3. Органы государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль реализуется при помощи создаваемой государством системы органов государственного финансового контроля. Эта система представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшая часть того финансового механизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую политику.

Особо следует подчеркнуть, что в обществе, построенном на демократических принципах, в частности, на принципе разделения властей, деятельность государственного финансового контроля охватывает не только потребности органов исполнительной власти в финансовом контроле, но и потребности контроля общества за деятельностью самой исполнительной власти, прежде всего в материально-финансовой сфере.

В демократическом обществе контроль за деятельностью исполнительной власти в материально-финансовой сфере возлагается на представительные органы власти. Он предусматривает, в частности, выполнение следующих функций:

• контроль источников поступления бюджетных ресурсов;

• контроль расходования бюджетных ресурсов;

• контроль эффективности использования государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации и национализации;

• контроль использования средств внебюджетных фондов и счетов;

• контроль за обращением средств бюджета и государственных внебюджетных фондов в банках и иных кредитно-финансовых учреждениях;

• контроль эффективности предоставления и законности использования льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций;

• пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными методами посредством нейтрализации лазеек в действующем законодательстве.

Как правило, определенную часть перечисленных функций представительные органы осуществляют опосредованно через специальный институт государственного финансового контроля – счетные палаты. Счетные палаты действуют независимо от исполнительной власти, осуществляя внешний контроль за ее деятельностью.

Современные тенденции в развитии внешнего государственного финансового контроля направлены на то, чтобы превратить счетные палаты в органы, деятельность которых защищает интересы всего общества и не подвержена давлению со стороны отдельных ветвей власти. Хотя счетные палаты как государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, но в большинстве стран они имеют функциональную и организационную независимость, необходимую им для выполнения задач, стоящих перед независимым внешним контролем. Как правило, специальные законы защищают счетные палаты от любого вмешательства, подрывающего их независимость и контрольные полномочия.

Следует отметить, что существование органов внешнего государственного финансового контроля (счетных палат) не препятствует созданию исполнительной властью собственных органов административного контроля, которые можно рассматривать как органы внутреннего контроля. Основное назначение таких органов – повысить эффективность деятельности исполнительной власти.

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности государственного финансового контроля. Это бюджетный, налоговый, денежно-кредитный, валютный, страховой, таможенный и другие виды финансового контроля, осуществляемого государственными органами в пределах своей компетенции. Перечень задач, решаемых органами государственного финансового контроля, весьма разнообразен. Это обстоятельство предопределяет разделение функций между институтами государственного финансового контроля путем закрепления за каждым органом определенной сферы деятельности, т.е. его компетенцию.

Например, налоговый контроль осуществляется Федеральной налоговой службой, денежно-кредитный контроль входит в компетенцию Центрального банка Российской Федерации (Банка России), а таможенный контроль осуществляет Федеральная таможенная служба. Кроме того, финансовый контроль может быть частью функций и других органов государственной власти, например, прокуратуры.

Конкретные задачи органов государственного финансового контроля и сферы компетенции устанавливаются при их создании соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Органы государственного финансового контроля можно также классифицировать и по другим признакам, а именно:

• по характеру функций и объему компетенции – общефункциональные (контроль – часть функции); специализированные общей компетенции; специализированные ограниченной компетенции; внутриведомственные;

• по принадлежности к ветвям власти – контрольные органы исполнительной власти (административный контроль); органы парламентского контроля или независимые органы финансового контроля;

• по вертикальному уровню власти – федеральные; субъектов Федерации; местных органов власти;

• по способу формирования – избираемые или утверждаемые коллегиально путем голосования; назначаемые в административном порядке.

Таким образом, государственный финансовый контроль в условиях демократического общества и рыночной экономики – это основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины.

Органы финансового контроля помимо проведения непосредственно контрольных мероприятий могут выполнять и другие функции. Некоторые органы финансового контроля (прежде всего органы государственного финансового контроля, а во многих странах также и аудиторские фирмы):

• проводят финансово-экономическую экспертизу законов и нормативных актов перед их рассмотрением законодательными органами;

• оказывают помощь законодательным органам, подготавливая информационные материалы для обсуждения;

• разрабатывают методы и подходы, применяемые при оценке новой или предложенной программы;

• прогнозируют возможные результаты реализации предлагаемых программ;

• проводят финансово-экономические расследования.

Важнейшее место среди других функций, выполняемых органами финансового контроля, занимает финансово-экономическая экспертиза, которая проводится для предварительной оценки последствий принятия важных финансово-хозяйственных решений.

Проведение такой экспертизы может быть поручено органам финансового контроля (или входить в их прямые обязанности) прежде всего потому, что специалисты этих органов, проводя контрольные мероприятия на различных объектах, хорошо знают реальное положение дел и имеют возможность исследовать влияние тех или иных внешних факторов на финансово-хозяйственную деятельность конкретных категорий хозяйствующих субъектов, точнее предсказать положительные и отрицательные результаты такого влияния. Кроме того, анализ полученных в ходе контрольных мероприятий фактов, их исследование и обобщение позволяют контролирующим органам выявлять общие закономерности проявления тех или иных недостатков действующего финансового механизма и на этой основе разрабатывать предложения по его совершенствованию.

Особое значение финансово-экономическая экспертиза приобретает при проведении бюджетно-финансового контроля. Обычно такая экспертиза проводится на основе результатов не только контрольных мероприятий в отдельных хозяйствующих субъектах, но и общего контроля за исполнением бюджета, проводимого на уровне органов исполнительной власти. Этот контроль сопровождается анализом и исследованием нарушений и отклонений в процессах формирования доходов и расходования средств бюджета, а также в бюджетном процессе, их причин и последствий. В силу этого финансовая экспертиза, проводимая органами финансового контроля, принципиально отличается от аналогичной работы других органов финансового управления. Если последние в своей работе опираются преимущественно на данные макроэкономического анализа и изучают исследуемый вопрос как бы сверху, то органы финансового контроля, используя и данные макроэкономического анализа, в результате проводимой ими контрольной работы накапливают данные, отражающие действие макроэкономических факторов на микроэкономическом уровне, вплоть до отдельных хозяйствующих субъектов. Они видят исследуемую проблему как бы снизу и, следовательно, имеют принципиально другие возможности для экспертизы финансово-экономических законов и нормативных актов, которые они могут и должны эффективно использовать.