5 Конституции РФ, установившей их равноправие в целом. На каждого из субъектов Федерации в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов РФ осуществляет собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность: утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.

Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130 - 133). Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательством РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии о упомянутым законодательством.

Социальная направленность финансовой деятельности в РФ вытекает из положений Конституции РФ. Ее ст. 7 характеризует Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Согласно этой политике предусмотрена охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимума оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Для реализации такой политики требуется сосредоточение в распоряжении государства необходимых финансовых ресурсов и распределение их на соответствующие цели, то есть финансовая деятельность определенной направленности.

Функции в области финансовой деятельности распределяются на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей. Конституция РФ исходя из этого принципа определяет полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти (ст. 106, 114).

Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления вытекает из положения Конституции РФ (ст. 32) о праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это конституционное положение имеет прямое отношение к финансовой деятельности как составной части управления делами государства.

Основы принципа гласности установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15). Принцип гласности получил закрепление и в специальном, финансовом законодательстве.

Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основании финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений. О некоторых формах финансового планирования говорится в Конституции РФ. К ним относится разработка и утверждение бюджетов разных уровней, внебюджетных фондов (Конституция РФ, ст. 71, 114, 132).

В условиях перехода к рыночной экономике финансовое планирование претерпело значительные изменения в сравнении с ранее существовавшим в период административно-командной системы. Однако планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных отношений, но является необходимым для них и выступает как важный элемент регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления прогнозирования в определении направлений использования финансовых ресурсов, с которым неразрывно связано финансовое планирование.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы. Оно осуществляется на всех территориальных уровнях, а также в разных отраслях и сферах народного хозяйства, в рамках предприятий, организаций и учреждений. В масштабе государства в целом составляется сводный финансовый баланс, в котором учитываются финансовые ресурсы страны.

Наконец, принцип законности, означающий необходимость строгого соблюдения требований законодательства всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, включая государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию правовым государством. Он закреплен и в других статьях Конституции (ст. 2, 15, 57 и др.), а также в финансовом законодательстве.

Распределение компетенции в области финансовой деятельности в системе государственных органов

Финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем их направлениям связано с использованием финансов. В ней участвуют и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы, регулирование финансовых отношений. Однако в силу различия задач и правового положения тех или иных государственных и местных органов масштабы их финансовой деятельности и степень участия в ней неодинаковы.

Представительные органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований. Сюда относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней, установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой представительных государственных органов власти являются принятие законов по вопросам финансов. При этом согласно Конституции РФ (ст. 104) законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства республик, администрации (правительства) краев, областей, других субъектов Федерации и муниципальных образований) принимают меры к их реализации под контролем представительных органов.

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика (ст. 80, 84 Конституции Российской Федерации).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы. Через Контрольное управление Президента РФ осуществляется финансовый контроль.

В целях информационно-аналитического обеспечения Президента РФ в области финансово-бюджетных проблем образовано Финансово-бюджетное управление Президента РФ .

Деятельность этого Управления распространяется на область общегосударственных финансов, бюджета, налоговой политики, страхового дела, ценообразования, кредитных отношений и денежного обращения.

Функции финансовой деятельности выполняют также отраслевые органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, департаменты и т.д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления. Эти функции обеспечивают выполнение задач данных органов в соответствующих отраслях и сферах, осуществляются в связи с ними.

Вместе с тем существуют органы, для которых сама финансовая деятельность является основной в их компетенции. Это система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы.

Финансовые и кредитные органы

В 90-х гг. система финансово-кредитных органов в РФ в связи с экономическими преобразованиями была существенно перестроена: появились новые органы (Государственная налоговая служба, Федеральное казначейство, Госстрахнадзор, коммерческие банки), изменилась структура Министерства финансов и соответствующих нижестоящих органов.

В единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления (министерства) в других субъектах Федерации и органы федерального казначейства. Кроме того, в системе органов местного самоуправления образуются финансовые отделы.

Управляя финансами согласно своим полномочиям, все эти органы организуют осуществление единой государственной финансовой политики. В их задачи входят:

- организация финансовой деятельности на соответствующей территории, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет;

- анализ и прогнозирование развития экономики и финансов;

- составление проекта бюджета данной территории и обеспечение его исполнения, прогнозирование и составление консолидированного бюджета, финансовое исполнение целевых внебюджетных фондов;

- наблюдение за состоянием денежного обращения и кредита, участие в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно‑денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения;

- организация и проведение финансового контроля;

- организация учета и отчетности в области финансов.

Министерство финансов РФ осуществляет общее руководство организацией финансов в стране . Оно обеспечивает проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики. Министерство финансов РФ, исходя из этих задач, направляет деятельность министерств финансов республик и финансовых органов субъектов Федерации, координирует деятельность в данной сфере иных федеральных органов исполнительной власти, издает методические указания, инструкции и другие документы по вопросам организации работы финансовых органов.

В последнее время предприняты меры по усилению роли Министерства финансов РФ. Оно стало правопреемником ряда существовавших самостоятельно служб, функции которых перешли к Министерству финансов РФ: Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью; Комитета РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням и Федеральной комиссии лотерей и игр РФ. В состав коллегии Минфина РФ вошли руководители Государственной налоговой службы РФ и Государственного таможенного комитета РФ.

Деятельность Министерства финансов РФ распространяется, хотя и в разной степени, на все звенья финансовой системы РФ. Под его непосредственным повседневным воздействием находятся федеральный бюджет и государственные федеральные внебюджетные фонды.

Для выполнения своих задач и функций Министерство финансов РФ имеет необходимые права. К ним относятся:

а) права, вытекающие из функций по составлению и исполнению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля;

б) права по применению мер принудительного воздействия в случаях нарушения установленного порядка (ограничивать и приостанавливать финансирование предприятий, учреждений и организаций, взыскивать с них в установленном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначению; запрещать либо приостанавливать выпуск ценных бумаг акционерными обществами при нарушении законодательства);

в) права по регулированию соотношения доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в процессе их исполнения и поступления налогов в федеральный бюджет (выдавать при необходимости ссуды из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов по бюджетам субъектов Федерации, предоставлять отсрочки и рассрочки платежей по налогам в федеральный бюджет с уведомлением Государственной налоговой службы Российской Федерации).

Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 была образована система органов федерального казначейства в подчинении Министерства финансов РФ . В состав этой системы входят Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы по республикам, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт‑Петербургу, другим городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Эти органы созданы в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

При осуществлении своих функций они взаимодействуют с учреждениями Центрального банка РФ, другими финансово-кредитными учреждениями.

Государственная налоговая служба РФ. Организация этой службы связана с необходимостью активного использования финансовых рычагов, в частности, повышением роли налогов, обусловленным перестройкой экономики страны. Органы налоговой службы были выделены в особую систему из структур финансовых органов (Министерства финансов, финансовых управлений и отделов). Начало такой реорганизации было положено постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. “О Государственной налоговой службе” . До этого в финансовых органах имелись подразделения, ведавшие вопросами взимания налогов и других обязательных платежей. 21 мая 1990 г. был принят Закон СССР “О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций” и впоследствии - Закон РФ от 21 марта 1991 г. “О Государственной налоговой службе” .

Государственная налоговая служба РФ предназначена для обеспечения единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства.

В систему органов Государственной налоговой службы РФ входят: федеральный орган - Государственная налоговая служба РФ, а также государственные налоговые инспекции по республикам, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах. Это единая централизованная система органов, подчиняющаяся Президенту РФ и Правительству РФ . Именно на последние возложено осуществление непосредственно контрольных функций.

В деятельность федерального органа - Государственной налоговой службы РФ - входят, помимо непосредственно контрольных функций, организационно‑методическая и контролирующая работа в отношении нижестоящих налоговых органов, а также координация деятельности органов налоговой службы с другими контролирующими и правоохранительными органами. По вопросам своей компетенции этот орган издает инструкции и другие правовые документы. Подобные функции в соответствующих территориальных пределах выполняют государственные налоговые инспекции по республикам, краям, областям, автономным образованиям и городам с районным делением.

В целях усиления государственной дисциплины в области налогообложения созданы федеральные органы налоговой полиции. Они действуют на основании Закона РФ от 24 июня 1993 г.  Это правоохранительные органы, являющиеся составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

Задачами этих органов являются:

- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;

- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей, предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.

С 1995 г. органы налоговой полиции вправе проводить предварительное следствие по уголовным правонарушениям.

Федеральные органы налоговой полиции являются централизованной системой органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим.

Банковская система. Банки принято называть кредитными органами, исходя из того, что кредитование является важнейшей стороной их деятельности.

Согласно федеральному закону “О банках и банковской деятельности”  в настоящее время банковская система в РФ включает в себя:

а) Центральный банк РФ (Банк России);

б) кредитные организации;

в) филиалы и представительства иностранных банков .

Особое место в этой системе отведено Центральному банку РФ.

К кредитным организациям относятся банки и небанковские кредитные организации.

Кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.

Особо следует обратить внимание на то, что основной целью деятельности кредитной организации является извлечение прибыли. Заметим также, что закон выделяет Центральный банк РФ из системы кредитных организаций. Деятельность ЦБ РФ регулируется особым законом - “О Центральном банке РФ (Банке России)”, новая редакция которого была принята в 1995 г.  О нем речь пойдет ниже.

Кредитная организация, имеющая статус банка, имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В отличие от этого, небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции.

Помимо перечисленных, к банковским операциям отнесены и другие: осуществление расчетов, инкассация денежных средств, кассовое обслуживание физических и юридических лиц, купля‑продажа иностранной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдача банковских гарантий.

Кредитные организации вправе также совершать сделки, указанные в Законе: выдачу поручительств за третьих лиц, доверительное управление денежными средствами, предоставление в аренду сейфов, лизинговые операции и др. Им вместе с тем запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями. Это главный банк РФ, он является государственной федеральной собственностью. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Однако получение прибыли не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятельное учреждение он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, так же как и банк не несет ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, когда они сами принимают на себя такие обязательства или это предусмотрено федеральными законами.

С другой стороны, Центральный банк выступает в качестве органа государственного регулирования и управления, наделенного властными полномочиями в области организации денежно-кредитных отношений. Центральный банк Российской Федерации подотчетен Государственной Думе. Его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Российской Федерации. Кандидатуру для назначения представляет Президент Российской Федерации (ст. 83 и 103 Конституции РФ).

На ЦБ РФ возложено выполнение следующих функций: разработка (во взаимодействии с Правительством РФ) и проведение единой государственной денежно‑кредитной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля; монопольное осуществление эмиссии наличных денег; установление правил осуществления расчетов, проведение банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы, осуществление валютных операций и валютного контроля. Ряд организационных функций Центральный банк выполняет в отношении кредитных организаций: производит их государственную регистрацию, выдает и отзывает лицензии, осуществляет надзор за их деятельностью, является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, устанавливает для них обязательные нормативы и т.п.

Издаваемые Центральным банком РФ по вопросам его компетенции нормативные акты обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Таким образом, деятельность финансово-кредитных органов обеспечивает функционирование и взаимодействие всех звеньев финансовой системы, исходя из единых основ социально-экономической политики в стране.