Раздел 1. Теоретические и методологические основы государственного финансового контроля
Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля
1.1. Понятие и сущность государственного финансового контроля
Состояние государственных финансов непосредственно влияет на экономическое и социальное развитие всего общества. Поэтому государство должно тщательно контролировать все процессы, связанные с формированием и использованием государственных средств. Оно является главным заказчиком финансового контроля и основным пользователем его информации.
Инструментом финансового контроля государства в материально-финансовой сфере является организуемый им государственный финансовый контроль. С его помощью контролируется полнота выполнения обязательств физических и юридических лиц перед государством (посредством налогового, таможенного, валютного контроля); проверяется соблюдение органами государственной власти, юридическими и физическими лицами требований финансового законодательства; осуществляется контроль за целевым, эффективным и рациональным использованием государственных средств; анализируется финансовое состояние государственных организаций и организаций с государственным участием, эффективность использования ими государственных финансовых и материальных ресурсов; проводится бюджетно-финансовый контроль и др.
Обязанность государственного финансового контроля состоит в обеспечении органов государственной власти и общества всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств.
В современном законодательстве легитимное определение ГФК содержится в указе Президента РФ от 25.07.1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению ГФК в РФ», где указано государственный финансовый контроль – это контроль за:
исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
организацией денежного обращения;
использованием кредитных ресурсов;
состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
По мнению В.М. Родионовой, ГФК – это основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому и эффективному экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения, установленной государством в финансовой дисциплины.
Э. А. Вознесенский, выделяя объект и цель контроля, под финансовым контролем понимает «деятельность государственных и общественных органов, состоящую в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве»1.
По мнению Ю. А. Данилевского «финансовый контроль, являясь одной из важнейших функций и неотъемлемой составной частью общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели. В сферу контроля включаются производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении»2. Так же он считает, что контроль осуществляется в целях обеспечения проводимой государством финансовой политики и реализуется через систему организационных, административных, правоохранительных и других мер, соответствующих современным условиям и перспективе развития российской экономики и государства3.
Н. И. Химичева считает, что «финансовый контроль – это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов». При этом «значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности».
А. Н. Козырин определяет финансовый контроль как «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»4.
По мнению Е. Ю. Грачевой «финансовый контроль необходимо рассматривать в двух аспектах: а) как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; б) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Оба аспекта взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами его осуществления. Если в первом случае преобладают правовая и «количественная» характеристики, то во втором упор делается на аналитическую сторону финансового контроля».
По мнению Н.Д. Бровкина, государственный финансовый контроль – функция государства, представляющая собой систему прав, обязанностей и действий государственных органов по проверке в установленных законом пределах финансовой и связанной с ней хозяйственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, законно установленных норм финансового права и (или) оценки совершенных ими операций на предмет соблюдения финансовых интересов государства.
В модельном законе «О государственном финансовом контроле» предлагается следующее определение:
Государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов
Синтезируя данные определения, можно вывести следующие обязательные признаки ГФК:
Контролирующий субъект
Контролируемый субъект
Объект контроля
Цель контроля
Рассмотрим каждые из них.
С.П. Опенышев и В.А. Жуков отмечают, что «говоря о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., т.е. до уровня хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств». Объектом финансового контроля в этой связи является комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений сферы материального производства и непроизводственной сферы. В финансовом контроле в таком его понимании на первый план выдвигаются два аспекта его осуществления: во-первых, обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей, достоверности учетных и отчетных данных, соблюдение государственной финансовой дисциплины; во-вторых, объективная оценка деятельности предприятий, выявление резервов интенсификации производства и повышение эффективности хозяйствования». Иными словами, объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выполнения государством своих функций.
С.В. Степашин в работе «Государственный финансовый контроль» определяет объект государственного финансового контроля как отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой, по поводу производства и распределения национального дохода и его эффективного использования.
Следовательно, объектом финансового контроля является деятельность контролируемого субъекта, течение и (или) последствия осуществления которой имеют денежную оценку.
В большинстве случаев существует контролируемый субъект и объект контроля. Но в некоторых случаях существует либо только контролируемый субъект, либо только объект контроля. Например, организация зарегистрирована, но деятельности нее осуществляет. В отношении нее может быть назначена налоговая проверка, но объект финансового контроля отсутствует.
В другом случае может существовать процесс, сопровождаемый движением материальных и денежных ресурсов, а контролируемый субъект отсутствует. Например, обнаружено подпольное производство: оборудование, сырье, готовая продукция, наличные деньги. Однако никаких документов, позволяющих установить организацию, или лиц, которым принадлежит это имущество, нет.
Некоторые специалисты приводят более детализированный печень объектов. Например, по мнению А.В. Нестерова, к объектам проверки относятся:
- хозяйственная или иная деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которая может быть изучена путем осмотра территорий и помещений, учета продукции, проверки системы учета и отчетности, назначения или проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности;
- процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
- документы и сведения;
- субъекты, например, физическое или должностное лицо может быть подвергнуто личному досмотру или устному опросу;
- предметы, например, продукция, отходы, пробы природной окружающей среды могут быть подвергнуты досмотру и исследованию;
- др. объекты, предусмотренные законом.
Например, таможенный контроль подразумевает контроль следующих объектов: документов и сведений, необходимых для таможенных целей; субъектов путем личного досмотра и опроса; товаров и транспортных средств путем досмотра, учета; системы учета и отчетности путем проверки; территорий и помещений и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность путем осмотра, а также в других формах, предусмотренных законодательством России.
С.П. Опенышев и В.А. Жуков считают, что целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.
Другие авторы считают, что целью государственного финансового контроля является установление соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики государства.
Таким образом, подытоживая вышеперечисленные точки зрения, можно предложить следующее определение государственного финансового контроля.
Государственный финансовый контроль – это функция государства, представляющая собой систему правовых обязанностей и действий государственных органов по проверке в установленных законом пределах финансовой и связанной с ней хозяйственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц законом установленных норм финансового права и (или) оценки совершенных ими операций на предмет соблюдения финансовых интересов государства.