6.2 Сутність управління місцевими фінансами

Управління місцевими фінансами - це складова частина управління економікою адміністративно-територіальних одиниць, його здійснює спеціальний апарат з допомогою специфічних прийомів і методів.

В управлінні місцевими фінансами виділяють об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами виступають фінансові відносини, в тому числі відносини, пов'язані з формуванням і використанням фондів грошових коштів. Найважливіші об'єкти - це місцеві бюджети, цільові фонди місцевого самоврядування, підприємства комунальної власності. Суб'єктами управління виступають органи місцевого самоврядування.

Управління місцевими фінансами включає такі функціональні елементи:

-          планування;

-          оперативне управління;

-          контроль.

У ході планування здійснюється аналіз соціально-економічного стану адміністративно-територіальних одиниць, розвитку місцевого господарства, оцінювання фінансового стану підприємств комунальної власності, а також пошук резервів зростання фінансових ресурсів та напрямів ефективного їх використання.

Оперативне управління - це комплекс заходів, що проводиться на основі оперативного аналізу конкретної фінансової ситуації. Його метою є досягнення максимального ефекту при мінімальних затратах шляхом своєчасної зміни фінансових відносин, маневрування фінансовими ресурсами.

Контроль як елемент управління місцевими фінансами пронизує усі стадії управлінської діяльності. У процесі контролю зіставляються фактичні результати із запланованими, виявляються резерви.

 Розрізняють стратегічне і оперативне управління місцевими фінансами.

Стратегічне управління - це управління на тривалу перспективу. Його суть виражається у встановленні обсягів фінансових ресурсів адміністративно-територіальних одиниць на перспективу для реалізації цільових програм, пов'язаних з піднесенням економіки регіонів України, проведенням її структурної перебудови, розвитком АПК, а також вирішенням соціальних проблем.

Оперативне управління місцевими фінансами полягає у маневруванні наявними фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування, залученні додаткових коштів, ефективному їх використанні.

В управлінні місцевими фінансами центральне місце посідають місцеві фінансові органи, які входять до системи Міністерства фінансів України і є виконавчими органами державних адміністрацій і місцевих рад. Місцеві фінансові органи діють на рівні областей, районів і міст. Вони мають подвійне підпорядкування. По вертикалі підпорядковуються відповідному вищестоячому фінансовому органу, a пo горизонталі - державним адміністраціям або місцевим радам.

Місцевий фінансовий орган це установа, яка, відповідно до законодавства України організовує та здійснює функції зі складання проектів та виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.

6.3 Сутність бюджетного процесу на місцевому рівні

У бюджетному кодексі України наведено таке визначення бюджетного процесу.

Бюджетний процес – регламентована нормами права діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Для кращого розуміння змісту поняття «місцевий бюджет» необхідно розуміти, що бюджетний процес – це організована та скоординована діяльність багатьох суб’єктів, які є його учасниками, а саме: законодавчих органів, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, фінансових органів, розпорядників бюджетних коштів та ін.. Така діяльність різноаспектною і включає: формування цілей і завдань, які слід досягнути завдяки використанню бюджетних ресурсів; складання прогнозу соціально - економічного розвитку; розробку проекту бюджету, його погодження і затвердження; комплекс дій та заходів щодо виконання бюджету; складання і затвердження звіту про виконання бюджету; оцінку одержаних результатів та внесення на її основі змін у бюджетну практику. Як зазначалось у бюджетній діяльності бере участь значне число суб’єктів, тому чільне місце у бюджетному процесі належить його організації та координації дій усіх учасників. Невід’ємними чинниками ефективного бюджетного процесу є також бюджетний моніторинг, аналіз, контроль і аудит, які проводяться на всіх його етапах

І хоча, бюджетній системі притаманна єдність, яка забезпечується правовою базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиними грошовою системою, бюджетною класифікацією, а також єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності, необхідно в окрему сферу бюджетної діяльності виділити ту частину бюджетного процесу, яка здійснюється на місцевому рівні. Адже, одним з основних принципів бюджетної системи є принцип самостійності. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, а також правами відповідних органів місцевого самоврядування самостійно розглядати та затверджувати місцеві бюджети і визначати напрями їх використання.

Отже, бюджетний процес, який здійснюється на місцевому рівні, є як самостійною складовою національного бюджетного процесу, так і невід’ємною частиною місцевої бюджетної політики, яка орієнтована на потреби територіальної громади, а також самостійно організовувати бюджетний процес на місцевому рівні.

Немає жодної країни, в якій бюджетний процес на локальному рівні був би повністю відокремлений від процесу складання і виконання центрального бюджету держави. Однак рівень самостійності органів місцевого самоврядування щодо організації бюджетного процесу, ступінь фінансової децентралізації в країні залежить від форми державного устрою, способу організації бюджетної системи, ступеню розвитку інститутів місцевого самоврядування. Якщо, взяти Україну то рівень самостійності органів місцевого самоврядування, ступінь децентралізації в країні є низьким. В Україні відсутня незалежна бюджетна політика та самостійна організація бюджетного процесу на локальному рівні. Це пояснюється такими основними причинами:

• надмірна централізація бюджетної системи;

• нестабільність вітчизняної нормативно-правової бази;

• віднесення до компетенції органів місцевого самоврядування повноважень на здійснення державних видатків без забезпечення необхідними джерелами фінансування, тобто наявності так званих «не профінансованих мандатів»;

• недостатнього рівня податкової автономії місцевого самоврядування;

• незначної фіскальної ролі місцевих податків та зборів;

• високого рівня залежності місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету;

• введення казначейського обслуговування місцевих бюджетів у такій формі, яка суттєво обмежує можливості органів місцевого самоврядування та місцевих фінансових органів щодо управління бюджетними коштами тощо.

Бюджетний процес на місцевому рівні регламентується нормативно- правовими актами, які регулюють бюджетні відносини в Україні із дотриманням принципу ієрархічності.

Ієрархічна структура нормативно-правових актів України, що регламентують здійснення бюджетного процесу

1. рівень – Конституція України;

2. рівень – Бюджетний кодекс України;

3. рівень – Закон про державний бюджет України;

4. рівень – інші закони, що регулюють правовідносини;

5. рівень – нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України;

6. рівень – нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади (Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації, Державного казначейства та ін.);

7. рівень – Рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Бюджетному процесу притаманні кілька важливих рис, а саме:

• включає довгострокову перспективу;

• встановлює зв'язок із загальними організаційними цілями;

• зосереджує бюджетні рішення на результатах і наслідках;

• включає і заохочує ефективне спілкування із зацікавленими особами;

• надає стимули керівництву.

Ці основні риси грамотного складання бюджету говорять про те, що бюджетний процес є не просто вправою на збалансування доходів і видатків одного року, а й стратегічним за змістом, який охоплює багаторічний та оперативний фінансовий план з розподілу ресурсів відповідно до визначених цілей. Бюджетний процес виходить за межі традиційної концепції постатейного контролю видатків, даючи стимули і гнучкість головним розпорядникам коштів вдосконалити ефективність і продуктивність програми.

Основним завданням бюджетного процесу є допомога суб'єктам рішень ухвалювати слушні рішення щодо надання послуг та основних фондів і сприяти участі в процесі зацікавлених осіб.

Принципи бюджетного процесу:

1. Встановити загальні цілі для ухвалення рішень.

2. Розробити підходи до досягнення цілей.

3. Розробити бюджет, що узгоджується з підходами до досягнення цілей. Підготувати і затвердити фінансовий план і бюджет, що ведуть до досягнення цілей, зважаючи на обмеження наявних ресурсів.

4. Оцінювати ефективність і коригувати її. Програму і фінансову ефективність треба постійно оцінювати і корегувати, щоб заохочувати наближення до цілей.

Складові бюджетного процесу:

• Оцінити потреби, пріоритети, ускладнення і можливості громади.

• Визначити можливості і ускладнення щодо послуг, основних фондів та управління.

• Розробити та розповсюдити загальні цілі.

• Затвердити фінансову політику.

• Розробити програмні, оперативні та інвестиційні політику і плани.

• Розробити програми і послуги, що узгоджуються з політикою і планами.

• Розробити управлінські стратегії.

• Розробити бюджет, що узгоджується з підходами до досягнення цілей.

• Розробити процес підготовки і затвердження бюджету.

• Розробити і оцінити фінансові варіанти.

• Ухвалити варіанти, необхідні для затвердження бюджету.

• Оцінювати ефективність та робити поправки.

• Наглядати, виміряти та оцінювати ефективність.

• Вносити відповідні зміни, коригувати.

Бюджетний кодекс запроваджує процедуру парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на основних макро показниках економічного та соціального розвитку України на наступний бюджетний період, аналізу виконання бюджету у поточному періоді, пріоритетів та програми уряду. Верховна Рада України або схвалює, або бере до відома зазначений документ.

На підставі інструкції з підготовки бюджетних запитів та типовою формою, яких зобов'язані дотримуватися головні розпорядники коштів, власне і розробляються бюджетні запити. Місцеві фінансові органи на основі результатів аналізу приймають рішення про включення цих запитів до проекту бюджету.

Відповідно до ст. 19 Бюджетного кодексу України, бюджетний процес складається із 4-ох стадій:

1. складання проекту місцевого бюджету;

2. розгляд та прийняття рішень про місцевий бюджет;

3. виконання бюджету, внесення змін до рішення про місцевий бюджет;

4. підготовка та розгляд звіту про виконання місцевого бюджету.

Бюджетним кодексом також передбачено, що невід’ємними елементами бюджетного процесу є контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів, які здійснюються на всіх його стадіях.

Бюджетний процес є безперервним і складається з окремих бюджетних циклів.

Бюджетний цикл – це період бюджетного процесу, який повністю охоплює діяльність, пов’язану зі складанням, розглядом, затвердженням, виконанням певного конкретного бюджету, а також розглядом та ухваленням рішення щодо звіту його використання.

Бюджетний цикл триває більше 2-ох років: це бюджетне планування, затвердження бюджету і виконання.

Бюджетний період – це період, протягом якого бюджет є чинним. Це один календарний рік (1.01 до 31.12 цього ж року).

Таблиця 6.2