Тема 10. Политико-правовые учения в России

второй половины XIX - начала XX вв.

1. Политико-правовая мысль в России во второй половине XIX века

Крупнейшими исследователями государства и права этого периода были: Петр Георгиевич Редкин, разрабатывавший проблемы преступления и наказания; Федор Михайлович Дмитриев – историк русских судебных учреждений; Иван Ефимович Андреевский – специалист в области полицейского (административного) права, доказывавший, что сохранение неограниченной монархии объясняется историческим развитием страны, в которой идея самодержавия является народной идеей, нравственно необходимой для него; Александр Федорович Кистяковский, опубликовавший исследования в сфере уголовного права в тесной связи с его историей, считавший, что не закон дает силу праву, а право дает силу закону, что юридическая наука не может сводиться к систематическому изложению действующих законов; Василий Иванович Сергеевич, собравший и обработавший значительное количество древних источников права, сторонник наследственной монархии; Иван Яковлевич Фойницкий – известный русский криминолог, изучавший уголовное право, уголовное судоустройство и судопроизводство и считавший, что для борьбы с преступностью необходимо развитие народного благосостояния с помощью «общественной культуры», противник смертной казни, инициатор созыва Международного союза криминалистов.

Либеральное направление в политико – правовой мысли России второй половины XIX в. представлено такими именами, как Борис Николаевич Чичерин (1828 – 1904), Сергей Андреевич Муромцев (1850-1910), Николай Михайлович Коркунов (1853 – 1904), Максим Максимович Ковалевский (1851 –1916).

В становлении государственной школы в русской юриспруденции важную роль сыграл Александр Дмитриевич Градовский (1841 – 1889). Проведя сравнительный анализ государственного права России и европейских стран, он пришел к выводу о необходимости изучения механизма управлений государством, выделяя государственную регламентацию, самоуправление, частные союзы.

А.Д.Градовский считал, что общественные установления укоренятся и разовьются только тогда, когда человеческая личность будет обеспечена в своих элементарных правах. Констатируя, что многие западноевропейские государства уже пришли к конституционализму, Градовский пытался объяснить этот факт и соотнести его с тенденциями истории русской государственности. Использование методов исторической школы права позволило А.Д.Градовскому позволила автору глубоко проанализировать, как государственное устройство России, так и историю местного управления в России.

Крупнейшим представителем данной школы был юрист, социолог, историк и общественный деятель Борис Николаевич Чичерин (1828-1904). Будучи последовательным государственником, Чичерин определял государство, как “союз народа, связанного законом в одно юридическое целое и управляемого верховной властью для общего блага”.

Частное благо, по его мнению, – цель не государства, а гражданского общества. Государство обеспечивает безопасность и осуществление нравственного порядка, определяет и защищает права и свободы. Область естественного права, по Чичерину, в отличие от права положительного, - это область требований правды, справедливости, “вытекающих из человеческого разума и долженствующих служить мерилом и руководством для положительного законодательства”. Государственность трактовалась Чичериным как главный фактор не только правовых, но и общественных перемен. “Политическая свобода не составляет неотъемлемого права народа, в ней нельзя видеть непременного условия всякого государственного порядка. Народное представительство установится там, где оно требуется общим благом, где оно отвечает настоящим нуждам государства, где оно способствует достижению известных целей” (Б.Н.Чичерин О народнои представительстве”. М., 1899.-С.39).

Суть либерализма, по Чичерину, состоит в представлении о человеке как о существе свободном, которое в таком качестве вступает в общество. Б.Н.Чичерин подчеркивал: “Умственное и нравственное состояние общества, взаимные отношения разнообразных его элементов – сословий, партий, областей, внешнее положение государства и обстоятельства, в которых оно находится, - все это рождает различные нужды и имеет различное влияние на государственное устройство.

Б.Н.Чичерин большое внимание уделял разработке проблемы соотношения права и нравственности. Идеальное общество, по его мнению, то, где царствует наибольшая свобода личности, где нравственный закон господствует над всеми другими отношениями.

К школе государственников следует отнести также таких авторов, как С.М.Соловьев, К.Д.Кавелин.

Сергею Андреевичу Муромцеву (1850-1910) принадлежит заслуга в деле обоснования социологического подхода к изучению права, в истолковании права как действующего правопорядка и в оправдании свободы судейского правотворчества, способного содействовать эволюции России в сторону более либерального режима властвования. Вместо совокупности юридических норм Муромцев под правом понимал совокупность юридических отношений (правовой порядок). Нормы представляются как атрибут порядка. Он проводил резкую грань между судом и законом.(«Закон творит, суд осуществляет свою волю законодателя»).

Социально-психологический подход к истолкованию права и государственной власти применил Николай Михайлович Коркунов (1853-1904).

Общество, по Коркунову, есть объективный общественный порядок («психическое единение людей»). Содержание общественной жизни – многообразие различных сталкивающихся интересов в политической, экономической и религиозной областях. Право есть «разграничение интересов» и вместе с тем инструмент обеспечения определенного порядка в процессе возникновения и урегулирования конфликта интересов. Основа права – в индивидуальном сознании, в котором различаются субъективный и социально-психологический аспекты. В своем внешнем проявлении право действует и воспроизводит объективно (вне индивидуального и иного произвола).

Максим Максимович Ковалевский (1851 – 1916) продолжил и развил сравнительно-правовые исследования, сочетая изучение права с анализом его взаимосвязей с учреждениями государственной власти. Уточнение Ковалевским сравнительного метода в правоведении сводилось к выделению особой группы сходных обычаев и учреждений у разных народов на сходных ступенях. Понимание природы государства и права немыслимо, по мнению Ковалевского, без выявления и учета его исторических корней.

Новизна метода Ковалевского состояла в показе более тесной связи и зависимости политической мысли от течения общественной политической жизни.

В консервативной политико – правовой мысли принято выделять консервативный политический романтизм и консервативную политическую утопию. Для первого было характерно стремление культурно-социальный идеал воплотить в реальную жизнь, для второго - активная борьба с конкурирующими утопиями – либерально, радикальной, социалистической.

Николай Яковлевич Данилевский (1822 – 1885) развивал теорию культурно-исторических типов человеческой цивилизации. Он считал, что никакие особые гарантии политических и гражданских прав невозможны, кроме тех, которые верховная власть захочет предоставить своему народу. Данилевский высмеивал идею «социального русского парламента», но, в отличие от других неославянофилов, высоко оценивал значение свободы слова, считая ее не привилегией, а естественным правом.

Константин Николаевич Леонтьев (1831 – 1891), отвергая либеральный эгалитаризм, сближая и часто отождествляя его с анархизмом, природу русской государственности выводил из византийского и, отчасти, европейского наследия, считая, что в созданном великом государстве почти нет своей государственности. Русское право, по его мнению, также есть право европейское.

Константин Петрович Победоносцев (1827-1907), автор трехтомного «Курса гражданского права», являлся противником парламентаризма и народоправия, считал, что становление политических прав и свобод в России по европейским стандартам приведет ее к анархии и тогда только диктатура восстановит традиционные и необходимые идейную волю и власть. Совесть как внутреннее осознание бессознательно ощущаемой индивидом истины своего существования, согласно Победоносцеву, лежит в основе русского правового мировоззрения.

2. Теория союзного государства в трудах русских государствоведов второй половины XIX – начала XX вв.

Весьма актуальной для русских дореволюционных авторов являлась тематика, связанная с анализом унитарного и федеративного типов с наложением их на русскую почву и русскую историю. В конституционных проектах, программных документах партий, в официальных записках, законопроектах конца XIX – начала XX вв. одной из центральных становится проблема трактовки автономии и федерализма. В Российской империи государственно – правовые формы отношений центра и окраин приобрели особую актуальность в период перехода от абсолютной монархии к представительной системе правления.

Размышления об особенностях русского государства, так или иначе, приводили авторов к проблемам национального вопроса в России, к необходимости учета специфики многонационального и многоконфессионального характера государства при разработке конституционных проектов.

Интерес ученых и публицистов России к проблемам государственного устройства объяснил С.А.Корф в своей работе «Федерализм»: «Интерес нашей читающей публики к вопросам федерализма весьма легко объяснить. Федерализму суждено сыграть выдающуюся роль в ближайшем будущем, когда настанет тяжелая эпоха ликвидации мировой войны. Это сознается подавляющим большинством русских граждан. Вековые конфликты народностей, населяющих Россию, могут быть умиротворены лишь согласно великому началу национального самоопределения, а таковое лучше всего удовлетворяется принципами федерализма. Уже в самом скором времени государственному строительству будет предстоять тяжелая созидательная работа, государствоведам же придется подводить научные итоги последней, подыскивая правовые формулы определенных новообразований государственной и политической жизнию Автор глубоко убежден, что федерализм при этом будет поставлен на первый план .

С.А.Котляревский считал, что толчком к росту интереса к рассматриваемой тематике послужили следующие события: «с конца 18 в. начинается образование государств нового типа: создаются Северо-Американские Соединенные Штаты; Швейцария превращается из союза кантонов в объединенную федерацию; из отдельных немецких государств складывается Германская империя, которая опять представляет своеобразные черты по сравнению с американским и швейцарским федерализмом. Рядом образуется дуалистическая монархия Австро-Венгрия. Все эти новые явления дали сильный толчок, направивший последователей к изучению разновидностей федеративного государства» .

С ним солидарен А.С.Ященко, считавший, что «главной, основной проблемой цивилизации, с политической точки зрения, было обеспечить соединенное действие людей в больших размерах, не жертвуя при этом местной независимостью. Вся предшествующая история Европы показала, что эта задача не может быть достигнута без помощи принципа представительства, который находит свое осуществление лишь в федеративной системе» .

Авторы, изучавшие в своих трудах проблематику государственного устройства: С.А.Котляревский, А.С.Алексеев, В.И.Сергеевич, И.Е.Андреевский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин, Н.И.Лазаревский, К.Кульчицкий (Мазовецкий). Ими были достаточно подробно исследованы такие темы, как понятийный аппарат учения о федерации, причины выбора той или иной формы государственного устройства, классификация различных форм государственного устройства, различные способы образования федераций, история федерализма в России и зарубежных странах, форма и содержание категории «федерация», соотношение федерализма и национального вопроса, централизация и децентрализация в государственном устройстве, суверенитет и разграничение компетенции, отличие федерации от автономии и др. Не осталась в стороне и проблематика исторических судеб федерации в России .

В юридической литературе второй половины XIX в. понятия «государственный строй» и «государственное устройство» зачастую использовались как синонимы.

Например, у А.Д.Градовского в работе «Начала русского государственного права» дается следующее определение: «Россия по форме своего государственного устройства есть монархия неограниченная» .

Б.Н.Чичерин в работе «Курс государственной науки» писал: «Государственное устройство определяется строением верховной власти, которая является владычествующим элементом в государстве. Различное строение верховной власти составляет различие правления» .

Н.М.Коркунов не дает четкого разграничения терминов «государственный строй», «государственное устройство», «форма правления» .

Аналогом современному понятию «государственное устройство» были в основном такие термины, как «соединения государств», «способы присоединения государств» и др.

По формам таких соединений чаще всего встречаем термины «унитарное», «союзное государство», «федеративное государство». Так, И. Андреевский выделял единое государство, союз государств, союзное государство .

Н.М.Коркунов выделял две основные формы соединений государств: унию и федерацию. Последняя также имеет две формы – союз государств и союзное государство .

Относительно федеративного государства различия начинаются уже на этапе определения самого понятия. По мнению И.Андреевского, союзное государство «представляет государство с точной верховной государственной властью, исключающей отдельные верховные власти в своих союзных землях; эта верховная власть такого союзного государства ставит к себе членов союза в отношениях действительного подданства, проявляется в деятельности законодательной, судебной и финансовой: здесь власть может учреждать налоги, делать займы и пр.» .

В.С.Сокольский писал: «союзное государство есть такое государство, которое состоит из государственных образований под одной верховной властью, но где сия последняя господствует не только над самими государственноподобными образованиями, но в известных средах отношений и непосредственно над народонаселением и территорией» .

В.С.Сокольский выделял виды государств по структуре власти: «простое государство, где единая верховная власть непосредственно господствует во всех отношениях над подчиненными и территорией; сложное государство, где верховная власть вообще не господствует непосредственно над населением и территорией или же, если и господствует непосредственно, то только в известной сфере отношений. В первом случае мы имеем дело с так называемым государством государств, а в последнем с союзным государством. Государство государств есть такое государство, верховная власть которого господствует непосредственно только над государственноподобными образованиями, возникшими внутри государства. Примерами такого государства называются отношения Турции к Болгарии в XIX в.» .

Н.М.Коркунов выделял следующие признаки союзного государства: союзная власть получает самостоятельное, независимое существование, не опирается на общее соглашение соединяющихся государств, но действует только через посредство их правительств; не имеет договорного характера; его устройство определяется не договором соединяющихся государств, а союзным законодательством, которое развивается самостоятельно, не требуя для каждого изменения союзного устройства общего соглашения; постановления союза осуществляются самостоятельными союзными учреждениями; союзная власть имеет свое войско, свои финансы, свою администрация, свои суды, свое законодательство; есть действительно государство, наделенное самостоятельной принудительной властью» .

В конце XIX - начале XX вв. в трудах А. Ященко, С.А.Котляревского, С.А.Корфа, А.А. Жилина формируется некоторое единообразие в терминологии. В частности, разграничение понятий «Федерализм» и «федерация», «союзное государство» и «федеративное государство» .

Обобщающей работой по данной проблематике является, несомненно, труд Александра Семеновича Ященко «Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства». А.Ященко определил федерацию как форму государственного устройства и четко отграничил ее от федерализма как принципа устройства государства.

По определению А. С. Ященко, «теория федерализма, стремящаяся в своеобразной политической организации примирить политически центробежные и центростремительные силы общества, есть история права и политики. Для точного исследования этой теории необходимо показать, насколько она отвечает сложной и двусторонней природе общества, насколько она соответствует лично-общественному принципу нравственной деятельности и как она гармонирует с индивидуально – коллективной природой права и власти» .

Относительно разграничения терминов союзное государство и федерация А.Ященко высказался предельно ясно: «Мы считаем неудачным часто встречающееся в русской литературе наименование федерального государства союзным, т.к. в русском языке название союзное государство обозначает не столько соединенное, сложное государство, сколько государство, вступившее в союз. Понятие сложного, составного государства особое, специфическое, и потому для него должен быть найден особый технический термин, и лучше всего взять таковым термин федерального государства и конфедерации государств. Название же союзного государства скорее можно было бы сохранить для обозначения федерированных частей федерального государства, если бы в этом названии не заключалось ложного и во всяком случае спорного утверждения государственного характера за этими частями, которые поэтому, полагаем, удобнее всего называть штатами, так как с этим названием у нас нисколько не соединяется представление о государственном характере самого штата; к тому же когда мы говорим о возможном новом федеральном устройстве какого-нибудь государства, мы всегда даем ему название Соединенных Штатов (Европы, Китая, России, Австрии и т.д.)».

В этот период выходит ряд учебников по государственному праву, авторы которых проводят анализ сложившихся на тот момент представлений о государственном устройстве. Среди авторов: Алексеев А.С., Ковалевский М.М., Ивановский В.В., Кокошкин Ф.Ф., Палиенко Н.И., Лазаревский Н.И., Кистяковский Б.А., Коркунов Н.М., Свешников М.И., Гессен В.М., Нольде Б.Э., Романович - Славатинский А.В. .

Практически все авторы, затрагивавшие проблему форм государственного устройства, выделяли тип сложного государства, расходясь по терминологической формулировке, выдвигая его в противовес унитарному. Так, А.С.Алексеев выделял три формы: федеративные государства, в которых области сохраняют относительную самостоятельность (Германская империя, США, Швейцария); имперские государства, составные части которых сохраняют самостоятельность. Но метрополия господствует над ними (Британская империя) и единые государства, в которых составные части утратили самостоятельность (Россия) .

И.Е.Андреевский называл три типа государственного устройства (единое государство, союз государств и союзное государство) . Н.М.Коркунов выделял две формы государственного устройства: уния и федерация , К.Кульчицкий - союз государств и союзное государство , Б.Н. Чичерин – соединения (унии) и союзы (союз государств и союзное государство) .

Б.Н.Чичерин выделял восемь признаков, отличающих эти две формы. Во-первых, союзное государство основано на понятии о народе как едином целом, хотя и составленном из частей, образующих раздельные союзы. Союз государств основан, напротив, на полной самостоятельности отдельных государств, правительства которых соединяются для общих целей.

Во-вторых, союзное государство имеет целью не только внешнюю и внутреннюю безопасность, но и общеполезные учреждения: дороги, банки и т.п. Здесь соединяются более или менее все государственные цели, хотя и не в полном объеме. Союз государств ограничивается охраной безопасности.

В-третьих, в союзном государстве имеется настоящая государственная власть, хотя и ограниченная правами его членов, а во главе союза государств стоит собрание уполномоченных от отдельных государств.

В-четвертых, в союзном государстве лишь центральная власть представляет государство во внешних сношениях, она одна имеет право войны и мира. В союзе государств право войны, мира, внешнего представительства предоставляется отдельным членам, поскольку это не противоречит целям союза.

В – пятых, союзное государство может иметь собственные войска, которыми оно распоряжается по своему усмотрению. Союз же государств собственных войск не имеет – имеются только контингенты от дельных членов, которые ставятся под общее руководство.

В – шестых, имея в своих руках принудительную власть, союзное государство в случае непокорности какого-либо члена само исполняет свои решения. Союз государств, как правило, возлагает исполнение на тог8о или другого своего члена.

В – седьмых, союзное государство имеет свои собственные финансы, свои источники дохода и может от своего имени делать долги. В союзе государств финансы состоят из взносов отдельных государств и своих источников. Дохода он не имеет и долгов делать не может.

В – восьмых, союзное государство имеет непосредственное отношение к подданным и может от своего имени издавать законы об их обязанностях и принуждать к повиновению. Поэтому здесь подданство двоякое – одно местное, другое общее. В союзном государстве нет этого непосредственного отношения и двоякого подданства. Законы, издаваемые центральной властью, становятся общеобязательными для граждан в том случае, если они обнародованы местной властью. Последняя вправе также осуществлять и принуждение.

Ярче всего эти признаки проявляются при рассмотрении устройства конкретных сложных государств. На практике встречаются смешенные и переходные формы .

А.С.Ященко выделял три типа государственного устройства: конфедерация, федерация и унитарное государство .

Одной из центральных в этой связи была проблема трактовки автономии через призму различий между частями союзного государства и автономными провинциями унитарного государства.

М.Я.Лазерсон федерацию трактовал именно как союз (foedus – от слова «федус» - союз), а автономию как политическое самоуправление (от греческого перевода слова). .

Н.И. Лазаревский в работе «Автономия» достаточно подробно рассмотрел существовавшие в то время в России трактовки категории «автономия». Он писал: «Понятие автономной провинции вполне точно ограничено и от понятия самоуправления, с одной стороны, и, с другой стороны, от понятия отдельного государства, входящего в состав так называемого «союзного государства», каковы: кантоны в составе Швейцарской республики, отдельные государства Германии (Бавария, Пруссия и др.) в составе Германской империи и отдельные штаты Северной Америки в составе Соединённых Штатов» .

Автор выделяет понятие «провинциальная автономия», подразумевая под ним территориальную единицу, пользующуюся известными правами в области законодательства. Следовательно, у Н.И. Лазаревского понятие автономии включает в себя не только наличие администрации, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями установленных рамками функций законодательной власти, т.е. наличие права издания по тем или иным вопросам законов, «для данной местности заменявших законы общие» .

Автор проводил четкую разграничительную грань между автономией и самоуправлением: «отличие автономии от самоуправления сводится, прежде всего, к тому, что автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Вся деятельность органов самоуправления может протекать лишь в границах общего закона» .

Союзами, обладающими сравнительно с автономными провинциями, большей степенью самостоятельности, являются уже государства, и из них к автономным провинциям ближе всего стоят так называемые «отдельные государства», входящие в состав «союзных государств», таковы, например, отдельные штаты в составе Соединенных Штатов Северной Америки. Отличительной чертой между этими государствами и автономными провинциями служит то, что у этих государств имеются свои права, тогда как у автономной провинции не может быть прав, принадлежащих ей, так сказать, на праве полной собственности» .

Подобной точки зрения придерживался и А.А. Жилин. Он отмечал, что децентрализация иногда может идти так далеко, что, не ограничиваясь сферой управления (и суда), распространяется также и на законодательство. «В последнем случае,- писал он, - говорят об автономии, и части государства, обладающей особыми местными законодательными органами, называют автономными областями. От несуверенных государств эти области отличаются тем, что организация их вытекает из правопорядка того государственного союза, в состав которого они входят, и власть, осуществляемая областными органами, имеет характер делегированный, производный от власти этого союза» .

А.А. Жилин считал, что общий тип устройства автономных областей таков, что наряду с особыми высшими местными правительственными органами, они имеют также ещё и особые органы местного законодательства, организованные наподобие государственных парламентов, а издаваемые местными законодательными учредителями законы устраняют действие общегосударственных законов для данной местности. Для участия в законодательстве, имеющем общегосударственное значение, от автономных областей посылаются депутаты в общегосударственный парламент.

С подобной точкой зрения солидарен А.Ф.Саликовский, который отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т.е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств. «Но права автономных частей федеративного государства, - писал он, - не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Исполнительная власть автономной части федеративного государства проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации» .

Под федерацией А.Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. А.Ф.Саликовский, как и Н.И.Лазаревский использовал термины «политическая» или «государственная» автономия и «областная» или «провинциальная» автономия. А.Ф.Саликовский считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство.

Б.Э.Нольде писал: «Автономия находит себе выражение, прежде всего, в праве провинций в лице своих провинциальных «сословий» участвовать в государственном управлении и затем в неприкосновенности их местных «обычаев» .

С. Шипов в 1870 г. в работе «О государственном устройстве в России» выделил два типа автономий: политическую и административную. «Политическая или полная автономия, - писал он, - это такое положение стран, когда она, находясь под одною державою со прочими частями государства, представляют собою совершенно отдельное, самостоятельное тело политическое, не имеющее, кроме одного, общего с прочими частями государства верховного властителя, никакой другой связи. Административная автономия, или самоуправление есть такое положение страны, когда она, оставаясь в неразрывной связи с государством, получает право к разрешению, в определенных случаях, высшею в той стране правительственною властию, местных своих интересов и сохраняет некоторое различие в законоположениях с прочими частями государства» .

С Шипов считал, что «государство, состоящее из таких политически - самостоятельных областей, весьма непрочно и, при неблагоприятных обстоятельствах может быть приведено не только к ослаблению, затруднению, но и «к самой погибели». «Более разумное правительство, - по его мнению,- допускает такую самостоятельность только в самой крайней необходимости, когда присоединенные к оной части поступили в состав государства по силе трактатов, под условием сохранения такой самостоятельности, которой оно потому не может нарушить. Введение такого правления в государстве обширном, заключающем в себе многие племена и различные в некоторых областях местные потребности, было бы великим для народа бедствием и для самого правительства тягостно и опасно» .

Н.И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти . Он писал: «В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к тем образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью» .

Условия перехода от автономии к федерации Н.И.Лазаревский связывал с наличием известных исконных, национальных культурных или политических единиц, которые не желают или не могут утратить свои особенности, с тем, что политическое сознание таких единиц столь ярко, что оно не может удовлетвориться положением автономной провинции, когда их строй может быть изменен центральной властью. В таких условиях «союзное государство является наиболее удобною формою, сохраняющей местные особенности с обеспечением каждой данной области возможности развития общественной жизни согласно с взглядами, стремлениями и потребностями данного общества и вместе создающую крупную политическую державу, сильную своим государственным единством, проявляющимся лишь там, где это единство политически существенно (иностранные сношения, войско, флот), или там, где важно для экономической и культурной жизни (пути сообщения, общее гражданское право и т. д.) .

Н.И.Лазаревский сделал попытку разграничить понятия «самоуправление», «автономия», «государственность».

Н.И.Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правовые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением» .

«При самоуправлении, - писал Н.И.Лазаревский, - местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Автономия знаменует разрыв с прежнею политикой децентрализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделал из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства» .

С.А.Корф в этой связи писал: «Законодательная автономия провинции определяется законом того высшего союза, составной частью коего является данная автономная провинция. Законодательная же автономия государства определяется конституцией, т.е. двухсторонним актом, соглашением с высшею единицей, в равной мере связывающим и обязательным для обеих сторон» .

Относительно самоуправления С.А.Корф писал: «В настоящее время самоуправлению отводятся все большие области государственного управления. Такой процесс замены централизации децентрализацией и последней самоуправлением находит себе объяснение в тех задачах и целях, удовлетворение которых составляет существо государственного управления. Дело в том, что система децентрализации более способна удовлетворить интересы народа, чем централизация управления, благодаря своей большей близости к народу, лучшей возможности находиться в постоянном и тесном общении с народом; самоуправление же еще ближе стоит к народным нуждам, чем даже децентрализованное правительственное управление, предоставляя заведывание местными интересами полностью в руки самого населения» .

Ученый сделал вывод: «В развитии современного государства можно подметить постоянный рост начал децентрализации и самоуправления, которые приводят администрацию в ближайшее соприкосновение с народом и его нуждами, черпая в этом и свою живительную силу» .

Довольно много о проблемах самоуправления писал Б.Н.Чичерин. По его мнению, в республике свобода является основным началом государственной жизни, в связи с этим здесь самоуправление может иметь самые широкие размеры. Он писал: «Федеративная республика – настоящая почва местного самоуправления; здесь оно безвредно, ибо согласуется с верховным началом государственной жизни» .

Размышляя о возможности самоуправления в монархии, Б.Н.Чичерин отмечал, что господство бюрократии не исключает известной степени местного самоуправления. Свобода всегда составляет существенный элемент государственной жизни и скорее всего она может проявляться в местной администрации, которая близко касается всех. Даже неограниченная монархия допускает ту долю самоуправления, которая совместна с силой власти и потребностями порядка. Еще большее развитие может получить местное самоуправление в конституционной монархии, где самая верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов» .

Применительно к России Б.Н.Чичерин в 1866 г. в статье «О земских учреждениях» подчеркивал: «Потребность в большей самостоятельности местного управления чувствуется давно. Куда ни обратись, везде слышны возгласы против централизации и бюрократии, со всех сторон жалобы на то, что у нас отнята всякая возможность действовать, что чиновничество парализует всякую энергию и инициативу. Эти жалобы указывают на существенный пробел в нашем законодательстве. В земском управлении к местному интересу присоединяется интерес государственный. Оба находятся в неразрывной связи. Поэтому во главе местного управления должно стоять то сословие, которому государственный интерес ближе всего, а это и есть дворянство, по самому его значению» .

Последний тезис вызвал в свое время резкую критику со стороны М.И.Свешникова, подчеркивавшего, что в России «местное самоуправление наиболее полно и широко развилось именно в крестьянской, демократической, а не аристократической среде» .

Поддерживая создание земских учреждений в России, Б.Н.Чичерин исходил из убеждения в необходимости учета российской специфики. В частности, он писал: « в местном управлении, как и во всяком государственном учреждении, имеется в виду не один интерес, а также и способность управлять общими делами. Наконец, в устройстве земского управления едва ли не самый важный вопрос состоит в отношении местного представительства к губернской власти и к центральному правительству» .

Многие сомнения Б.Н.Чичерина впоследствии подтвердились. В частности, в записках высших сановников пореформенного периода содержались критические замечания о ходе реформы местного управления.

Д.А.Милютин, подводя первые итоги земской реформы в России, писал: «С самого открытия земских учреждений возникали недоразумения, повредившие в самом корне развитие у нас местного самоуправления. С одной стороны, выразилось явное недоверие правительства, которое поставило себе задачей – ревниво ограждать свое самодержавие от всякой возможной попытки земства присвоить себе самостоятельное значение. С другой стороны – земство оказалось неудовлетворенным предоставленным ему кругом действий, и с первых же своих шагов уже выказало неосторожно желание выйти из предназначенных ему рамок. Так мы видели, что в заседаниях Петербургского земства прямо были поставлены и обсуждались, при рукоплесканиях публики, вопросы об отмене ограничительных статей Положения о земских учреждениях и даже о центральном земском учреждении. Между местной властью, т.е. губернаторами, и земством возник прискорбный антагонизм, который не только затормозил в самом начале развитие у нас местного самоуправления, но подточил эту важную государственную реформу в самом корне ее. Точно такое же недоверие выражало правительство и в отношениях своих к новому городскому управлению. Всякое со стороны последнего проявление самостоятельности, всякое пререкание между ним и административными властями вызывало в высших сферах тревожные опасения» .

Н.П.Игнатьев в 1881 г. в своей записке по поводу создания Особой комиссии для составления проектов преобразования местного управления под председательством Каханова писал: «Вопрос о преобразовании губернских и уездных учреждений был уже возбужден министром внутренних дел, при котором была в 1859 г. учреждена особая комиссия о преобразовании сих учреждений. Работы комиссии не могли привести к какому-нибудь окончательному результату, т.к. вновь возникшие учреждения крестьянские, городские и земские не были поставлены законом в органическую связь с существовавшею губернской администрациею» .

Многие современники подтверждали наличие проблем с реализацией реформы местного управления. Например, в записке А.Пазухина «Современное состояние России и сословный вопрос» в 1880- е гг. содержится анализ итогов земской и городской реформы: «Земская реформа не имеет никакой истории. Россия совсем неожиданно очутилась под действием закона, изготовленного в тиши Петербургских канцелярий и такого закона, который долженствовал изменить весь ее быт. Земские органы были поставлены вне связи с правительством и вне всякой связи с сословиями. Новый закон, имевший, по - видимому, целью призвать к деятельности общественные чины, игнорировал наши исторические общественные союзы и в основу созданных им учреждений поставил случайные группы имущественников. Городские избирательные союзы отличаются еще более случайным составом и делают контингент земских гласных большей частью очень низкого нравственного уровня. Земство может быть хорошо в одном уезде и очень плохо в другом с ним смежном. Являясь представительством всех, земские учреждения не могут быть серьезными представителя каких-либо известных определенных интересов. Не имея никакой связи с бытовыми союзами, не находясь под их нравственным контролем, гласные земских собраний могут безнаказанно применять на практике свои личные случайные воззрения, идущие в разрез с интересами и взглядами этих бытовых союзов, которые собственно и составляют русский народ. Бессословное земство означает всех, а все значит никто» .

Б.Мещерский в «Записке о необходимости административных, финансовых и других реформ», адресованной К.П.Победоносцеву, писал: «Предоставление земским учреждениям не в меру широкого поля для обсуждения проектов законодательных изменений отдаляет земские собрания от существенной их деятельности хозяйственно – административной, в которой и без того земство сказало слишком мало для 15 лет практической пользы. Земские учреждения должны быть направляемы к цели более практической, чем законодательной» .

А.Д.Градовский, анализируя тип союзного государства, писал: «Для полной раздельности центрального и местного управления в союзе, первое должно обладать всеми средствами самостоятельного управления. Оно должно иметь особую организацию, особые средства и способы деятельности. В союзном государстве должны быть отдельные: правительство, народное представительство и суд. Правительство, составленное из уполномоченных, посланных отдельными государствами, противоречит идее этой политической формы. Рядом с правительством должно существовать союзное народное представительство. Имея свои задачи, центральная власть должна иметь и все средства для их самостоятельного осуществления, т.е., свои представительные органы и свой бюджет. Законы и распоряжения ее не будут иметь практической силы, если приведение их в действие будет предоставлено отдельным государствам; правительства последних также будут низведены на степень служебных органов высшей власти, что не согласно ни с их независимостью, ни с идеею союзного государства А.Д.Градовский одним из первых обратил внимание на финансовую сторону, подчеркнув, что «союзное правительство должно иметь особые средства содержания, устанавливаемые союзным законом, свой бюджет, свою финансовую администрацию» .

А.С.Ященко рассматривал этот вопрос на примере России. Он писал: «Разумеется, унитарное устройство государства и политический централизм не одно и то же, и мы с достаточной настойчивостью постоянно различали политическую децентрализацию и федерализм. Если в России нужно противодействовать всякому федеративному течению, как разрушительному, то, наоборот, следует всячески содействовать разумному и целесообразному самоуправлению, как жизнь созидающему и утверждающему началу. Самоуправление вообще есть самодеятельность общества, есть усиление интенсивности гражданской и политической энергии, есть сила, устойчивость и жизненность общественного порядка, ибо эта тяжесть управления разлагает на многие плечи, ибо оно создает яркую и интересную жизнь, не в одном центре сосредоточенную, а расселенную во всей стране».

А.С.Ященко считал: «Самоуправление должно отвечать двум условиям: оно не должно ослаблять государственное целое, не разъединять людей; самоуправление должно быть построено не на абстрактных принципах отвлеченного математического равенства условий избрания, фискально-административного механизма, а чтобы оно сообразовывалось со всей конкретной обстановкой децентрализуемой области, причем все условия религиозного, промышленного и т.п. характера были бы приняты во внимание» .

С.А.Котляревский, в свою очередь пришел к выводу, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. Он писал: «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии» .

В основе подобных выводов С.А.Котляревского лежало убеждение, что автономия есть выражение растущей децентрализации центрального государства: политически ее введение может быть оправдано старыми вольностями и правами данной области; юридически она всегда не подтверждает старые права, а создает новые.

С.А.Котляревский предлагал исходить из наличия двух типов – федерация и унитарное государство. Термин «унитарное государство» автор предлагал использовать как противоположность федеральному, так как в русском языке не существует соответствующего слова, «кроме него имели место лишь союзы отдельных государств, основанные на международно –правовом начале. Критерием для анализа «всякой государственной организации» он предлагал использовать «распределение в ней власти между центром и периферией: эта власть бывает как – бы собрана в одном фокусе, или, напротив, распределена по отдельным частям данного государства. В глазах юристов государство унитарное и федеральное – это два качественно совершенно различные типа, смешение которых невозможно, как невозможно смещение основных категорий гражданского права. Степень федерализации может быть весьма различной: в одних странах главная и большая часть государственных функций осуществляется центральной властью, в других – правительствами отдельных штатов или кантонов. С другой стороны, и в унитарном государстве распределение власти бывает весьма различным: иногда все сосредоточено в центре, иногда многое представляется местным учреждениям, действующим более или менее самостоятельно» .

Автор подчеркнул, что среди юристов нет особенного единогласия «в определении того, где должна проходить демаркационная линия» между федеративным и унитарным государствами» .

Относительно проблемы самоуправления С.А.Котляревский считал, что следует выделять две его формы: административная децентрализация в унитарном государстве (т.е. передача особых полномочий агенту центральной власти на месте) и децентрализация в форме самоуправления. «Первый вид, - писал ученый,- относится в сущности к административной технике, но не меняет политического положения, - существа распределения власти; при этой системе местные интересы не получают ни большей самостоятельности, ни большего признания. Совершенно другое политическое значение имеет децентрализация в форме самоуправления: при ней известная часть государственной власти действительно переносится на местные органы, на местное самоуправление, при ней есть известное противоположение центра и периферии.» .

Применительно к России С.А.Котляревский писал: «И по распределению бюджета между центральной властью и органами местного самоуправления, и по зависимости этих последних от первой она должна быть отнесена в государствах строго-централистического типа, но нельзя забывать, что распределение власти здесь сложилось в эпоху, когда в центре не было никакого представительства, когда грань, разделяющая область правительственной и земско-городской компетенции, являлась в то же время гранью между сферой бюрократического полновластия и сферой, где до известной степени осуществлялась общественная самодеятельность. В настоящее время России предстоит широкая реформа местного самоуправления в смысле решительного перемещения и власти, и материальных средств из центра на места. Это вытекает уже из размеров империи, а также из ее экономического, географического и племенного разнообразия» .

В данном случае преобладал подход сторонников государственной теории самоуправления, основоположниками которой были немецкие ученые Л.Штейн (политическое направление) и Р.Гнейст (юридическое направление), отождествлявших органы местного самоуправления и органы государственной власти. По их мнению, местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы, по сути, - местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются).

Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления – не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Политическое направление исходило из того, что эффективность и реальность решения местных задач могут быть обеспечены местными чиновниками лишь в том случае, если они будут занимать соответствующие должности, не получая каких-либо привилегий и вознаграждений. То есть местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, безвозмездных должностей. Юридическое направление исходило из утверждения, что местное самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права – населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Соответственно, на основе сочетания этих интересов и необходимости решения государственных задач между государством и органами местного самоуправления возникает правовая связь, складывается особая (отличная от взаимоотношений «государство - государственные органы) система юридических отношений» .

Так, В.П.Безобразов считал, что местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Характеризуя самоуправление, он писал: «Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти» .

Исходя из этого В.П. Безобразов пришел к выводу, что местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства.

К сторонникам данной теории можно отнести А.Д.Градовского, Н.М. Коркунова, М.И.Свешникова . Признавая государственную природу органов местного самоуправления, эти авторы считали, что у местных органов нет своей особой компетенции, все полномочия они получают от государства, т. е. эти полномочия являются государственными.

По мнению А.Д.Градовского, никаких особых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государственных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Все полномочия они получают от государства, т.е. эти полномочия являются государственными, и, таким образом, органы местного самоуправления имеют государственную природу. Самоуправление – есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для жителей. Органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собой разумеется, что они отправляют эту власть на основании законов и под условием ответственности за их нарушение. Но они действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями» .

Интересны в этой связи размышления М.И.Свешникова о природе государства. Он писал: «Государство, как известная форма соединения людей, представляется для нас возможным рассматривать с точки зрения структуры вообще всех человеческих соединений. Какое бы мы соединение людей не брали, от самых простейших, как брак, до государства включительно, везде мы замечаем в этом соединении двоякого рода стремление к свободе. Порядок – это та форма, в которую выливается известное соединение, требование порядка есть результат требований общественного начала всякого соединения людей. Наоборот, свобода есть результат требований личного начала, и в этом сочетании двух начал, начала личного и начала общественного, заключается вся жизнь и значение человеческих соединений.

Если мы рассмотрим каждый из видов соединения людей, брак, семью, племя, церковь, государство, союз государств, то везде мы заметим, что постепенное историческое развитие каждой из этих форм является неустанной борьбой указанных выше двух начал, личного и общественного, борьбой между интересами порядка и интересами свободы. Эта борьба стремится окончиться гармоническим сочетанием того и другого начала; тех и других интересов» .

Н.М.Коркунов считал, что органы местного самоуправления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения .

Интересна точка зрения В.В.Ивановского, который считал, что следует различать понятия «самоуправление» и «общественное управление», так как, по его мнению, не всякое общественное управление есть самоуправление. Он писал: «Под именем общественное управление следует разуметь государственное управление, субъектом которого в том или другом общественном союзе являются не правительственные чиновники, а другие лица, принадлежащие к составу местного общества. Объектом общественного управления могут служить как местные, так и общегосударственные интересы». Самоуправление, по В.В.Ивановскому, это «государственное управление, субъектом которого является, в качестве юридической личности, общественный союз, ограниченный известной территориальной сферой, объект же – интересы и потребности этого союза» .

В.В.Ивановский выделил три элемента при анализе данных понятий: 1.государственное управление, 2.территориально ограниченный общественный союз, выступающий субъектом самоуправления, 3. интересы и потребности этого союза как объекта управления. Первый и третий элементы связаны с деятельностью самоуправления и имеют политический характер, а второй – с организацией самоуправления и имеет социальный характер.

Я.М Магазинер подчеркивал, что автономная провинция единого государства существенно отличается от государства, входящего в федерации. «Организация автономной области, во – первых, и по своему происхождению, и в своем дальнейшем существовании и функционировании в решающей мере зависит от центральной власти, так что центральная власть сохраняет право контроля над местной, в форме утверждения ее законов, высших должностных лиц и т.п., - что недопустимо в федерации, где у государства-члена объем прав гораздо уже, чем у автономной области, но права эти оно осуществляет бесконтрольно … во-вторых, в создании центральной власти автономная провинция иногда вовсе и не участвует. В особом положении находятся также неполные государства или «государственные обломки», как автономная до 1917 г. Финляндия, представлявшая собою высшую полноту автономии» .

Я.М. Магазинер отмечал, что автономная провинция, как и всякая другая самоуправляющаяся часть государства, получает свою власть от государства или пользуется своею властью с согласия государства и поэтому сама является не государством, а лишь частью его. В отличие от автономии центральная государственная власть ни от кого своей власти не получает и может действовать законно без всякого признания извне, т.е. обладает первоначальной, непроизводной властью. В этом и заключается главное отличие государственной власти от всякой другой в государстве» .

В тесной связи с проблемой автономии в русской правовой литературе рассматривался вопрос о децентрализации. Так, М.Я. Лазерсон считал, что в автономии центр тяжести остается в целом, а в федерации, которая возникает не из распада целого, а, наоборот, из слияния отдельных частей, этот центр – в отдельных государствах – членах. Он писал: «Первенство целого над частным выражается при автономии в том, что целое, выделяя определенный автономный круг полномочий автономной части, в то же время сохраняет за собой право сузить или вернуть себе этот круг полномочий и право надзора за осуществлением автономной единицею ее полномочий, выражающееся в праве утверждения центром автономных законов. Этот принцип лежит в основе всякой автономии» .

М.Я. Лазерсон выявил различия между автономией и федерацией. По его мнению, «для истории возникновения автономных областей характерным является то обстоятельство, что целое отказывается от полного сосредоточения всех государственных дел и предоставляется часть этих дел – в особенности законодательство – отдельным частям, областям или национальностям. То для истории возникновения федераций характерно как раз обратное: здесь части сходятся и соединяются в одно целое, в общее государство. Эти государства, прежде самостоятельные, решают отказаться от полноты власти и соединиться с тем, чтобы новому целому, новому союзу были выделены некоторые права и полномочия» .

Исходя из трактовки ученым термина «автономия» как «самоуправление», М.Я.Лазерсон писал: «Для всякой автономии остается характерным то обстоятельство, что государство, сохраняя в своих руках сосредоточие всего правопорядка, выделяет известный круг полномочий – административных, законодательных и т.д. той или другой автономной области. В общем государстве, в коем установлены автономные части, главный круг полномочий остается в руках центра и только по некоторым вопросам полномочна автономная единица. Автономные области суть отдельные областные клеточки одной общей территории, охваченной общей государственной властью» .

Автор выделял два вида самоуправления: местное и политическое. В основе местного самоуправления лежит местный интерес. В свою очередь, «органы автономии не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Местное самоуправление берет на себя административную деятельность, а автономия как более полный вид самоуправления, берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную»

А.С.Ященко призывал четко различать собственно самоуправление (в широком смысле), автономию, ведающую внутренними делами, и участие субъекта федерации в осуществлении суверенной власти. Он писал: «Совершенно неверно путают и соединяют федерализм и автономию; это – два совершенно различных принципа. Федерализм, как понятие, скорее противоположен автономии. Федерализм есть создание коллективной власти, автономия – сохранение своей индивидуальной. Федерализм вовсе не зависит от степени автономности частей. Сама федеральная организация союза устанавливается именно для охраны местной автономии. Но цель должна быть строго различаема в данном случае от средства; если автономия есть цель, то федеративное устройство есть лишь средство, быть может, наиболее действительная гарантия сохранения автономии» .

Автономия может быть слабо выраженной, но, если налицо участие в выработке общих решений, федеративное устройство сохраняется, в чем кроется отличие субъектов федерации от административно-территориальных образований. Именно автономия, а не суверенитет регулируется нормами о разграничении предметов ведения и полномочий между центральной и региональными властями, поэтому распределение компетенции в федеративном государстве ничем не отличается от такового в унитарном.

Проблеме трактовки самоуправления русские авторы начали уделять пристальное внимание с середины XIX в. на фоне подготовки и проведения реформ Александра II. Одним из первых этой проблемой занялся А.И.Васильчиков. В середине 1860- х гг. он писал: «Самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями… Самоуправление - участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества» . Органы самоуправления подразделялись автором на две категории – «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым относились сельские общества, волости, магистраты и городские думы. К числу вторых относились уездные и губернские земские учреждения. Органами самоуправления «эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества» .

А.И.Васильчиков, как и авторы земской и городской реформ в России являлся сторонником хозяйственной теории самоуправления. В основе данной теории лежали взгляды авторов теории свободной общины (Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер), которые считали, что община – это самостоятельный субъект, независимый от центральной власти. Права общины являются столь же естественными и неотчуждаемыми, как естественные права человека.

Н.М.Коркунов писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государственному, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» .

Иными словами, местное самоуправление должно иметь негосударственную природу и иметь своей основной функцией – управление местным хозяйством.

Н.И.Лазаревский справедливо писал: «Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, т.к. земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему, отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» .

Многие авторы при анализе проблем автономии и самоуправления использовали опыт зарубежных стран. В частности, это относится к работам А.Д.Градовского, С.А.Котляревского.

С.А.Котляревский писал: «К странам, наиболее строго выдерживающим тип централизованного государства, надо причислить, прежде всего, Францию. Вся ее история, начиная с победы короны над феодальной аристократией, способствовала созданию сильной центральной власти, не встречающей противовеса в местной самостоятельности. Короли, объединившие Францию, опирались на опытную и энергичную бюрократию; революция, уничтожившая старые провинции, создавшая совершенно искусственное деление на департаменты, продолжила их дело. Наполеон завершил его, введя сплоченную и организованную административную иерархию. Истинным распорядителем судеб французской провинции стал префект. Круг дел муниципальных и департаментских советов крайне ограничен, обложение и расходование средств введено в строгие нормы. Местные бюджеты утверждаются администрацией, она может приостановить деятельность и генерального, и муниципального совета, причем генеральные советы вообще имеют право заседать лишь весьма короткое время. Наконец, у генеральных советов нет своих исполнительных органов в роде наших земских управ, решения их приводятся в исполнение администрацией; мэры, хотя и избранные, могут быть удалены от должности на время префектом и министром, и окончательно - президентом. Сами выборы в местные органы всегда могут быть кассированы государственным советом. Недоверие к местной самостоятельности проникает всю новейшую политическую историю Франции; характерно, что Париж не имеет даже собственного мэра: он по своему влиянию был бы неудобен администрации.

В Бельгии ни испанский, ни австрийский абсолютизм не могли вытравить духа муниципальных и провинциальных вольностей. Мэр бельгийского города – это действительно первое лицо в нем, более влиятельное, чем провинциальный губернатор. Составители бельгийской конституции были проникнуты традициями местной самодеятельности и поставили муниципальную власть как – бы на ряду с законодательной, исполнительной и судебной. Весьма широко организованы права и компетенция местных учреждений нидерландской конституцией, что также, несомненно, связано с глубокими историческими традициями местной самодеятельности: до конца 18 в. Нидерланды представляли собою лишь союз самостоятельных областей.

Английская система местного самоуправления весьма сложна даже после реформ 1888 и 1894 г., перестроивших ее и перенесших центр тяжести власти на местах от мировых судей к демократически составляемым советам графств и приходов: децентрализация идет здесь менее далеко, чем в Бельгии и Голландии, и опирается на еще более глубокие исторические традиции: достаточно вспомнить, что нынешние английские графства, как территориально-общественные единицы, сложились до норманнского завоевания. Правительственный контроль исчерпывается надзором главного управления по местным делам; здесь именно есть лишь надзор, а не регламентация» .

А.Д.Градовский, поддерживая взгляды сторонников государственной школы, подтверждает свои выводы примерами из зарубежного опыта. Автор расходился в некоторых оценках с С.А.Котляревским. Так, «Существо английского самоуправления должно искать не в установлениях по части общественного призрения и здравия, народного образования и путей сообщения, а в том, что правительственная судебно-полицейская власть сосредоточена в руках лиц, взятых из местного джентри. Должностные лица, вроде мировых судей и шерифов, формально назначаемые короной, в действительности суть органы господствующего класса, влияние которого обеспечивается именно системою правительственного назначения. В Англии самоуправление есть один из видов политической деятельности одного и того же класса, фактически держащего в своих руках государственную власть. Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы. В федеративных республиках, Швейцарии и США местное самоуправление тесно связано с общими формами государства. Местное самоуправление здесь является не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начал народовластия, в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни» .

На наш взгляд, в данном вопросе следует исходить из определения «публичного управления», данного Г. Еллинеком: «Управление – это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия» .

Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей как уровень публичной власти оно неразрывно связано с государственной властью, оно – часть государства.

В тесной связи с вопросом автономии многие авторы рассматривали проблему суверенитета.

С.А.Котляревский писал: «Едва-ли какой –нибудь отдел государственного права доставлял юристам так много хлопот, как именно вопрос о федеративном государстве: в связи с ним пришлось пересматривать, казалось бы, прочно установившиеся положения публичного права, - например, понятие суверенитета в государстве» .

Сторонниками теории государственного суверенитета, определявшими это понятие как верховенство и независимость государственной власти во внутри и внешнеполитической деятельности, являлись Г.Ф. Шершеневич, В. В. Ивановский, Н.И.Палиенко .

Достаточно большое внимание проблеме суверенитета в союзном государстве уделили такие авторы как Н.М.Коркунов, А.С.Ященко, А.С.Алексеев.

По мнению А.С.Алексеева, в союзном государстве «государства соединяются между собой так, что, с одной стороны, ни одно государство не подчиняется другому, а с другой, ни одно государство не сохраняет своего суверенитета: соединяющиеся государства образуют новое сложное политическое тело с новой государственной властью во главе, которая и является носительницей всей полноты суверенитета. Каждая из составных частей (прежних независимых государств) продолжает жить, как более или менее самостоятельное целое, но уже не как суверенное государство, а как часть суверенного государства» . В качестве неотъемлемых юридических свойств суверенитета А.С.Алексеев признавал единство, верховенство, независимость и неограниченность. Отсюда возникла теории самоограничения, признающая ограничение суверенитета не в форме подчинения другой власти, а в форме самоограничения.

Его поддерживал Б.Н.Чичерин: «Юридически верховная власть ничем не ограничена… она не подчиняется ни чьему суду, ибо, если бы был высший судья, то ему принадлежала бы верховная власть» .

Вопрос делимости или неделимости суверенитета являлся для многих авторов основным.

Н.М.Коркунов, будучи сторонником классической теории суверенитета, проанализировал американский и немецкий подходы к суверенитету в союзном государстве. Он отмечал: «составители северо-американской конституции исходили из предпосылки о делимости суверенитета: и отдельные штаты, и союз одинаково осуществляют суверенную власть. В то время как основоположник одного из немецких подходов М.Зейдель, «признавая суверенитет необходимым отличительным признаком государства, последовательно приходит к совершенному отрицанию понятия союзного государства. Он допускает возможность существования только или единого государства, хотя бы с самоуправляющимися провинциями, или союза государств. Соединенные Штаты, Швейцария, Германская империя – для него одинаково не союзные государства, а лишь союзы государств. Суверенная государственная власть принадлежит в них, по его мнению, только отдельным составляющим их государствам. Союз же не имеет самостоятельной власти. Его деятельность есть только соединенная деятельность отдельных властей» . Сам Н.М.Коркунов исходил из убеждения, что принудительный характер власти является отличительной особенностью самого государства. «Власть каждого государства,- писал он, - ограничена и обусловлена извне – от разнообразных общений, из которых оно само слагается» .

Н.М.Коркунов считал, что исходным моментом в данном случае выступало различие между союзом государств и союзным государством. Он писал: «Согласить одно с другим возможно только под условием непризнания суверенитета необходимой принадлежностью государства. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием: допустить, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Только суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны несуверенными государствами» . При этом, Н.М. Коркунов исходил из основного тезиса, что «принудительный характер власти является отличительной особенностью самого государства»

А.С. Ященко предложил синтетическую теорию суверенитета. Автор критиковал теорию «делимого» суверенитета, берущую начало в трудах американских федералистов, которые исходили из наличия определенной доли суверенитета как у союза, так и у его составных частей, при этом реализация суверенных полномочий производится ими самостоятельно и независимо друг от друга. Отсюда следует, что не существует никакой единой и неделимой верховной власти, а, следовательно, нет ничего неестественного в разделе этих полномочий и суверенитета.

Модель синтетического суверенитета А.С.Ященко строилась на утверждении, что суверенитет в федеративном государстве принадлежит общегосударственной власти, представляющей данное государство во всей его целостности и образуемой «из согласного решения местных и центральных властей. Суверенитет – единая воля, складывающаяся из совокупности различных воль, но в то же время имеющая объективный характер» .

Обосновывая свою позицию, А.С.Ященко доказывал, что правовым нормам необходима правовая поддержка, для чего государство должно опираться на верховную, суверенную власть, «о правомерности которой уже не может быть поднято вопроса, так как она сама есть последняя инстанция для решения всяких вопросов о правомерности» .

Свою точку зрения А.С.Ященко сформулировал следующим образом: «Классическая конституционная теория полагала, что в государстве должны быть созданы обособленные органы, без всякого взаимодействия друг с другом, но государственная суверенная власть не может быть в точном смысле слова разделена на самостоятельные и обособленные сферы. Допустить, хотя в чем-нибудь юридическую ограниченность верховной власти значило бы открыть дорогу полному анархизму. Неизбежна дилемма: или юридическая неограниченность суверенной власти, или анархизм, отсутствие всякой власти» .

А.С.Ященко считал, что суверенитет, как верховенство и юридическая полнота власти, по самому своему понятию не может быть делим. Он писал: «Суверенитет так же неразделен, как синтез власти в федеральных соединениях как не разделен он в унитарном парламенте. Верховенство есть понятие целостное; его нельзя делить, как нельзя делить вообще превосходную степень. Суверенитет есть по самому понятию своему выражение единства власти. Делить суверенитет – значит делить единство, что заключает в себе логический абсурд» .

А.С.Ященко рассмотрел существовавшие в то время теории несуверенного или полусуверенного государства.

В частности, относительно теории самоограничения А.С.Алексеева, признававшая ограничение суверенитета не в форме подчинения другой власти, а в форме самоограничения, А.С.Ященко писал: «пока закон не отменен, нарушение его властью юридически не дозволено; но власть его установившая, может его и отменить, и потому она нисколько им не ограничена. Хотя самоограничение юридически свободно, оно во всякое время неограниченно может быть уничтожено» .

Коркунов Н.М., Петражицкий Л.И., Новгородцев П.И., Кокошкин Ф.Ф. были сторонниками теории ограничения суверенной власти высшими принципами права. По мысли А.С.Ященко, «если и существует высшая и безличная норма права, для всех обязательная, то кто же призван определять ее содержание; а если даже наступит согласие о содержании, кто будет окончательно и бесспорно решать, подходит ли данный конкретный случай под эту норм, ибо суверенитет есть не что иное, как это право окончательно формально решать вопросы о праве» .

А.С. Ященко рассматривал также международно – правовую теорию ограничения суверенитета (юридический монизм), представители которой считали, что существование международного права, которому подчиняются даже суверенные государства, несовместимо с юридической неограниченностью суверенной власти государства. А.С.Ященко считал, что «возможность ограничения суверенитета остается не за международным правом, а за «международной властью».

При «разделении» суверенитета возникают неразрешимые правовые коллизии.

Государство и право – нераздельные категории, их эволюция шла бок о бок, и до сих пор еще не созрели предпосылки для их размежевания. При сепаративных воззрениях на суверенитет в федеративном государстве ставится под вопрос существование федерации как таковой, при унитарных – неизбежно встает проблема квалификации статуса субъектов федерации, а именно их отличия от административно-территориальных единиц унитарного государства. Разницу между ними авторы чаще всего безуспешно искали в особых свойствах федерированных членов. Субъекты федерации наделялись статусом государств, однако приписывание им государственного характера возможно было только при отрицании суверенитета как неотъемлемой принадлежности государства, что, по мысли и Н.М. Коркунова, и А.С. Ященко, было в корне неверно .

Классическая, унитарная и сепаративная теории суверенитета в федеративном государстве носят, безусловно, односторонний характер. Синтетическая теория суверенитета А.С.Ященко строится на выделении двойного источника суверенитета в федеративном государстве. Он писал: «В федеральном государстве суверенитет не принадлежит ни союзу, ни отдельным штатам, а лишь совместно и власти союза, и власти штатов. В федеральном государстве центральная власть и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория разделения суверенитета, и не одна над другой, как это склонная утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг в друге. В федеральном союзе центральное и местное правительства не противопоставляемы одно другому, а примиряемы в высшем единстве» .

В синтетической теории А.С.Ященко попытался примирить суверенитет и особые права ее субъектов.

Интерес представляет разработанная А.С.Ященко и С.А.Корфом теория международного федерализма.

А.С.Ященко в работе «Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века» писал: « Организация человечества мыслится в новое время почти исключительно как международная конфедерация или федерация» .

С.А.Корф уделил довольно большое внимание проблеме так называемого «международного общения государств», считая его первой ступенью развития международного федерализма. С.А.Корф проанализировал английскую колониальную федерацию и европейскую федерацию настоящего и будущего.

Ученый писал: «Уже в первой половине XIX столетия начала возвышаться такая форма единения государств, при которой создавались особые над государством стоящие органы, основанные не на государственной власти, а на соглашении договаривающихся сторон. Вторая половина 19 века была свидетельницей еще более знаменательных явлений, направленных к объединению отдельных государств посредством международных организаций. Вспомним хотя бы телеграфный союз, основанный на Петербургской конференции 1865 года, всемирн6ый почтовый союз, возникший в 1874 году, международную комиссию мер и весов, учрежденную Парижским договором 1875 года, железнодорожно – товарный союз. Перечисленные союзы имеют международные органы, стоят как бы над государствами, для заведования отдельными отраслями администрации. Вторая категория международных союзов касается, в отличие от первой, не международных, а государственных интересов. Из компетенции государства выделяются известные, ему дотоле подчиненные, области администрации, которые и передаются ведению международных органов; компетенция государства, другими словами, ограничивается в пользу компетенции надгосударственной или международной. Самым характерным примером является в данном случае германский таможенный союз 1867 -1871 гг., у которого были свои самостоятельные органы, в виде союзного совета, таможенного парламента, и общее союзное законодательство по всем вопросам, касающимся таможенных дел и управления. Таким образом были выведены из компетенции договаривающихся государств целые области, таможенная политика и управление, подчиненные общей над государствами стоящей, организации» .

Второй ступенью развития международного федерализма, по мнению С.А.Корфа, являлся процесс присоединения данным международным организациям политических целей, который автор считал «переходной ступенью к союзу государств».

Третьей ступенью С.А.Корф считал «проявлявшуюся среди союзных государств тенденцию объединения гражданского, уголовного и социального законодательства отдельных суверенных государств – частей союза. Члены союза уступают свою компетенцию в означенных сферах законодательств органам союзного государства. В качестве примеров С.А.Корф приводил опыт Швейцарии, Австро-Венгерский вексельный устав и общегерманские гражданский и уголовный кодексы. Автор сделал интересный вывод: « Если мы теперь сравним этот процесс современного роста международных единений с внутренним развитием самого государства, мы найдем между ними весьма многозначительное сходство: это как бы две стороны одного и того же исторического процесса» .

Размышляя о причинах роста тенденций к развитию международного федерализма, С.А.Корф писал: «Рост и развитие международного общения государств, является следствием неспособности некоторых административных областей к децентрализации. Можно, следовательно, характеризовать этот процесс, как все более развивающуюся децентрализацию внутри государства, и все растущую параллельно централизацию над государством, вовне его. Те части государственного управления, которые остаются введении государства, все более децентрализуются, все более приближаются к народу и ведаются более близко к населению стоящими органами. Те же части, наоборот, которые по характеру своему не способны быть децентрализованы, или просто выигрывают от централизации, передаются в область международную и передаются этим ведению надгосударственных органов» .

С.А.Корф выделил социально-политическую сторону федеративного вопроса: это – «с одной стороны, рост принципа самоуправления и факт его распространения среди современных государств, а, с другой стороны, стремление государств к федеративному единению и международным организациям.

С.А.Корф выступил сторонником признания договорных отношений в качестве отличительного признака федерализма. По его мысли, «В течение последнего столетия стало возможным, благодаря изменившейся основе государства, договорное разграничение государственной власти в пользу надгосударственных органов. Государства стали посредством договоров отказываться от некоторой области или части своего управления в пользу международного органа, стоящего таким образом над государством. Очевидно, что подобное договорное ограничение государств вполне тождественно по своей юридической конструкции всякому договору, связующему две свободные воли отдельных субъектов права» .

В прямой связи с проблемами федерализма находится и национальный вопрос.

В 1870 – х гг. А.Д.Градовский в своих статьях подчеркивал, что «разнообразие национальных особенностей есть коренное условие правильного хода общечеловеческой цивилизации.» . По мнению ученого, нужно не подавлять и сглаживать национальные различия и особенности, а, наоборот, создавать условия для нормального и самобытного существования и развития народов. Важнейшим из таких условий он считал политическую самостоятельность народа, наличие у него национальной государственности.

В статье «Государство и народность» ученый привел следующие размышления: «Группа лиц, поставленная в условия национального развития, сделавшаяся народностью, неизбежно вырабатывает два понятия, имеющие неотразимое влияние на ее внешнюю и внутреннюю жизнь, - понятие о своем единстве и о своей независимости. Понятие о единстве есть не что иное, как сознание своей собирательной личности, своего «я» между другими народами. Понятие независимости есть требование свободы, оригинальности, самостоятельности во внешнем и внутреннем развитии. Другими словами, понятие о единстве построено на сознании полной общности интересов и оригинальности общей всем творческой силы; требование независимости вытекает из сознания своего права на проявление этой творческой силы в самостоятельной культуре, в оригинальном историческом развитии. И то и другое понятие растет вместе с историей каждого народа, действуя первоначально как темный инстинкт, потом как сознательная идея» .

А.Д.Градовский писал: «Национальная теория видит условия народного прогресса не в той или другой компликации государственных форм, не в том или другом сочетании частей государственного механизма, а в возрождении духовных сил народа, в его самосознании и обновлении его идеалов» . Ход рассуждений автора строится на признании двух типов государств: однородных в отношении всех своих элементов и государства, состоящие из различных народностей, сохранивших воспоминание о своей самостоятельности и беспрерывно стремящихся к ней. По его мнению, «каждая народность, т.е. совокупность лиц, связанных единством происхождения, языка, цивилизации и исторического прошлого, имеет право образовать особую политическую единицу, т.е. особое государство. Такова политическая основа национального вопроса в современном смысле этого слова» .

А.Д.Градовский исходил из того тезиса, что «изучению частностей каждого государственного устройства должно предшествовать определение его родовых и видовых признаков, только с определением общего принципа известной государственной формы возможна научная конструкция и критика соответствующего ей конституционного права» .

Ученый выделил два признака союзного государства: разделение прав верховенства и непосредственное отношение центрального правительства к массе народонаселения. Он писал: «В союзном государстве мы замечаем два порядка государств: 1.государства всеобщие, обнимающие в известных отношениях всю нацию, 2. совокупность отдельных государств, объемлющих лишь части этой нации и независимость в своей сфере. Следовательно, раздельное осуществление государственных целей, а потому разделение прав верховенства, есть первый существенный признак этой политической формы» .

Н.И.Лазаревский национальный вопрос решал в совокупности с проблемой автономии. Он писал: « С точки зрения интересов населения автономия является средством приведения местного управления в согласие с взглядами и требованиями населения. Автономия, прежде всего, делает возможным ведение управления на местном языке. Затем, если какая-либо местность представляет те или иные культурные или бытовые особенности, то автономия является единственным возможным средством считаться в делах местного управления с этими особенностями и приспосабливаться к ним, ибо централизованное управление на это безусловно неспособно.

А между тем приемы управления, не только в смысле избрания тех или других способов действия в пределах закона, но и по многим вопросам и в смысле самого содержания законов, несомненно, должны считаться с местными особенностями: под одни и те же мерки нельзя безнаказанно, не насилуя население, подводить и великоруса, и черкеса, и поляка.

Не менее существенно и то, что народ, имевший свое политическое прошлое, обладающий известными историческими традициями, всегда будет стремиться иметь свое управление, и в том управлении, которое всецело определяется из центра, и всецело проникнуто его духом, всегда будет видеть нечто чужое, всегда будеть видеть в нем угнетение своей национальности.

С точки зрения национальности, не образующей отдельного государства, но чувствующей свою культурную обособленность, имеющий свои исторические воспоминания, имеющий свой язык и при том в территориальном отношении представляющей известное целое, - стремление к автономии вполне понятно

С.А.Корф писал: «Главнейший вывод, который можно сделать из истории развития федерализма следующий: каждый народ, каждая национальность естественно стремятся к возможно полной самостоятельности, когда несколько народностей соединено в одно целое (например, государство старого режима), каждая из них проявляет центробежные или сепаратистские идеалы и наклонности, но как только им обеспечивается внутренняя самостоятельность, возможность правотворчества и гарантия собственного культурного развития, так центробежные силы сменяются центростремительными и начинается процесс объединения на основе федерализма» .

Свою точку зрения по данному вопросу очень четко сформулировал А.С.Ященко. Он писал: «Нужно, безусловно, высказаться против национальной децентрализации России. Области с нерусским населением составляют окраины и имеют ничтожное значение по сравнению с общей массой имперского населения, которое ни в каких федеральных и договорных отношениях с этими областями быть не может. Россия есть страна с преобладающим, громадное большинство составляющим русским населением и с незначительным меньшинством инородческим» .

М.Я.Лазерсон в работе «Автономия и федерация», отмечая, что отмена национальных ограничений есть только первый шаг по пути освобождения национальностей, считал, что необходимо создавать новые положительные формы многонародного государства, формы, дающие возможность каждой отдельной национальности жить самой и «жить давать другим» .

Итак, федерализм – это форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных групп и слоев народа и нации» .

Д.Н.Свербеев в 1864 г. писал: «Желание изменить считается теперь прогрессом. Так, по понятиям прогрессистов православных и неправославных без различия, можно делить какое-нибудь огромное политическое целое на Государство и Земство, ненавидеть настоящую столицу, с умилением относиться к святопочившим Царям, с хулой к Петербургскому Императорству, уничтожать самодержавие, тянуть к федерации, ниспровергая и самое единодержавие. Такие идеи и расчеты называются теперь великим гражданским подвигом, ибо они делаются героями нашего времени, малыми и великими» .

В переписке К.П.Победоносцева содержится большое количество записок современников о ходе реформ в России. Так, Спичаков в записке «Очерк внутренней политической жизни в России за последнюю четверть века (с 1855 по 1881 гг.)» писал: «Традиционное насилие Петербургской Правительственной и общественной среды над историческими и бытовыми основами русской государственной и народной жизни дало себя особенно почувствовать в период великих преобразований прошлого царствования» . Несмотря на терминологическое разнообразие практически все дореволюционные государствоведы, занимавшиеся проблемой форм государственного устройства, выделяли тип сложного государства, расходясь по терминологической формулировке, но, выдвигая его в противовес унитарному.

Концепция областной автономии и даже федерации не связывалась прямолинейно с решением национального вопроса и не противоречила принципу единства государства – «единой и неделимой России», т.к. все виды децентрализации и федерализма направлены на укрепление единой государственности, которая одна может быть носителем суверенитета.